LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Hacer referencia a las políticas públicas, implica adentrarse en una serie de posiciones teóricas dadas frente a las acciones, respuestas, iniciativas y/o decisiones de los Estados ante determinados temas y situaciones. Son muchos los autores que han buscado brindar una explicación cercana a lo que nos referimos cuando hablamos de políticas públicas, varios de ellos centran la interpretación en las decisiones tomadas por los Estados –incluida la decisión de no hacer o no actuar-, en las acciones a encaminar ante problemas socialmente considerados, en los procesos vinculados al análisis de ciertas temáticas, en el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente

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a situaciones consideradas socialmente como problémicas78 _{-aclarando claro que el} término respuesta no hace referencia a una actitud reactiva de los Estados, sino más bien a propuestas relacionadas con aquello que puede suceder, que está sucediendo y que ha estado sucediendo- , entre otros. Sin embargo en la mayoría de los casos, estas definiciones vinculan las determinaciones de los Estados para actuar frente a ciertas condiciones o para transformar condiciones socialmente constituidas, consideradas problémicas y prioritarias.79

Un hecho común en todas las asociaciones del término, es que son los gobiernos y las Instituciones, los encargadas de desarrollar dichas políticas, como lo menciona Roth A

(2002), “una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas

percibido como problemático”, en otras palabras la promoción, el desarrollo y el compromiso con las acciones propuestas para transformar situaciones molestas, violatorias o indeseables, depende en gran medida de agentes públicos comprometidas con este objetivo.

De manera muy general, es preciso señalar que toda política pública es considerada un proceso que abarca diferentes dimensiones no lineales –identificación de la problemática, formulación, implementación, evaluación, análisis y reformulación o reestructuración-, las cuales continuamente deben estarse retroalimentando y transformando para atender las necesidades de las poblaciones y facilitar un curso de vida de las personas. Cada dimensión vincula características, actores, métodos y contextos diferentes pero no independientes –pues hacen parte de un proceso-.80

Según Salazar C (2008), citando a Mény Y. y Thoenig J, una política pública se relaciona entre otros, con el reconocimiento de un conjunto de medidas concretas que buscan llevar a una transformación de una situación que afecta a una parte de la población, con la toma de decisiones, con un marco general de acción en cuanto a una determinada situación problémica, con una serie de actores sociales sobre los que va a

78Salazar (2008), Las Políticas Públicas y el Think Tanks, Bogotá D.C, Impresión Graficolor. 79 Carrillo (2009), Módulo de Análisis de políticas Públicas (notas de clase).

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influir –de diferentes maneras- dicha política y unos objetivos claramente definidos.81 Así mismo, toda política se vincula, con un determinado contexto, con las creencias e interpretaciones de diferentes actores –incluidos los tomadores de decisiones y quienes ponen en marcha dicha acción política, la población, los grupos de poder-, con unos marcos referenciales sólidos y con las estrategias para llevar a cabo un curso de acción; es decir, toda política pública está enmarcada en las condiciones políticas, cognitivas y sociales del lugar donde se llevan a cabo; son influidas, transformadas e interdependientes con éstas.

El desarrollo de toda política pública está enmarcado en la inclusión de determinados temas en la agenda política –nuevas exigencias al Estado-, lo que conlleva a un reconocimiento de éstos, como parte de los factores que afectan el bienestar, el desarrollo, la garantía de derechos y/o el respeto a la integridad y dignidad de las personas. Es el reconocimiento de problemas que son públicos –no de unos cuantos- y relevantes para la sociedad, es decir problemas objetivamente considerados. Encontrar salidas a esta serie de situaciones, es la función de muchas entidades sociales, sin embargo es el Estado como principal garante de derechos, el que busca acercarse de manera más amplia y eficiente a la o las poblaciones, tomando decisiones y encaminando acciones para hacerlas realidad, decisiones que sin lugar a dudas son influidas, mediadas, interpretadas y percibidas de maneras diferentes dada la diversidad y naturaleza misma del ser humano.82

En este sentido, encontrar en la agenda de políticas públicas de los gobiernos, el tema de género y la preocupación por la condición de las mujeres, implica reconocer en las sociedades unas situaciones que afectan y vulneran los derechos de las mujeres y de las personas identificadas dentro de las sexualidades no normativas, implica la necesidad de fomentar transformaciones de ciertas prácticas culturales que conllevan a la invisibilización de la igualdad de oportunidades y la equidad de géneros.

El concepto de perspectiva de género sensitiva se basa en el reconocimiento de que en toda explicación de la realidad está presente una perspectiva y que, históricamente, las perspectivas que han dominado son aquellas que parten del punto de vista masculino. Es así como en la gran

81 Para Roth, la existencia de una política pública se centra en la existencia de cuatro elementos: un gobierno, la percepción de un problema, unos objetivos y un proceso.

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mayoría de los casos, las diferentes perspectivas sobre la realidad, son perspectivas androcéntricas que por ende, no han tomado en cuanta ni los puntos de vista ni las experiencias de las mujeres, lo que ha resultado en la invisibilización de las violaciones cotidianas a sus derechos humanos así como en la infravalorización de sus necesidades como humanas y, por ende, en una construcción de la igualdad que tiene como referente al hombre.83

La incorporación de la perspectiva de mujer y género84 dentro de la política pública, trae consigo una serie de implicaciones que fortalecen el reconocimiento de la situación de las mujeres en la sociedad, sus necesidades, identidades y derechos. La expresión mujer y géneros dentro de las políticas públicas, evidencia no solo la necesidad de asumir debates vinculados a estas categorías –diferenciación de mujer y mujeres o género y géneros-, sino que además permite reconocer los obstáculos que las mujeres han tenido para alcanzar la igualdad que tanto se ha promovido entre los géneros.85 _El manejo de la perspectiva de mujer y género en las políticas y planes, busca avanzar en la disminución de las inequidades de género y lograr un proyecto de ciudades realmente incluyentes y democráticas, en donde se tengan en cuenta las demandas de las mujeres y hombres de acuerdo a sus necesidades específicas.86

La perspectiva de género, es compleja y a la vez liberadora, con ella se logra comprender que todo aquello que tradicionalmente ha hecho parte de la identidad de hombres y mujeres, puede transformarse, reevaluarse y revalorarse por ser una construcción cultural e histórica; además de ser un concepto que permite ampliar la perspectiva de análisis y el reconocimiento de las fuerzas que median en las relaciones de poder dadas entre sexos. “Sólo incorporando una perspectiva de género en la teoría

y práctica de los derechos humanos podrán éstos dejar de ser parciales al género

masculino y convertirse en realmente universales e intransferibles”.87

Lo anterior nos lleva a comprender que la inclusión de ésta perspectiva en políticas y planes de gobierno, pretende dar un papel central a las relaciones que se tejen entre hombres y mujeres, relaciones que comúnmente han estado mediadas por el poder del hombre y la subvaloración y vulneración de la mujer. Es decir, el uso transversal de enfoques como éstos, permite comprender que la pertenencia a un género -con las

83 Ianuzova (2005), Mujer, derechos humanos y género, Profamilia. 84 Como categoría de análisis que reconoce la diversidad de géneros. 85 Veeduría Distrital (SF), Política Pública de Mujer y Géneros, disponible en:

www.veeduriadistrital.gov.co/es/download.php?uid=0&grupo=274&leng=es&det=10665, recuperado el 05 de Octubre del 2009. 86 PPMYG- Un proceso de construcción colectiva.

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implicaciones, relaciones e identidades que supone- es un componente esencial en el análisis contextual, social, político, económico y cultural de cualquier región y que su funcionamiento se enmarca en la eliminación de desigualdades gestadas en torno a las valoraciones, reconocimientos y usos del poder.88

Según Meertens D (2007), citando a Flórez L, en el país se sigue presentando emergencia en algunas políticas que pretenden mejorar la situación de pobreza y vulneración que existe sobre las mujeres, en el país se sigue presentando

“discriminación por razones de género, que afecta mayoritariamente a las mujeres, y se

traduce en un menor disfrute de los derechos humanos, lo cual se refleja en su

situación y calidad de vida”.

Por su parte,

La contraloría general de la república, en una evaluación realizada sobre la agenda de género existente, encontró que si bien a nivel general se ha ganado en participación de las mujeres en diferentes instancias, en temas como el de seguridad social y la salud existen problemas de acceso a los servicios, mala atención, baja cobertura y discriminación. En cuanto a la educación, señala la falta en los currículos de la perspectiva de género (…), en relación con el empleo, se encuentra que la reforma laboral, establecida mediante la ley 789 de 2002, no ha tenido los efectos esperados frente a la creación de empleo y que por el contrario ha incidido en la precarización del mismo. 89

Para los gobiernos el desarrollo y/o continuación de planes, programas y políticas se constituye en un reto permanente, hoy por hoy son necesarias acciones de seguimiento, monitoreo y/o evaluación de las acciones de política, se hace necesario el uso de estudios contextuales, de asesorías de especialistas y sobre todo se hace necesaria una mayor vinculación y compromiso de la sociedad civil con estos temas.

“Es necesario seguir avanzando en una comprensión de la problemática de dimensión

integral que apunte a su prevención, sanción y eliminación”.90

Teniendo en cuenta la importancia que juega este enfoque en el desarrollo de acciones de política pública, Meertens D (2004) citando a ECOSOC, menciona:

La transversalización de la perspectiva de género significa un proceso de tomar en cuenta las implicaciones para mujeres y hombres de toda acción planificada, incluyendo legislación, políticas o programas, en todas las áreas y a todos los niveles.

Es una estrategia que pretende convertir los intereses y experiencias de mujeres y hombres en una dimensión integral del diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas y

88 Ibidem 89 Ibidem 90 Ibidem

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programas en todas las esferas económicas y sociales, de tal manera que mujeres y hombres se beneficien en equidad y la desigualdad no continúe.

Según Meertens D (2004), esta definición hace referencia a dos dimensiones de este proceso de transversalización, la dimensión horizontal que implica permear todas las intervenciones, objetivos, estrategias y proyectos y la dimensión longitudinal que se refiere a la incorporación del enfoque en todo el ciclo de los proyectos.

En el caso del gobierno de Bogotá, dentro del compromiso adquirido con las mujeres ha creado la PPMYG, la cual –entre otros- busca hacer transversal la perspectiva de mujer y género partiendo del reconocimiento de las diferencias entre hombres y mujeres, la visibilización de las brechas, inequidades y diferencias de poder existentes en las relaciones, dicha iniciativa busca además reducir las inequidades y la creación de condiciones de participación efectivas.

Según el gobierno distrital dicha transversalización se identifica como un proceso mediante el cual se armonizan los contenidos de los planes locales y distritales con la PPMYG, incluyendo esta perspectiva como elemento primordial en las acciones de reconocimiento y erradicación de la violencia en razón de género. Involucra además acciones de capacitación a funcionarios y funcionarias, sensibilización frente a la condición de mujer, reconocimiento de derechos y necesidades de la misma y la coordinación entre instituciones para fortalecer proyectos y acciones que promuevan el compromiso social contra todas las formas de violencia contra las mujeres. 91

Teniendo en cuenta los objetivos centrales de la presente investigación y dando sustento teórico a los mismos, vale la pena retomar el tema del proceso de política pública, centrando la atención en la implementación o puesta en marcha de las decisiones tomadas por los gobiernos, pues aunque los demás procesos son vitales para el desarrollo y efectividad de una política pública, la caracterización de la atención integral a las mujeres víctimas de violencia sexual, responde de alguna manera al continuo esfuerzo de aumentar la capacidad de organización para llevar a cabo los proyectos92_{. La caracterización de esta atención responde de manera directa a la} identificación de un grupo de actores que trabajan de manera continua por la

91 PPMYG (2008), Cartilla de Sistematización

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consecución de una serie de objetivos, negocian sus posiciones y acciones y definen los comportamientos necesarios para llegar a producir los cambios que se esperaban desde las instancias de decisión política.

En el proceso de puesta en marcha de una política pública, no basta la delimitación de las decisiones, su formalización; por el contrario el proceso debe ser complementado y reorganizado con las medidas necesarias para conseguir las transformaciones deseadas, con el trabajo de un equipo de actores sociales -también permeados por un contexto social-, con el programa de acción y la transformación de acciones acordes con los objetivos de la política.

Es pertinente mencionar que dentro del proceso de implementación, existen situaciones que modifican el curso de acción previamente establecido en la decisión, pues son innumerables las acciones, situaciones, necesidades y circunstancias que influyen en distanciamiento del cumplimiento estricto de los objetivos planteados.93Se debe recordar que los ejecutores de la política están inmersos en un contexto social variable, a partir del cual realizan el trabajo de interpretación y traducción del sentido de las propuestas, generándose entonces una lógica interpretativa de la ejecución de las

políticas y una cultura propia de la política pública. “De manera que la lógica de la

implementación se fundamenta sobre las interpretaciones que hacen de la norma los

ejecutores”.94

Esto quiere decir que los actores públicos vinculados a la aplicación de las decisiones de política, tienen su propio contexto relacional, su propio insumo de herramientas de interpretación que muchas veces no coinciden con los fines o motivaciones presentadas en la toma de decisiones, la realidad le imprime un nuevo marco de referencia a la decisión política, marco que obliga a desencadenar continuas interpretaciones y reinterpretaciones de las disposiciones de política vigentes en la

sociedad, requiriendo de interacciones permanente entre” decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios”.95

93 Salazar (2008), Las Políticas Públicas y el Think Tanks, Bogotá D.C, Impresión Graficolor.

94 Yanow (1987), citado por Roth (2002), Políticas Públicas. Formulación, Implementación y Evaluación, Bogotá D.C, Editorial Aurora, Sexta reimpresión 2009.

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3. MARCOS NORMATIVOS Y DE POLÍTICA PÚBLICA VINCULADOS A LA