Legislación y pasivos ambientales en el Perú

El grado de responsabilidad jurídica del pasivo ambiental al que las empresas mineras están sujetas depende del sistema legislativo nacional donde se produce el daño. Según Russi y Martínez-Alier (2002), muchas empresas transnacionales occidentales prefieren operar en los países del sur, no solo porque allí están las materias primas sino también porque las normas ambientales y laborales son menos estrictas, permitiendo ahorros en sus costos. Muchas veces el problema principal no es tanto la falta de legislación, sino de control. Por ejemplo, las cantidades permitidas de substancias nocivas en el agua en Perú, no son muy diferentes de los límites establecidos por la Agencia de Protección del Medio Ambiente de los Estados Unidos. El problema radica en que en el sur, más frecuentemente que en el norte, estos límites no son respetados.

El Perú fue el primer país en Latinoamérica en establecer un marco jurídico para los pasivos ambientales. La identificación de los principales pasivos ambientales de la

minería en Perú se ha logrado de tres maneras. En primer lugar, previa a la elaboración de los PAMA49, las empresas efectuaron Evaluaciones Ambientales Preliminares (EVAP), con el fin de determinar la magnitud del impacto de sus operaciones; sobre la base de esta información se diseñaron los planes de adecuación ambiental. En segundo lugar, el Estado ha llevado a cabo las Evaluaciones Ambientales Territoriales (EVAT) en 17 cuencas mineras, para identificar los pasivos ambientales no atribuibles a empresas con PAMA en ejecución y, finalmente, se realizó una evaluación ambiental de las minas inactivas en los departamentos de la Sierra Central.

Existen importantes diferencias de manejo ambiental entre la gran minería y la mediana, pequeña y artesanal. La nueva legislación minera exige medidas para mitigar el impacto ambiental de las operaciones mineras obligando a las empresas, grandes y medianas a adoptarlas. Sin embargo, dado el carácter informal y el gran número de participantes, el control sobre el resto de la industria es mucho menor, por lo que pocas veces sus prácticas satisfacen los requerimientos ambientales mínimos. La minería artesanal y pequeña es un grupo bastante heterogéneo, que se caracteriza por no disponer de mayor información sobre el impacto ambiental de sus operaciones, ni de la capacidad para cumplir los reglamentos ambientales50.

Un problema importante es la carencia de incentivos para adecuar sus actividades a las normas ambientales. Dado que muchos de ellos son invasores ilegales y carecen de derecho sobre la explotación, tienden a obtener la mayor cantidad de mineral en el menor tiempo posible, sin considerar la eficiencia e impacto ambiental de su actividad. Por otro lado, no existen mecanismos legales que permitan fiscalizar de modo efectivo a la minería artesanal y pequeña. La legislación vigente les otorga un trato más favorable; por ejemplo, los pequeños mineros sin planta de beneficio no están obligados a realizar el PAMA, aunque deben presentar una declaración jurada ambiental de acuerdo con un formato preestablecido. Los esfuerzos del gobierno peruano para enfrentar los pasivos ambientales se iniciaron a mediados de los años 90. Desde entonces, los principales problemas abordados han sido: determinar la localización y la clasificación de los pasivos mineros no rehabilitados (ya sea que se trate de lugares abandonados o

49

El Plan de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), creado por el Decreto Supremo Nº 46-93-EM.

50 _{Ministerio de Energía y Minas, “Guía de manejo ambiental de reactivos y productos químicos”, p. 2. Minería, Minerales y Desarrollo}

“huérfanos” o que cuentan con un concesionario identificable), desarrollar los medios para remediarlos de manera segura y eficiente, identificar los responsables actuales y/o históricos que deben llevar a cabo dicha remediación (incluso el Estado Peruano) y evaluar posibles fuentes de financiamiento de dicha remediación. Para enfrentar estos temas técnicos, legales y financieros, el gobierno sentó simultáneamente los cimientos para crear un marco normativo integral de leyes e incentivos que permitan regular los numerosos —y en algunos casos muy importantes— nuevos proyectos mineros que se están desarrollando en el Perú (Banco Mundial, 2005).

Asimismo, diseñó el Proyecto de Eliminación de Pasivos Ambientales (EPA), creado para realizar evaluaciones y diagnóstico de los impactos ambientales de cada uno de los pasivos, elaborar un inventario detallado y su localización geográfica, principales riesgos ambientales, su condición legal y características, identificar tecnologías para la rehabilitación, tomar medidas preventivas, eliminación de impactos negativos de los pasivos ambientales mineros y restauración y mejoramiento de lo afectado. La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), ha elaborado un código voluntario de ética ambiental y ha suscrito contratos de conservación ambiental y desarrollo social con los gobiernos regionales. También ha creado, en mayo de 2004, una asociación sin fines de lucro denominada “Avancemos Juntos”, que agrupa a prominentes hombres de negocios del sector minero, antiguos funcionarios gubernamentales, representantes de la sociedad civil y de las ONG para suplir algunas de la limitaciones técnicas del Ministerio de Energía y Minas (MEM) y de algunas empresas mineras para atender la remediación de los pasivos ambientales. Otra fuente de profesionales calificados en gestión ambiental surge de los proyectos de cooperación bilateral, como el Proyecto Peruano Alemán Minero y de Medio Ambiente, auspiciado por el Instituto Federal Alemán de Geociencias y Recursos Naturales.

Cabe señalar que en la esfera legal se han dado avances significativos durante los dos últimos años, que incluyen el dictado de la Ley de Cierre de Minas (Ley 28090) y la Ley de Pasivos Ambientales de las Actividades Mineras (Ley 28271), desarrollados anteriormente. Para el financiamiento de las remediaciones ambientales, se encuentra el Fondo Nacional del Medio Ambiente (FONAM), cuya responsabilidad es obtener la financiación para la remediación y rehabilitación de los pasivos ambientales mineros.

Dichos recursos deben provenir de convenios financieros internacionales, de canje de deuda y otras fuentes, sin tener que recurrir a fondos públicos ni afectar el presupuesto nacional. Lo cierto es que, teniendo en cuenta el grado de informalidad, la aplicación de las normas ambientales es muy limitada. Por lo general, los mineros artesanales y pequeños se orientan a explotar vetas de oro en la sierra o lavaderos de oro aluvial en la Amazonia. Las diversas tecnologías utilizadas y el medio ambiente en el que se desenvuelven ocasionan diferente impacto ambiental. Al respecto, Pascó-Font, (1999) sugiere que la minería artesanal y la pequeña en la sierra resulta menos dañina para el medio ambiente que cuando se realiza en la selva, dado que el ambiente es más desértico (menos especies afectadas y menor transmisión de relaves por corrientes de agua), se utilizan menos hidrocarburos (que son empleados por los productores mecanizados o semimecanizados en la selva), no hay tala de árboles y la remoción de tierras es menor. Sin embargo, en ambos casos existe contaminación del aire y del agua en el proceso de amalgamación.

En el sector minero, se han dado avances para la remediación de pasivos ambientales mineros y la monitorización ambiental participativa. Por ejemplo, se ha prescripto de aplicación obligatoria la metodología del PERCAN para la identificación y priorización de todos los pasivos ambientales mineros (R.D Nº173-2009-MEM-DGM) y se ha aprobado un programa de trabajo de tres años con presupuesto para el año 2010 a fin de identificar, clasificar y manejar pasivos ambientales mineros. Igualmente, se han aprobado normas que regulan el proceso de monitorización y vigilancia ambiental participativa en actividades de explotación minera (R.M. No 304-2008-MEM/DM), habiéndose iniciado la operación de por lo menos 40 de ellas. Los conflictos socioambientales en el Perú, según López (2000), se generan en el acceso a los terrenos para la exploración y explotación minera y por la contaminación causada por unidades operativas, así como por el cierre de minas de manera inadecuada.

La contaminación del agua y vaciamiento completo de lagunas naturales para uso minero, representan los daños más graves causados a los recursos naturales y a la población rural, atentando contra el futuro desarrollo de las zonas involucradas. El débil apoyo al comercio, establecido por las empresas mineras frente a las comunidades rurales y ciudades cercanas, elimina la capacidad de generar nuevas alternativas de

sobrevivencia. Las comunidades deben tener el derecho a decidir sus condiciones de existencia y definir su calidad de vida, desde sus saberes y capacidades, pero con las técnicas y conocimientos necesarios que las conduzcan a participar en la gestión de sus propios recursos, asumiendo activamente el reto de desarrollo.