de LA seGuRIdAd sOCIAL (1985-1995) Ana Vicente Merino
3. LA LEY 26/85, DE 31 DE JULIO, DE MEDIDAS URGENTES PARA
LA RACIONALIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA ACCIÓN PROTECTORA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En el caso de España desde principios de la década de los ochenta surge la necesidad de poner en orden las instituciones de previsión social, a partir de la conveniencia de continuar los programas de racionalización técnica emprendidos en esos años tanto en la gestión como en el aspecto financiero.
También el desarrollo de la Constitución, a la vista de los efectos sociales deri- vados de la crisis económica hace que la demanda de protección sea una exigen- cia de la sociedad. Los defectos del sistema se evidenciaron como una extensión subjetiva insuficiente ante situaciones de crisis económica, un confuso contenido de la protección donde no estaba claramente definido el contenido asistencial y de ase- guramiento, un régimen jurídico contradictorio en las pensiones, que suponían unas cuantías elevadas en relación con los salarios a los que sustituían, revalorizaciones arbitrarias y financiación desequilibrada y con una gestión escasamente participativa.
Esta situación explicaba la necesidad de la reforma para asegurar las prestaciones sobre todo de servicios sociales y sanitarios a todos los ciudadanos, según el mandato de la Constitución. El sistema de pensiones generaba desequilibrios permanentes, y junto con una eficacia gestora con simplificación de los procesos administrativos, control de ingresos y gastos con una coordinación interadministrativa era necesario.
El desequilibrio financiero era evidente, con la expansión del gasto sobre todo de pensiones que de suponer un 4,29 por 100 del PIB en 1977 pasa a significar el 7,25 por 100 en 1984. Este aumento del gasto estaba motivado por un marco legal que facilitaba el acceso a la condición de pensionista de personas con mínimos periodos carenciales o con bases de cotización artificialmente elevadas en los años inmedia- tamente anteriores al cobro de las pensiones que rompían la proporcionalidad que debería existir entre lo que se percibe por pensión y la contribución que se hacía.
Desde el punto de vista de los recursos la contención del déficit público junto con la rigidez de las cotizaciones, pone de manifiesto la imposibilidad de conseguir los medios financieros suficientes para la cobertura de los gastos, que crecían a unas tasas superiores a la de PIB, y que si bien las aportaciones de Estado tuvieron un incremento notable en los primeros años de la década de los ochenta no era posible los aumentos a esos ritmos..
La proyección de los ingresos y los gastos en el decenio 1985-1995 según se especificaba en el estudio “Proyección Económico-Actuarial de los gastos e ingresos
“evidenciaba, no solo la misma tendencia sino que la situación de déficit se agrava- ría. Se observaba como en 1986 la aportación del Estado para cubrir insuficiencias financieras se situaría en el 25,43 por ciento, siendo la cobertura financiera por cotizaciones y recursos propios, sólo del 74,57 por 100, hasta situarse en el 63,85 por ciento y 57,54 por ciento en 1990 y 1993 respectivamente.
Esta tendencia de la estructura financiera difería de la media de los países del entorno en los que el peso de la cotizaciones como fuente financiera de la Seguri- dad Social era mayor, con la incidencia que supone en los costes laborales y en el efecto redistributivo.
Las deficiencias del sistema, que se traducían en la incoherencia e insuficiencia cualitativa y cuantitativa de las prestaciones así como determinados defectos asis- tenciales, hace que la reforma fuera urgente ya que cuanto se dan soluciones las reformas son más coherentes, afectando en menor medida a la percepción de las prestaciones.
La reforma se materializó en la Ley 26/85 de 31 de julio sobre racionalización de la estructura y la acción protectora de la Seguridad Social (BOE 1-VIII-1985) por la que el Gobierno quiso afrontar los principales factores de desequilibrio que desde hacía tiempo, estaban poniendo en peligro el futuro de la Seguridad Social, a fin de consolidar sobre bases estables, el Sistema Público de Seguridad Social. El sólo anuncio de estas reformas dio lugar a la primera huelga general en el país.
Esta ley introduce modificaciones importantes, especialmente en materia de pen- siones de vejez e invalidez, y protección a la familia, reforzando el carácter propor- cional de estas pensiones respecto al tiempo cotizado y el salario al que sustituyen, permitiendo una mejor lucha contra el fraude, mejorando la eficacia protectora y racionalizando la estructura de sistema de seguridad Social.
Dicha ley puede considerarse el inicio de la marcha a un modelo de protección social de carácter universal donde se comience a definir la protección de las pen- siones asistenciales y su carácter de pensión supletoria para quienes no han podido reunir los periodos mínimos de cotización para tener derecho a una prestación.
También se introducen medidas racionalizadoras al afectar esta ley a todos los regímenes y además, se integran determinados regímenes, simplificando la gestión del sistema y garantizando un marco protector más igualitario tanto en prestacio- nes como en financiación, proceso que puede considerarse el embrión de futuras reformas, con base en el Pacto de Toledo de 1995. Es una ley básica y pionera en las futuras reformas, en ella por primera vez se introducen conceptos que han sido desarrollados posteriormente en las leyes básicas de 2007 y 2013. Sólo contiene 5
artículos y varias disposiciones adicionales, transitorias y finales. Las mejoras espe- cíficas de las diversas manifestaciones prestacionales son las siguientes:
Art 1. Supresión del requisito de estar en alta o asimilada en alta para tener derecho a la pensión
Art 2. Modificación del periodo mínimo de cotización para causar derecho a la pensión.
Art 3. Modificación del cálculo de la base reguladora de la pensión (se pasa de considerar las bases reguladoras de las pensiones de dos a ocho años, actualizando seis de ellas).
Art 4. Garantía de revalorización de las pensiones según el IPC. (hasta entonces la ley especificaba que la revalorización se realizaría según determinados índices y las posibilidades financieras del sistema).
Art 5. Reordenación de las prestaciones familiares persistiendo exclusivamente la asignación por hijo a cargo.
Art 6. Por primera vez se homogeneiza la protección de todos los Regímenes y la integración de algunos de ellos.
Ya en los años anteriores a 1985 se iban introduciendo importantes medidas tendentes a paliar los déficits que iban apareciendo tanto de mejora de la gestión como de racionalización de prestaciones, pero es con esta ley donde se sientan los cimientos del modelo de Seguridad Social que se evidencia y formaliza en el Pacto de Toledo de 1996 y su desarrollo en las posteriores leyes que han modifica- do determinados aspectos del Sistema de Seguridad Social. A juicio del Gobierno de entonces el modelo atiende las diversas tendencias de la Seguridad Social del futuro y según se especifica por el Consejo de Europa y la O.I.T. como se dice en el documento presentado a la Comisión Tripartita:
— Tiende a la definitiva generalización de la protección respecto del conjunto de la protección residente.
— Afirma la integración solidaria del conjunto de regímenes y técnicas protectoras existentes, y su ordenada aplicación sucesiva o simultánea respecto de un mismo sujeto y una misma situación de necesidad.
— Asegura la progresiva armonización de la acción protectora del sistema evitando discriminaciones y diferencias carentes de base objetiva.
— Pretende una mayor pureza técnica aseguradora para el nivel de protección contributivo.
— Extiende y cualifica la protección social de los marginados no activos, y — Garantiza una mayor libertad y extensión de las formas protectoras complemen-
tarias libres y su más correcta interdependencia con las públicas obligatorias. 4. LA LEY 26/1990, DE 20 DE DICIEMBRE, POR LA QUE SE ESTABLECEN
EN LA SEGURIDAD SOCIAL PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS
Con esta ley se completan las reformas básicas iniciadas en 1985 en cuyo preám- bulo ya se decía que el siguiente paso habría de ser “una regulación unitaria de las distintas acciones de los poderes públicos para integrarlas en un nivel no contributivo de pensiones en favor de aquellos ciudadanos que, encontrándose en situación de necesidad protegible, carezcan de recursos económicos propios suficientes para su subsistencia”. Con esta ley se pone en marcha el principio rector contenido en el artículo 41 de la Constitución, que encomienda a los poderes públicos el manteni- miento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos.
Al centrarse en situaciones de necesidad se hace referencia a las que no son suficientemente cubiertas por los mecanismos asistenciales hasta ese momento exis- tentes, y fueron satisfechos de forma más segura jurídicamente y con mayor grado de suficiencia protectora con las nuevas modalidades no contributivas de pensiones de invalidez y jubilación que se establecían con esta Ley. Estas prestaciones se configuraron como derechos subjetivos en favor de los beneficiarios, quienes, en cuanto pensionistas de la seguridad Social, recibirían no sólo una renta económica, sino también la asistencia medico-farmacéutica y los servicios sociales, obteniendo de ésta forma una cobertura integral ante un estado de necesidad.
Las prestaciones no contributivas implantadas por esta Ley se financiarían me- diante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, en corres- pondencia con la naturaleza de la protección y como expresión de la solidaridad general con las personas con menores recursos, y la cuantía de ambas pensiones es uniforme y se fija también en las correspondientes leyes de Presupuestos del Estado. Los únicos requisitos exigidos para el derecho a este tipo de pensiones son con carácter general, la residencia en territorio nacional y la insuficiencia de recursos, y con carácter especifico, la edad de sesenta y cinco años para la pensión de jubilación y la edad de dieciocho años y el grado de minusvalía establecido para la de invalidez.
El requisito de inexistencia de rentas en función de la unidad familiar exigido, se basaba en la modulación de las denominadas economías de escala, que se determinó
adaptando parámetros recomendados por diversos organismos internacionales como la Comisión Europea y la OCDE.
Laboriosas fueron las negociaciones con los distintos compartimentos ministeria- les del Estado para sacar adelante esta ley ya que su repercusión económica era un enigma en una época en que una encuesta sobre el número de pobres de este país se cifraba en 8 millones de personas. Pero analizando los censos de población española y de la Seguridad Social, el número de posibles afectados, en la memoria económica de la ley se cifró en 400.000. Una vez promulgada la Ley había que eli- minar determinados colectivos que si bien con anterioridad a ella estaban afectados, con posterioridad no fue así, por ejemplos determinados colectivos de pensionistas SOVI. A fecha de hoy, agosto de 2013, el número de pensiones no contributivas es de 396.966.
5. LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL UMBRAL DEL SIGLO xxI
Este documento que sirvió de base para las reformas posteriores y que a partir del Pacto de Toledo se han configurado, como se dice en su preámbulo, porque los sistemas de pensiones, precisan conocer en todo momento, cómo van a evolucionar las variables que condicionan el desarrollo de los Sistemas en el futuro y en función de las mismas prever los gastos e ingresos, para que puedan irse adoptando, con antelación suficiente, las medidas oportunas para asegurar su mantenimiento y per- feccionamiento en aras a su viabilidad.
Igual que en el año 1984 se elaboró una proyección económico-actuarial de la Seguridad Social para el horizonte 1984-1993 (previamente se había hecho un análi- sis económico-financiero de la Seguridad Social 1964-1985) que sirvió de base para esa reforma de 1985, a la vista de la situación en esos momentos se elabora este documento titulado “La Seguridad Social en el umbral del siglo xxI” que permitió abordar desde la perspectiva de la estabilización una nueva proyección económico actuarial que analizaba la evolución de las variables del Sistema de Seguridad Social relativas a la pensiones.
No se pretende aquí entrar en un análisis exhaustivo del sistema de pensiones en esa década, sino de recordar que, conceptos que ahora se están presentando como novedosos ya se evidenciaban en esa época donde se presenta una proyección económico-actuarial del gasto de pensiones contributivas hasta el año 2030. Y ello es debido a que el mayor nivel de gasto total requiere dedicar mayores parcelas de P.I.B. según se manifiesta al pasar la participación de los gastos contributivos de SS
del 11,4% del P.I.B. en 1980 al 15,87% en 1995, teniendo en cuenta que en este periodo se han alternado fases de crisis y bonanza económica.
En este documento se estudian temas que hoy están de completa actualidad como el análisis demográfico (envejecimiento, mayor esperanza de vida, tasas de depen- dencia económica, tasas de natalidad, relación activos/pasivos) y análisis económico (tasas de empleo, productividad etc). A través de métodos actuariales, contrastados con métodos econométricos se presenta la evolución de ingresos y gasto de pen- siones del sistema de Seguridad Social para el periodo 1995-2030 con diversas hipótesis de crecimiento del P.I.B. y de las variables económicas que se configuran a partir de ellas. La evolución del gastos de pensiones en el periodo considerado pasa del 9,06% (1995) a 11,18% (2030) del PIB cuando éste varia un 2% anual y del 9,06% al 9,52% cuando varia el 2,5%.tambien en 2030.
Es por ello que se procede a un análisis de sensibilidad para ver el efecto de la variación de determinadas variables y es curioso porque una de las que más atención se fija es la revalorización de las pensiones, que si bien por ley estaba fijado el pará- metro de referencia el IPC, la determinación de éste ponía de relieve la sensibilidad del gasto frente a determinadas medidas y, en definitiva, la flexibilidad del modelo de Seguridad Social, basado en el reparto para su adaptación a las circunstancias económicas y sociales.
Como se ha dicho este periodo culmina con unas propuestas y del documento resalta un párrafo, que por no haber perdido actualidad se transcribe:
“En definitiva se podría concluir que una actuación, en cierta forma paralela a la llevada a cabo en los últimos quince años, combinando determinadas reformas que acentúen la contribución y la proporcionalidad del sistema, y avanzando defini- tivamente en la separación de la cobertura financiera de las prestaciones según la naturaleza de las mismas, podría lograr que el sistema contributivo de la seguridad Social consolidase una situación de equilibrio en el futuro”
Esto se escribía en 1995, y una vez aplicadas las recomendaciones del Pacto de Toledo, entre ellas la separación de fuentes financieras (de gran transcendencia que incluso ha permitido dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social), el sistema se está reconduciendo con las ideas que ya por entonces se pretendía aplicar.
Las posteriores normas Ley 40/2007 de 4 de diciembre, de medidas en ma- terias de Seguridad Social, o la ley 27/2011 de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del Sistema de Seguridad Social y posteriormente el Real Decreto-ley 5/2013 de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento
activo, tienen como objetivo llevar al ordenamiento jurídico de la Seguridad Social las medidas necesarias que conforman una reforma del sistema de pensiones que permita asegurar la viabilidad del sistema en el largo plazo.
BIBLIOGRAFIA
— Análisis Económico Financiero del Sistema de Seguridad Social 1964-1985. Colección “Informes” M.º de Trabajo y Seguridad Social 1985.
— Proyección económico-actuarial de los Gastos e Ingresos de la Seguridad Social 1985-1993, Colección “Informes” M.º de Trabajo y Seguridad Social 1985
— Documento Base sobre la reforma de la Seguridad Social para la Comisión Tripartita del
acuerdo Económico y Social (A.E.S.), Colección “Informes” M.º de Trabajo y Seguridad
Social 1985
— La Seguridad Social en el umbral del siglo XXI. Colección “Seguridad Social” M.º de Trabajo y Seguridad Social 1996.
— El sistema de pensiones como indicador de la calidad de vida de la población pasiva. El
futuro del sistema de pensiones: Reformas. Ana Vicente Merino Federación de Cajas de
Ahorro Vasco-Navarras Depósito legal: BI-66-07.
— Nuevas fronteras de la política económica, 2000. Centro de Recerca de economía interna- cional mayo de 2010