Principio de legalidad de los tributos

El principio de legalidad de los tributos es vital dentro del esquema impositivo no sólo de Colombia, sino de cualquier país, pues está relacionado con la exigencia Constitucional que no puede haber impuesto o contribución sin representación y que no esté contenido en norma o ley que lo establezca. Además, constitucionalmente se debe tener en cuenta que el poder impositivo lo ejerce el Estado a través del Congreso de la República, las asambleas departamentales, concejos distritales o municipales, y que las normas que se expidan deben contener o fijar directamente los elementos de la obligación tributaria, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (Art.338).

Veamos algunos comentarios que sobre este tema se han expresado69:

―(…) 5. El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (I) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (II) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (III) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. Nace en el Medioevo como una forma de contrarrestar el poder del monarca, para asegurar la participación de los ciudadanos en materia económica, porque ―la historia muestra, en efecto, que el valladar más firme que los súbditos han opuesto siempre a la expansión del mando ha sido el de sus economías privadas. Curiosa enseñanza: la más enérgica resistencia al poder de los déspotas ha provenido, por lo general, de los contribuyentes‖.[1] Sin embargo, su nacimiento no fue aislado, sino que hizo parte de un proceso mucho más amplio, donde ―el contribuyente comprendió que su participación en el ejercicio del Poder era requisito indispensable para no ser víctima de la opresión fiscal, y de que, a la inversa, su participación en el manejo de los caudales públicos constituía el modo más eficaz de contribuir a la dirección política del Estado‖.[2]

68_{C-940/02. MP. Dr. Manuel José Cepeda. Corte Constitucional.}

48 ―Tal vez sea la Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: ―no taxation without representation‖[3] (no puede haber tributo sin representación), reconocido universalmente como fundamento de un Estado democrático,[4] también bajo el aforismo ―nullum tributum sine lege‖.[5] Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación (…)‖.

Para complementar lo referente al principio de legalidad de los impuestos, estimamos que parte del escrito presentado por Jorge Kam Ríos70 resume algunas concepciones que tratadistas connotados han expresado sobre este principio:

“(_…) B.- El Principio de Legalidad Tributaria.

El profesor Edison Gnazzo, dice que el Derecho Tributario se refiere "exclusivamente a las relaciones jurídicas derivadas de la aplicación de tributos por parte del Estado", y que cuando nos referimos a tributo "nos estamos refiriendo concreta y únicamente a tres conceptos bien definidos: impuestos, tasas y contribuciones especiales [...]‖

Alberto Xavier, por ejemplo, al hacer referencia a este principio, en resumen, señala que: a. "Es corriente la afirmación de que el principio de legalidad es uno de los principios fundamentales del Estado de Derecho; y es a la luz de este concepto que el aludido principio ha sido estudiado y desenvuelto".

b. "El principio de legalidad en el Estado de Derecho no es ya, pues, mera emanación de una idea de autotributación, de libre consentimiento de los impuestos, antes pasa a ser encarado por una nueva perspectiva, según la cual la ley formal es la única forma posible de expresión de justicia material [...]‖

Carlos A. Mersan, por su parte, al referirse a la legalidad apunta:

a. "[...] la LEGALIDAD se destaca en forma absoluta desde el momento que el tributo no puede imponerse en forma discrecional sino de acuerdo a los preceptos constitucionales que establecen la igualdad, el respeto a la propiedad y la libertad‖.

En otro orden de ideas, pero sin apartarse del tema, José Luis Pérez de Ayala y Eusebio González, señalan:

a. El principio de legalidad tributaria pareciera, al igual que otros temas, el centro de atracción de la doctrina.

b. "[...] el principio de legalidad tributaria viene recogido en nuestras leyes Fundamentales en su forma atenuada. No es necesario que el legislador primario configure todos los elementos que originan las correspondientes prestaciones de los ciudadanos, bastará con que en la ley se determinen los elementos esenciales del tributo, gozando de la facultad de delegar en el Poder Ejecutivo la regulación de los restantes elementos. De este modo la reserva atenuada constituye una clara expresión de confianza en el Gobierno por parte del poder legislativo".

49 c. "[...] con la emanación de la ley tributaria correspondiente no quedan satisfechas todas

las exigencias del principio de legalidad."

d. Existe "íntima relación [...] entre el principio de legalidad tributaria y la seguridad jurídica, en el sentido de certeza del contribuyente ante el impuesto".

Alejandro Rebollo Alvarez-Amandi resalta que dicho principio:

a. "En un sentido amplio, con él se designa la sumisión de la Administración Pública al Derecho; la actuación del Estado conformada por la ley."

b. "[...] conseguir la efectividad del ámbito subjetivo de las leyes fiscales es la primera exigencia del principio de legalidad".

c. "La exclusión de la vía contenciosa del juego de los recursos de que pueda valerse el contribuyente y la propia Administración ataca el principio de legalidad".

Para Juan José Arsuaga de Navasqüés, tal principio puede ser interpretado en los siguientes términos:

a. "El enunciado del principio de legalidad es bien simple y universalmente plasmado en todas las constituciones políticas, al proclamar que ningún tributo podrá ser establecido sin la previa aprobación de los súbditos, aprobación que tradicionalmente se ha encauzado a través del órgano que en cada país represente al Poder Legislativo".

Para el Profesor Edison Gnazzo, el principio de legalidad:

[...] constituye entonces el sustento jurídico de los tributos y es a través del mismo que se regula la denominada potestad o poder tributario del Estado o sea la facultad o posibilidad

jurídica del Estado de establecer obligaciones tributarias o de eximir de ellas a personas que se hallan en su Jurisdicción (...)‖.

De acuerdo con el marco histórico planteado y la concepción dada por los diversos expertos en el tema de la legalidad de los impuestos, no cabe duda, que independientemente de las necesidades que se puedan tener en un Estado determinado, el principio de legalidad de los impuestos es tan necesaria y básica, que de no tenerse indiscutiblemente los impuestos no existirían, pues de allí la máxima que no puede existir impuesto alguno si no está contenido en norma que lo autorice. En esto se traduce este principio y para el caso particular nuestro se parte de la base que debe existir un organismo o autoridad que lo establezca, que la norma que los autorice debe establecer los llamados elementos de la obligación tributaria, entre otros, los sujetos: activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable o imponible y la tarifa correspondiente, todo esto, en desarrollo de las normas constitucionales que regulan la materia, so pena, que si no se cumplen estos requisitos, las disposiciones respectivas pueden ser demandadas por inconstitucionalidad.