Si bien la teoría económica tradicional neoclásica no ignoraba la existencia de las economías externas, surgían problemas a la hora de utilizarlas como fundamento de la política industrial. En Krugman (1992), se pasa revista a los nuevos argumentos que han rescatado la eficacia práctica de las externalidades.
La teoría convencional separaba claramente las economías externas pecuniarias de las tecnológicas, siendo éstas las únicas relevantes, en el sentido de que afectaban a la eficiencia, mientras que las otras no lo hacían. Sin embargo, los avances de la teoría han determinado que
176 Para una descripción de las mismas, junto con una bibliografía de estas estimaciones empíricas op.cit,
págs. 27 y ss.
esa separación nítida entre externalidades tecnológicas y pecuniarias sólo se producía en un marco de competencia perfecta. Pero ese marco es poco próximo a la realidad de un mundo caracterizado por rendimientos crecientes a escala y por estructuras de mercado de competencia oligopolística. En estos casos, las economías externas pecuniarias suponen, con frecuencia, una gran fuente de ganancia. En particular los efectos de arrastre hacia delante y hacia atrás de Hirschmann tienen significación teórica, y son, probablemente, muy importantes en la práctica (Krugman (1992), pág. 30). De hecho, bajo estos supuestos de rendimientos crecientes y competencia oligopolística el conjunto de economías externas significativas es mucho más importante, habiendo auténticas economías externas asociadas con una amplia variedad de efectos del tamaño del mercado.
El segundo problema estribaba en que se suponía que estos efectos externos eran de escasa dimensión y de harto difícil cuantificación. Ahora bien, una vez que se reconoce la importancia de los efectos del tamaño de mercado, puede advertirse que tales efectos están, de hecho, generalizados en las economías modernas (Krugman (1992), pág. 30), con lo cual difícilmente se puede sostener que su dimensión sea irrelevante y su cuantificación poco menos que imposible.
La tercera objeción que se hacía a las externalidades era que operaban a nivel internacional, mientras que hoy día existe un convencimiento creciente de que operan más bien en el regional o metropolitano. Esto significa que se pueden detectar economías externas dentro de cada país identificando sectores objetivo con más facilidad de lo que antes se hubiera sospechado.
Una vez realizadas estas puntualizaciones generales a favor de las externalidades como criterios avaladores de una determinada política industrial, podría entrarse en aspectos más de detalle acerca de las mismas: por ejemplo, consignar algunos modelos concretos y sencillos que arrojan luz sobre su relevancia práctica178, o examinar la descripción de la evidencia geográfica de las mismas, entendida como la fuerte tendencia a concentrarse en un lugar tanto la actividad económica en general como determinados grupos de sectores o alguno de ellos en concreto. Esta evidencia es apreciable tanto en el nivel regional (en el doble sentido supra y subnacional), como en el urbano.
En consecuencia, los nuevos teóricos neoclásicos del comercio internacional ahora sostienen la posibilidad de una política industrial apoyada en bases teóricas legítimas: las externalidades.
Una vez visto esto, Krugman propone un criterio operativo. En la mayoría de los casos, la mejor evidencia de la importancia de las economías externas provendrá de las agrupaciones
178 En Krugman (1992), páginas 31 a 39, se muestran tres modelos diferentes que sirven de ejemplo a esto
geográficas de empresas. No obstante, según nuestro autor, la simple observación no es suficiente. Se requerirá además saber por qué las empresas se agrupan y determinar si estas economías externas, tecnológicas o derivadas del tamaño del mercado, son lo suficientemente importantes como para merecer la atención de las autoridades.
Pero para que un criterio resulte operativo debe ser selectivo, es decir, debe poseer la capacidad de excluir sectores. En las industrias donde la dispersión geográfica sea la norma no parece, en principio, que las economías externas posean gran relevancia.
Pero debe resaltarse que si bien el argumento basado en las economías externas está correctamente asentado en la teoría y que además suministra criterios prácticos fiables, no es válido como justificación de todas las políticas industriales. Krugman señalará al respecto (pág. 23):
Muchas, probablemente la mayoría, de las políticas industriales que se aplican, continúan basándose en criterios económicamente irracionales. Además, la economía política de la política industrial sigue siendo muy problemática y tiene un riesgo muy elevado de ser capitalizada por determinados grupos de interés.
Esta postrer advertencia es importante en cualquier caso que se estudie de intervención gubernamental. El hecho de que se dé un fallo de mercado que pueda ser corregible mediante la intervención pública no es automáticamente una garantía de que el fallo será corregido efectivamente. Deben establecerse criterios eficaces y condicionados al cumplimiento de ciertos requisitos --lo que exige un seguimiento por parte de los organismos públicos-- para evitar los problemas expuestos por Krugman en el comentario reproducido.
Sección quinta: la teoría económica de la política científica y tecnológica y sus principales instrumentos
Capítulo once. La teoría económica de la política científica y tecnológica: principales contenidos.
1. Introducción
El propósito de este capítulo es recoger los principales argumentos teóricos que justifican la intervención pública en el ámbito científico y tecnológico.
Los argumentos teóricos que se expondrán provienen de la economía del bienestar y se basan genéricamente en el artículo de Arrow (1962a), pieza a la que se remite prácticamente la totalidad de los trabajos que discuten la teoría de la política científica y tecnológica. A partir de ahí se introducirán cuestiones que completarán y añadirán elementos al análisis.
Cuando a lo largo del texto se hable de “política tecnológica” o “política científica”, nos referiremos siempre al concepto general de política científica y tecnológica, salvo que expresamente me refiera a alguno de esos aspectos en particular. De hecho, una de las cosas que ya ha quedado ampliamente comentada en los capítulos precedentes es que no es tan fácil separar la “ciencia” de la “tecnología” como lo sugiere, por ejemplo, el modelo lineal.
Aquí, tanto por razón de brevedad como porque ya se ha ido apuntando en los diversos capítulos temáticos anteriores de esta obra cuando ha resultado procedente, no se efectuará un recorrido exhaustivo por el censo de las diversas subpolíticas tecnológicas o relacionadas con el I+D --políticas de oferta, políticas de difusión y adopción, política tecnológica relacionada con el comercio exterior o con el mercado de trabajo, etc.--. Una introducción a eso puede consultarse en Metcalfe (1995), quien pasa revista a los fundamentos teóricos de diversas subpolíticas tecnológicas, tanto en un marco de análisis neoclásico como evolucionista.
En lugar de referirnos a esas consideraciones, aquí el propósito se ciñe más bien a aspectos genéricos sobre las características de la actividad tecnológica que la hacen candidata a la intervención pública, en un marco analítico de economía del bienestar. De igual forma, se omiten referencias a sectores concretos, puesto que el enfoque de este trabajo no es sectorial179.
No obstante, en partes siguientes de esta obra, cuando se analice la experiencia española, sí se entrará en detalle en los diversos componentes de la política científica y tecnológica llevada a cabo en nuestro país, añadiéndose algunos elementos de comparación con las naciones de nuestro entorno. Por esa razón no se insistirá ahora en estudios de países. Sin embargo, como apunte bibliográfico, en Mowery (1995) se resume la experiencia práctica llevada a cabo por los
179 A nivel de manual, la segunda parte de Dodgson y Rothwell (1994) describe determinados sectores
países desarrollados en los últimos años en la instrumentación de diferentes subpolíticas científicas y tecnológicas --como las enunciadas más arriba--. En esta misma línea, Ergas (1987) estudia los casos de varios países --EEUU, Reino Unido, Francia, Alemania, Suiza y Suecia--, distinguiendo dos grandes tipos de políticas tecnológicas, las orientadas hacia una misión --una política de gran ciencia orientada a los grandes problemas, por la que optan los tres primeros países-- y las orientadas hacia la difusión --los tres restantes, cuyo propósito es proporcionar una capacidad amplia para que la estructura industrial pueda ajustarse al cambio tecnológico--. Como introducción a la descripción de los sistemas nacionales de innovación de un conjunto amplio de países, siguiendo una metodología coordinada, la referencia es Nelson (ed.) (1993).
2. La asignación eficiente de recursos a las actividades de invención
El trabajo de Arrow que ha sido citado más arriba se denomina Bienestar económico y asignación de recursos a la invención. La cuestión es importante porque en ese trabajo se va a estudiar la invención más que la innovación. Y para ese trabajo “invención” es la “producción de conocimientos” (Arrow (1962a), pág. 137). O, dicho de otro modo, producción de información. En algún capítulo anterior se ha señalado que concebir la actividad científica y tecnológica como un simple proceso de producción de información es tener una visión incompleta del problema. Pero en todo caso, no errónea. En este trabajo de Arrow no se pretende estudiar todo lo relativo a la ciencia y la tecnología, sino ver cuáles son las características que puede presentar la invención -- en tanto que un tipo peculiar de información-- como bien económico, y los posibles problemas vinculados a un mercado de dicho bien --invención/información-- en un marco analítico de economía del bienestar.
La pregunta que se hace Arrow es si la competencia perfecta conduce a una asignación óptima de recursos en esa actividad --la invención como producción de conocimientos--. Para contestarla, recurre a un planteamiento genérico: la competencia asegura la obtención de un óptimo de Pareto si se cumplen ciertos supuestos180. Para empezar, no debe existir incertidumbre en las relaciones de producción y en las funciones de utilidad y todos los bienes importantes para la producción o para el bienestar de los individuos se deben intercambiar en el mercado. Además, las funciones de producción deben ser funciones bien definidas de los bienes en el sistema económico y dichas funciones no han de manifestar indivisibilidades.
Recapitulando, si en la producción de un determinado bien se presenta incertidumbre, indivisibilidades e inapropiabilidad de los resultados, la competencia perfecta no conducirá a una asignación eficiente de los recursos en el sentido de Pareto. Precisamente, el problema de la
180 Una discusión más técnica en el ámbito de la economía del bienestar de alguna de las cuestiones que