LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL PERIODO DE 1990-2010.

Con la recuperación de la democracia en 1990, se produce una revitalización de las políticas sociales, estableciéndose un modelo híbrido, que mantiene las bases del modelo neoliberal en lo económico y las reformas privatizadoras de los años 80, es decir, con fuerte énfasis en el mercado y en el crecimiento económico como estrategia de desarrollo social, pero acompañado de un mayor gasto social, cuya prioridad era superar los altos niveles de pobreza que presentaba el país. Si bien se había recuperado la democracia, la transición debía generar confianzas políticas en la capacidad de la coalición de gobierno para manejar responsablemente la economía. Como plantea Hardy, la combinación de prioridades -estabilización de la democracia, con un manejo responsable de la economía y la incorporación de los más con un pobres a la sociedad chilena-, fue la que permitió que la alianza de centroizquierda, se mantuviera durante cuatro gobiernos sucesivos, generando gradualidad y continuidad institucional a las políticas sociales, con resultados positivos en la superación de la pobreza y universalización de accesos (Hardy, 2011a). Para Castells estos objetivos permitieron pasar de un modelo autoritario excluyente a uno democrático inclusivo (Castells, 2005).

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En Chile el uso del concepto de políticas sociales se masifica con el retorno a la democracia, en los años noventa. Asociado a lo anterior, se asigna un importante rol en el diseño, aplicación y evaluación de las políticas sociales que asumen los tecnócratas. La tecnocracia está relacionada con quién decide, quien influye en los asuntos públicos y en un escenario más general que es el poder. Los tecnócratas ocupan espacios de decisión tradicionalmente ocupados por políticos, sin embargo, estos actores no son electos (Dávila & Soto, 2011). En Chile, los tecnócratas aparecen vinculados a la introducción de las reformas neoliberales (Teichman, 2001) y al manejo macroeconómico en contextos de economías de libre mercado (Dávila, 2011). La presencia de los tecnócratas viene desde los centros de estudios vinculados a partidos políticos y que se les reconoce como generadores de ideas18.

En el país, las políticas sociales tienen por objetivo avanzar en equidad social, por lo que deben plantearse objetivos relacionados con la satisfacción de las necesidades básicas, superar la pobreza, reducir la vulnerabilidad de los hogares y personas y reducir desigualdades en materia de oportunidad, ingresos y variables relacionadas. Los grandes lineamientos de la política social provienen de las reformas de inicio de los años ’80, que introducen los conceptos de focalización, descentralización, subsidios a la demanda y participación privada. Estas características se aplican con distinto énfasis en la gama de políticas y programas sociales, y se han mantenido relativamente estables durante el periodo en estudio (Larrañaga, 2003).

En el periodo analizado, 1990-2010, se pueden apreciar claramente dos etapas en las políticas sociales implementadas en Chile. El primero periodo entre los años 1990-2000, en el que las políticas sociales estuvieron guiadas por la estrategia de desarrollo denominada de crecimiento con equidad, que daba prioridad a la gobernabilidad y al desarrollo de la incipiente democracia. En este periodo, el Estado asumió una función social activa que se tradujo en el aumento del gasto social. Uno de los objetivos prioritarios de la política social fue hacerse cargo de los altos niveles de pobreza que afectaban a más del cuarenta por ciento de los chilenos, al momento de asumir los gobiernos democráticos. A fines de la década, se producen importantes cambios en la

18 _{Entre los centros de estudios vinculados a partidos políticos están: Instituto Igualdad vinculado al} Partido Socialista, Chile 21 al Partido por la Democracia; Centro de Estudios del Desarrollo al partido Demócrata Cristiano, el Instituto Libertad vinculado al partido Renovación Nacional y Libertad y Desarrollo a Unión Demócrata Independiente.

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orientación de las políticas sociales, desde un enfoque centrado en las necesidades básicas a otro basado en el derecho a la protección social.

En este segundo periodo, entre los años 2000-2010, adquieren visibilidad las políticas de igualdad y de protección de derechos. Se amplía el acceso a servicios en las áreas de salud, pensiones, desempleo, cuidado infantil, y educación preescolar. Se avanza en la protección social como componente permanente de la estrategia de desarrollo inclusivo (OIT, 2011).

A) Primer periodo: 1990-2000.

La estrategia de desarrollo de “crecimiento con equidad” adoptada desde el año 1990, por el gobierno del presidente Patricio Aylwin, fue mantenida por los siguientes gobiernos de la Concertación. Esta estrategia se propuso integrar crecimiento económico, desarrollo social y estabilidad política. Se reconoce que la estabilidad macroeconómica es un requisito para el crecimiento, a la vez que, el crecimiento una condición para un desarrollo social perdurable, por sus efectos en el mercado del trabajo, en el poder adquisitivo de las remuneraciones y en la generación de recursos para financiar el gasto social.

En este periodo se establece la necesidad de una activa responsabilidad del Estado en materia de desarrollo social, y se reconoce que los principales desafíos sociales- la pobreza, la desigualdad y la exclusión- no se resuelven sólo ni necesariamente como resultado del crecimiento económico, ni por la sola acción del mercado y la entrega de paliativos temporales. Los principales objetivos en materia social se orientan a mejorar la calidad de vida de la población, con especial énfasis en superar la pobreza, la desigualdad y las diversas formas de discriminación y de exclusión que afectaban al país. La pobreza y la desigualdad se asocian a insuficientes competencias y habilidades de los trabajadores para insertarse en el mercado laboral, por lo que su reducción, además de constituir un imperativo ético, requiere de mecanismos que desarrollen el capital humano, necesario para la ampliación del proceso de modernización y de crecimiento económico del país.

La política social es vista, como un importante instrumento para elevar el potencial de crecimiento económico del país, por lo que lo social pasa a formar parte del desarrollo

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económico, que se entiende como un proceso de invertir en la gente. La política social es un requisito para la estabilidad y gobernabilidad democrática que se estaba retomando, debía asegurar el desarrollo social para conseguir un desarrollo económico con equidad. Debido a los altos niveles de pobreza, de desigualdad y de exclusión, se temía que pudiesen generar graves tensiones sociales y desafección política, lo que debilitarían la democracia, amenazando la paz y la estabilidad democrática del país. Se desarrolla una nueva institucionalidad en el ámbito social, se crea el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y el Fondo Solidario de Inversión Social (FOSIS), como un servicio encargado de desarrollar y coordinar programas destinados a los pobres de sectores urbanos y rurales, que permanecían al margen de los beneficios de las políticas públicas sectoriales tradicionales. También se realizan ajustes en la focalización, ampliando los beneficiarios. Además de los sectores en extrema pobreza y materno infantil, se incorpora a otros sectores vulnerables como las mujeres, los jóvenes, los pueblos indígenas, los adultos mayores y las personas con discapacidad. Se les considera como grupos vulnerables porque frente a alguna eventualidad (crisis económica, desempleo, enfermedad) pueden caer fácilmente en pobreza. Para atender a cada uno de estos grupos vulnerables se crean nuevas instituciones, dependientes del MIDEPLAN, tales como el SERNAM (1991), para promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; CONADI (1993); FONADIS (1994), destinado a facilitar su inclusión y promover la igualdad de oportunidades y no discriminación. SENAMA (1995), creada como órgano asesor del Presidente en la formulación de planes y programas para el adulto mayor.

La mantención del esquema neoliberal en los temas sociales, significó incentivar la provisión privada de servicios sociales como educación, salud, vivienda, previsión social y otros servicios, con el consecuente desarrollo de una amplia industria en estas áreas, acompañado de un débil rol regulador del Estado.

Entre 1990 y 2000, la tasa de crecimiento de la economía promedió el 5%, el ingreso per cápita se había triplicado desde US$2.950 a aproximadamente US$4.754 y la pobreza había decrecido desde el 38,7% a 20,2%, mientras la extrema pobreza lo había

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hecho del 13% al 5,6%. Del quinto lugar en magnitud de pobreza en 1990, Chile había pasado a ser el país con la menor pobreza de Latinoamérica en 199919 _{(CEPAL, 2012).}

Las cifras dejan de manifiesto que, si bien en muchos países en que se implementaron reformas de tipo liberal, los cambios económicos y sociales llevados a cabo habían tomado distinto rumbo e intensidad, dependiendo de la naturaleza y oportunidad de las políticas aplicadas, y de las diferentes condiciones iniciales con que los países enfrentaron los cambios en las políticas.

En 1990 se inicia una nueva etapa en la concepción de la política social, periodo en que el Estado asume un rol más activo en la protección y promoción social, lo que se traduce en un aumento del gasto social que se destina a la implementación de programas universales, selectivos y focalizados, integrados en el desarrollo económico y social. Debido a ello, la política social se orienta a pagar la “deuda social” o déficits acumulado en educación, salud, vivienda y demás sectores sociales, que se generaron durante el gobierno militar. La política social, debe preocuparse de asegurar un nivel de vida satisfactorio para el país, priorizando a las personas en situación de pobreza.

Las políticas sociales cambian en prioridades y contenidos. Los subsidios a los más pobres que habían sido concebidos como “dar una ayuda”, en la nueva política social corresponden a situaciones límites, siendo la excepción más que la regla. La política social busca proporcionar los medios a los sectores pobres y vulnerables para que con su propio esfuerzo superen su situación. Se asigna prioridad a la inversión en capital humano; al apoyo a las actividades productivas en pequeña escala; a las medidas destinadas a mejorar la situación laboral de los trabajadores, y a las actividades que fomentan la organización y la participación social, en particular en las localidades más pobres (Raczynski, 1995a).

Otra innovación, fue la implementación de mecanismos de externalización de la oferta de las políticas sociales, las que se implementaron directamente en los territorios, a través de organismos no gubernamentales y con determinados espacios de participación comunitaria. Se produce así una progresiva territorialización y descentralización de las políticas, las cuales, sin embargo, no conllevan espacios significativos de decisión en el nivel local. Al mismo tiempo, nuevos actores antes invisibilizados (jóvenes, mujeres,

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pueblos indígenas), comienzan a aparecer en la política social, junto al interés por temas transversales como los de seguridad ciudadana, acceso a la justicia e igualdad de género.

Una de las iniciativas innovadoras fue la creación en 1991, del FOSIS para dar cumplimiento a una de las tareas prioritarias del gobierno del Presidente Patricio Aylwin, a fin de enfrentar la grave situación de pobreza que afectaba a cerca del 40% de la población. En sus definiciones iníciales estaba destinado a poner en práctica una diversidad de programas descentralizados, complementarios a la política social sectorial, que respondieran a los problemas y necesidades de sectores sociales específicos, que estimularan la participación activa y directa de los beneficiarios, y generaran en los sectores más postergados, una capacidad autónoma de solución de problemas (Raczynski, 1995).

El FOSIS asumió el financiamiento de programas especiales e innovadores orientados a ciertos grupos vulnerables, a fin de llegar a cubrir deficiencias institucionales y operacionales de la administración pública, para dar apoyo a los pobres, en especial los pobres rurales. La intervención del FOSIS debía ser complementaria a la política social sectorial, buscando la creación de procesos sinérgicos, de modo que los hogares más pobres y las localidades más postergadas tuvieran acceso a los programas regulares del Estado y a los circuitos formales de la economía (Raczynski, 1995). El FOSIS opera como fondo, financiando proyectos adjudicados mediante concursos públicos. Las principales líneas programáticas del FOSIS son el apoyo a la microempresa urbana, la economía campesina, la juventud popular y la organización social y formación de capacidades en localidades pobres. En esta perspectiva, la superación de la pobreza va a implicar la necesidad de generar oportunidades para que las personas puedan desarrollar y aplicar competencias (capacidades, destrezas y habilidades), que les permitan obtener ingresos y llegar a auto sostenerse sobre la base de su trabajo y de su esfuerzo con el quehacer colectivo. Desde este punto de vista surge esta estrategia para romper con el círculo de la pobreza, que permita estimular y permitir la inserción productiva de los pobres.

En general, la principal estrategia de intervención del FOSIS ha consistido en realizar un esfuerzo simultáneo para generar oportunidades y capacidades en las personas, familias y comunidades pobres, así como, en el entorno en que residen y trabajan, para

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que puedan iniciar por sí mismas procesos sostenibles de mejoramiento en su calidad de vida e integración social (FOSIS, 2000).

En este periodo los lineamientos que orientan la política social enfatizan la disciplina fiscal, por lo que todo gasto debía contar con los recursos suficientes. Esto era, por una parte, una reacción a populismos del pasado y por otra, una forma de ordenar la necesaria gradualidad para satisfacer las demandas sociales insatisfechas. “Entre 1991 y 1998 el resultado fiscal arroja un superávit promedio de 1,2% del PIB”. Adicional a ese superávit se acumuló anualmente en promedio un 0,4% del PIB, en el fondo del cobre como ahorro, por los buenos precios del mineral exportado por el Estado. En relación a la recaudación tributaria, el segundo semestre de 1990, se aumentaron los tributos para financiar la política social. El nivel promedio de impuestos alcanzó al 16,2% del PIB entre 1990 y el 2000 (Arellano, 2004, pág. 5). 0.8%

Si bien el aumento de las tasas impositivas permitió recaudar más recursos para financiar mayores gastos sociales, tuvo mucha más relevancia el crecimiento económico. En el periodo 1990-2000, la recaudación tributaria aumentó un 60% y al año 2002 se había más que duplicado. Al respecto Arellano plantea que “Puede estimarse que el 69% de la mayor recaudación de impuestos en ese periodo fue fruto del crecimiento y el 31% restante, de los cambios en la legislación tributaria y su administración con la consiguiente reducción de la evasión” (Arellano, 2004, pág. 7). En este periodo se inicia también la Reforma Educativa, que hasta esa fecha respondía al diseño establecido en el periodo de dictadura; educación pública financiada mediante la subvención escolar por asistencia diaria de estudiante, con una gestión descentralizada en manos de los municipios, de privados que reciben subvención del Estado y privados que no la reciben. Los resultados de la calidad de los establecimientos son públicos a través del Sistema de Medición de la Calidad Educacional (SIMCE). La originalidad de la reforma iniciada en 1994, consistió en articular una política basada en los conceptos de igualdad de oportunidades educativas, de calidad y de formación ética y ciudadana, en el marco de un sistema educacional que mantenía instrumentos de mercado (subvención escolar) que buscaba mejorar la calidad, y otros nuevos, como el Estatuto Docente, acordado y vigente desde el año 1991, que regula la carrera y el

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ejercicio de la profesión docente y por otro lado, los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación.

La reforma educativa no se propuso modificar las bases estructurales del sistema heredado, pero promovía la participación activa del Estado en educación, en función de grandes propósitos nacionales y de las demandas que la sociedad hacía a la educación, como por ejemplo, garantizar igualdad de oportunidades, la necesidad de una educación que contribuya a la formación valórica, y que contribuya a los requerimientos de nuevas competencias para asumir los desafíos del desarrollo.

Para su implementación, la reforma de la educación estableció cuatro pilares centrales: 1) Los Programas de Mejoramiento e Innovación Pedagógica, destinados a modificar las prácticas de enseñanza y de aprendizaje, para enfrentar los desafíos de calidad y equidad de la educación. Estos Programas, iniciados en 1990, corresponden al Programa de las 900 Escuelas, el Programa MECE Básica y el Programa MECE Media.

2) La Reforma Curricular, para poner al día los objetivos, contenidos y capacidades definidas en el currículo de Educación Básica y Media. Para ello se dispuso de un Marco Curricular con Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios para todo el sistema escolar, y de Planes y Programas de Estudio, que podían elaborar los establecimientos educacionales si no optaban por los del Ministerio de Educación. El cambio curricular fue un proceso gradual iniciado en 1996 en la Educación Básica, y en 1998 en Educación Media, culminando los años 2001 y 2002 respectivamente. 3) El desarrollo profesional de los docentes, a través de programas integrales de renovación e innovación de la formación universitaria inicial docente y la formación continua, mediante el Programa de Perfeccionamiento Fundamental.

4) La Jornada Escolar Completa Diurna, para abordar los mayores desafíos que demandaba el nuevo currículo, la nueva pedagogía, los nuevos y más complejos aprendizajes requeridos, la igualación de oportunidades de los más pobres y las nuevas maneras de gestionar la educación, por lo cual se requería mayor tiempo y espacio escolar. La incorporación de los establecimientos fue gradual y en un plazo de seis años, se lograron las condiciones organizacionales y de infraestructura para ofrecer una

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jornada escolar completa a todos los establecimientos educacionales subvencionados del país, tanto públicos como privados (García-Huidobro & Concha, 2009).

En 1997 la Ley 19.532 inició la Jornada Escolar Completa20 (JEC), la que buscaban atender condiciones críticas de acceso y desigualdad en la cobertura e infraestructura educativa que presentaba la educación, además de mejorar la calidad de sus aprendizajes. La ampliación de la jornada se justificaba por dos motivos: i) Para mejorar los aprendizajes, ya que un mayor tiempo afecta positivamente el aprendizaje, el trabajo técnico y la gestión de cada establecimiento. ii) Para lograr una mayor equidad en la educación, ya que la JEC permite atender a la población de alto riesgo social y educativo; a la vez que iguala las oportunidades de aprender al aumentar el tiempo de trabajo escolar a todos los establecimientos educacionales subvencionados por el Estado (García-Huidobro & Concha, 2009).

La incorporación de cada establecimiento a la JEC, consideraba la elaboración de un Proyecto Pedagógico JEC, el que tenía por objetivo favorecer la participación de las comunidades escolares y entregar el apoyo necesario a aquellos establecimientos que demostraran tener un proyecto educativo, dentro del cual tuviese sentido la ampliación del tiempo escolar (MINEDUC, 2000).

Para apoyar a los establecimientos educacionales que no disponían de una planta física necesaria para ingresar a la JEC, se creó el aporte suplementario por costo de capital adicional, que consideraba recursos necesarios para superar los déficit detectados. Estos recursos permitieron construir las salas de clases y edificios suficientes para poder afrontar una extensión del horario, operando en una única jornada, dando término a la tradicional doble jornada de clases.

La implementación de la jornada escolar fue gradual. Se inició en 1996 con establecimientos rurales que disponían de infraestructura para cambiar el régimen de jornada. Se aumenta en 35% la subvención escolar para estos establecimientos. En 1997, la Ley JEC incorpora un aporte de capital para infraestructura y equipamiento, y

20 _{La Jornada Escolar Completa plantea cambiar el régimen de funcionamiento del sistema escolar,} desde una atención organizada en dos turnos de seis horas pedagógicas, a una jornada completa de ocho horas pedagógicas. Esta medida equivale a ampliar en promedio 200 horas cronológicas anuales sin modificar el tiempo lectivo, sin modificar las 40 semanas lectivas. Se calcula que este incremento anual a lo largo de los 12 años del ciclo escolar equivale a tener dos años más de escolaridad. (MINEDUC, 2000)

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se incluye al sector privado subvencionado. En 2002 el 63% de los establecimientos