La Ley de Desarrollo para la Policía Nacional.

La única estipulación constitucional que hace mención a la ley que deba desarrollar a la Policía Nacional se encuentra en la remisión que hace el artículo 218 CN al legislador para que sea éste el que organice a la institución policial. Dentro de la lectura del mismo artículo, no se advierte reserva de ley estatutaria para la organización del cuerpo policial en cuanto a su régimen de carrera, prestacional y disciplinario325_{, entendiéndose que la ley seguirá el procedimiento}

previsto en la Constitución (Arts. 154-169 CN), sin ningún tipo de procedimiento especial para su aprobación, pudiendo incluso ser desarrollado de manera extraordinaria por el Presidente de la República por medio del Decreto ley, siempre y cuando sea autorizado para esto por el Congreso de la República326_.

325 A diferencia del articulo 218 CN donde no se hace mención a reserva de ley estatutaria respecto

del desarrollo legal de la Policía Nacional, en otras Constituciones como la Constitución de España de 1976 (en adelante CE), en su artículo 104.2 CE se establece la reserva de ley orgánica para el desarrollo legal de las funciones, los principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad españoles.

326_{Establece el artículo 150, Núm. 10 CN “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de}

ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitados

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Sin embargo, no todo lo desarrollado por ley y que concierne a la institución policial sigue el procedimiento de creación ordinaria de la misma o puede ser materia de desarrollo por parte del Presidente de la República, ya que hay aspectos de la Policía Nacional que podrían ser objeto de reserva de ley estatutaria. Por lo tanto, se considera que la remisión a la ley que hace el artículo 218 CN hace mención exclusiva a los aspectos organizativos, de carrera, prestacional y disciplinario de la policía. En este sentido y de manera ilustrativa, se puede decir que se refiere al desarrollo legal de aspectos como:

 El estatuto personal de sus miembros, en cuanto a remuneraciones, subsidios o prestaciones sociales.

 Al régimen de carrera de sus miembros; en cuanto al escalafón de los cargos, la planta de personal, la jerarquía, sus formas de ingreso, formación y ascensos.  Su régimen de pensiones.

 A su aspecto promocional y prestacional, por ejemplo en lo referente a su sistema de salud.

 A su régimen especial disciplinario; en cuanto a las faltas disciplinarias y su procedimiento; entre otros.

De la misma manera, se considera por otro lado que el desarrollo legal de los principios generales que deben regir la actuación policial, donde se delimiten las

expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una u otra cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.

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directrices generales que el policía debe acatar respecto del ordenamiento jurídico; respecto a los ciudadanos en general y el uso de la fuerza y las armas y su relación directa con la posible vulneración de los derechos fundamentales, deberán ser susceptibles de reserva de ley estatutaria327_.

En este sentido, el artículo 150, núm. 10 Inc. 2 CN, estípula la prohibición al Congreso de revestir de facultades extraordinarias al gobierno para la expedición de Códigos, leyes orgánicas, leyes estatuarias, ni para decretar impuestos328_.

Por su parte, el artículo 152 CN señala las materias que se regularan por medio de ley estatutaria: los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; instituciones y mecanismos de participación ciudadana; los estados de excepción329_{. Así mismo, en el artículo 153 CN se}

establece que para la aprobación, modificación o derogación de las leyes

327Es la intención del autor de la presente tesis doctoral señalar la necesidad de una legislación

adecuada sobre la institución policial en materias que han tenido un insignificante desarrollo legal. Entre otras cosas, se aboga por la creación de un verdadero código deontológico que sea la expresión del deber ser de la actividad policial en un Estado Democrático, de conformidad con las directrices de la Constitución colombiana y cuya exigibilidad sea real, no sólo en el ámbito disciplinario sino también en el judicial. Por medio de una regulación legal adecuada sobre la función y los modos de actuación policial se pueden construir una serie de contenidos legales mínimos que permitan guiar o delimitar la actuación del policía, permitiéndole contar con una serie de pautas de comportamiento y actuación mínimas exigibles en el cumplimiento de sus misiones.

328 “El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados

por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.

329 Señala el artículo 152 CN “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará

las siguientes materias:

a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;

b) Administración de justicia;

c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;

d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana. e) Estados de excepción”.

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estatutarias se exigirá la mayoría absoluta de los miembros de Congreso y deberá ser efectuado en la misma legislatura. Además, se establece la revisión previa de constitucionalidad del proyecto por parte de la Corte Constitucional, otorgando la posibilidad para que cualquier ciudadano pueda intervenir defendiéndola o impugnándola330_.

El artículo 214, núm. 2 CN se refiere a la ley estatutaria que regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción, el establecimiento de controles judiciales y las garantías para la protección de los derechos331_.

Y finalmente, el artículo 241, núm. 8 CN señala la función de la Corte Constitucional de hacer el control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria332_.

Partiendo de las coordenadas estipuladas en la Constitución para la ley estatutaria, se puede establecer que el desarrollo legal de las formas básicas y generales de la actuación de la Policía y el uso de la fuerza para cumplir su función y su relación con la posible afectación, regulación, limitación y vulneración de derechos fundamentales, debe ser regulada por medio de ley estatutaria, trayendo consigo las condiciones propias de este tipo de ley, como la prohibición de que el Gobierno regule estos aspectos de la Policía (Art. 150, núm. 10, Inc. 2 CN); que para su aprobación, modificación o derogación, se exija la mayoría

330_{“La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta}

de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

331“No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso

se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.

Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los Hechos”.

332 “Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido

objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

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absoluta de los miembros del Congreso (art. 153, Inc. 1 CN) y que el proyecto que la apruebe, modifique o derogue será susceptible de control previo de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional (art. 153, Inc. 2 CN).

Esta posición tiene su fundamento constitucional en el artículo 152, literal a) CN, que establece las materias que se regularán por medio de ley estatutaria, dentro de éstos “Los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. Se ha entendido así, puesto que cómo se podrá observar más adelante, la Policía Nacional juega un papel importante dentro del constitucionalismo colombiano, como institución de garantía y protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, permitiendo que haya una relación directa entre la actuación que realiza esta institución para el cumplimiento de sus funciones y los derechos fundamentales. Sin embargo, con esta posición no se pretende optar por una generalización de la ley estatutaria, mediante la cual toda norma que tenga relación con los derechos fundamentales sea necesariamente desarrollada por medio de esta ley, como lo ha señalado la Corte Constitucional “Mediante ley estatutaria no se supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario”333_.

Por lo tanto, el fundamento de esta posición parte de la relación directa entre la actividad policial –en especial cuando se utiliza la fuerza para el cumplimiento de las funciones policiales- y los derechos fundamentales. En este sentido, cuando se limiten, restrinjan o se hagan prohibiciones que afecten el núcleo esencial de los derechos fundamentales debe mediar una ley estatutaria, teniendo especial relevancia para el objeto de esta tesis doctoral ciertos aspectos de la Policía Nacional en los que se regulen las funciones y actuaciones de la institución frente al ejercicio, protección y garantía de derechos fundamentales como el derecho a la

333 CC. Caso de la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de

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vida; a la integridad personal; el derecho a la intimidad personal y familiar y al buen nombre, al secreto de las comunicaciones; derecho a la libertad y seguridad personal; el derecho de reunión, entre otros334_.

La mencionada ley estatutaria debe ser la base legal que delimite el ámbito de actuación de los miembros de la Policía Nacional en el cumplimiento de sus funciones, teniendo como objetivo guiarlos en la protección, garantía y respeto de los derechos. Al respecto, es importante que se desarrollen por medio de ley estatutaria los aspectos generales referentes al uso de la fuerza y de las armas por parte de los miembros policiales, debido a su estrecha relación con derechos que pueden ser vulnerados por medio de su utilización, teniendo especial relevancia la posible vulneración de derechos como la vida y la integridad personal de los ciudadanos.

Se considera que sí bien no todo lo referente al uso de la fuerza y de las armas por parte de los miembros de la policía deba ser desarrollado por medio de ley estatutaria, sí se deben desarrollar por medio de ésta los principios generales relativos al uso de la fuerza y de las armas en general –tanto las armas de fuego como otras aparentemente menos lesivas, como TASER, los gases lacrimógenos; las pelotas de goma: sprays; armas con tranquilizantes etc.- y las modalidades de su utilización frente a personas e incluso sobre cosas335_{, con el objetivo último de}

hacer el máximo respeto y garantía de los derechos y libertades constitucionales.

334_{La Corte ha considerado que “La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los}

derechos y primordialmente lo que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”. CC. Caso de la acción de

inconstitucionalidad contra los artículos 144 parágrafo 2, 354 parcial, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388, 389, 392 parcial, 404 parcial de la ley 600 de 2000, fundamento jurídico 4.2, sentencia C-620

del 13 de junio de 2001.

335_{Al respecto, autores como Iñaqui Agirreazkuenaga señalan que el uso de la fuerza por parte de}

los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad cuando es ejercida sobre cosas puede afectar derechos como el derecho de propiedad. Agirreazkuenaga, Iñaqui. La coacción

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Estos principios generales, deben ser la pauta básica que delimiten la actuación de los policías en el cumplimiento de sus funciones, permitiendo que la utilización de los diferentes medios y mecanismos policiales se confronten con la legalidad, la proporcionalidad, la necesidad e idoneidad de su uso en un Estado democrático. En este sentido, se deben desarrollar por medio de ley estatutaria los lineamientos generales que rigen el uso de la fuerza y el uso de las armas por parte de la policía y la enumeración de unos elementos éticos que deben ser observados por los miembros de esa institución, garantizando que el uso de la fuerza - específicamente sobre las personas- respete y garantice en todo momento la dignidad humana.

Por otro lado, pueden ser desarrollados mediante ley ordinaria aspectos más específicos sobre el uso de la fuerza y las armas como: la definición legal de lo que se entiende por fuerza y sus distintas modalidades; los diferentes medios y mecanismos a disposición de la policía para aplicar a los casos concretos que se le presenten en el desarrollo de su función; las delimitaciones necesarias y previas que deban preceder al uso de la fuerza y las armas, tales como advertencias o comunicaciones- etc. La normativa al respecto deberá ser lo más clara y precisa posible, estableciendo mecanismos de control, verificación y seguimiento que permitan evaluar la legalidad del uso de la fuerza y las armas letales por los miembros de la policía, especialmente cuando con su utilización se vulneren derechos fundamentales336_.

Con las líneas anteriormente escritas se pretende ilustrar de manera general, las diversas materias que -con relación a la Policía Nacional y los derechos

336En este sentido, las palabras del autor Javier Barcelona Llop son acogidas íntegramente en la

presente tesis, al establecer que se debe entender “como habitual y normalizada la apertura de una investigación judicial tras cada actuación de las fuerzas de seguridad en la que se produzcan resultados lesivos (…) es de derecho constitucional y de sentido común que un agente de policía deba ser protegido pero no es lo menos que para ello deba haber actuado correctamente”. Barcelona Llop, Javier. “Principios básicos de las fuerzas policiales” en Policía y seguridad: análisis