Problemas del comportamiento policial proactivo

policial, la actividad proactiva significa que la policía de- fine por sí misma situaciones de intervención y se activa para manejarlas de diversas maneras. En estos casos, la policía no espera que los ciudadanos denuncien, recla- men o soliciten su intervención, sino que la actividad policial se anticipa al requerimiento del público. Son ejemplos de comportamiento proactivo los operativos policiales (como Caracas Segura), las operaciones de control de tráfico de drogas, de control de casinos y bin- gos y la intervención en las infracciones de tránsito.

3.3. Problemas del comportamiento policial proactivo

¿Quién define lo que debe ser controlado?

Como en estos casos la policía no responde a reque- rimientos directos de los ciudadanos, la definición de lo que debe ser controlado corresponde a su propia pers- pectiva sobre lo que debe ser hecho, y esta perspectiva es la de sus jefes o directores, en un momento determi- nado, dado que los blancos son cambiantes y las opera- ciones no tienen estabilidad en el tiempo.

¿Quién fija los límites de la intervención policial?

La policía puede, con este tipo de procedimientos, invadir la privacidad de las personas y restringir las liber- tades y derechos de los particulares. Como no hay un re- querimiento directo de los ciudadanos, resulta difícil fijar

límites a la policía en cuanto a lo que puede hacer y has- ta dónde debe llegar en sus procedimientos. De nuevo, la “opinión pública”, por lo ambiguo de su naturaleza y la mediatización de los medios de comunicación, no es siempre un control apropiado.

Desviación y supervisión de la policía

La conducta policial que contradice normas jurídicas, o sea, la ilicitud penal, puede producirse: a) en beneficio colectivo, en cuyo caso el policía actúa de una determi- nada manera para cumplir con lo que él cree que son los fines de la institución, el mejor desempeño de sus tareas o la lealtad hacia los superiores o, en general, en beneficio de la sociedad; o b) en beneficio personal, en cuyo caso el policía actúa para obtener un provecho individual.

Los casos más comunes son los de corrupción, aun- que también se pueden cometer otros actos para lograr ascensos. En general resulta más difícil controlar la desvia- ción que se realiza en beneficio colectivo, dado que tien- de a justificarse como una conducta solidaria, colaborati- va y que preserva la “ley del silencio” dentro de la policía.

La nueva Ley del Estatuto de la Función Policial ha de- sarrollado instancias de control interno y externo de la Policía. Entre las de control interno, las Oficinas de Con- trol de la Actuación Policial y de Control de la Desviación Policial. Entre las de control externo, los Comités Ciuda- danos de Supervisión Policial, los consejos comunales y las organizaciones sociales estructuradas.

RECESO 30 MINUTOS

Dinámica de grupo. Los cursantes leerán el escenario indicado a continuación y lo dramatizarán ejecutando una dinámica de roles. El facilitador orientará la dinámi- ca basada en el siguiente caso:

“A las 8 de la noche, del viernes pasado, varios jóve- nes se encontraban en la cancha ‘Pedro Gutiérrez’ de la comunidad. Los jóvenes conversaban cuando un grupo de 5 funcionarios policiales entró en la cancha para desplegar un operativo para el fin de semana. Los funcionarios policiales solicitaron a los jóvenes la documentación. Un joven pretendió evadir el control policial y salió corriendo del lugar, tres de los funcio- narios policiales desenfundaron sus armas de fuego, y uno de ellos la accionó disparando contra dos de los jóvenes, causándoles heridas de gravedad”.

Texto complementario al tema

En el caso de la policía venezolana, el diagnóstico reali- zado por la Conarepol arrojó severas debilidades en el con- trol y rendición de cuenta de las distintas policías. Por un lado, la confusión entre decisiones operativas y organizati- vas del servicio de policía y decisiones políticas que supone un bajo grado de profesionalización y autonomía y un alto grado de dependencia e injerencia de los mandos políticos en las decisiones propiamente policiales, la desregulación de la actividad y comportamiento policial, que se expresa en carencia de marcos normativos y reglamentarios claros, consistentes y eficientes; la ausencia o inadecuación de los indicadores desempeño para evaluar y supervisar la ac- tuación de los agentes, la debilidad y arbitrariedad de los procedimientos disciplinarios, la ausencia de datos precisos sobre el desempeño policial o casos de abusos y mala con- ducta, el alto grado de impunidad de las infracciones come- tidas por agentes policiales, un intenso corporativismo y la impermeabilidad al escrutinio público, dibujan un cuadro preocupante en cuanto a la gobernabilidad, control y su- pervisión de la organización policial en el país.

Frente a eso, la Comisión propone un conjunto de medi- das dirigidas a distinguir entre distintos niveles de compe- tencia, garantizar la autonomía operativa y profesionali- zación de la policía, y a crear un balance entre mecanismos internos y externos de rendición de cuentas, atribuyendo un papel crucial a la participación ciudadana.

Por un lado, se diferencia entre autoridades políticas, responsables de trazar las líneas estratégicas y políticas de seguridad ciudadana, definir las metas, prioridades e in- dicadores de desempeño, y designar a los directivos de los cuerpos policiales, y las autoridades policiales, encargadas de la ejecución de estas políticas, normas y estándares, así como responsables de las decisiones operativas y organiza- cionales de las policías. Por otra parte, se crea un Consejo Nacional de Policía, como instancia de definición, planifi- cación y coordinación de las políticas públicas sobre segu- ridad ciudadana y policía, conformada por el ministro del Interior y Justicia y representantes de los gobernadores, los alcaldes, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.

Este Consejo tiene como tarea formular las políticas pú- blicas en materia de policía y los planes de seguridad ciuda- dana, definir estándares para el servicio policial, supervisar, certificar o descertificar a las distintas organizaciones poli- ciales y asegurar la coordinación entre ellas.

La propuesta venezolana, por su parte, centra su preocu- pación en la reducción de las violaciones de los derechos humanos, del uso indebido de la fuerza física y del mejora- miento de la eficiencia de la policía. Incluso tempranamen-

te, la comisión recomendó la proscripción de los puntos móviles de control urbano (las llamadas “alcabalas”) por ser fuente de abusos a los ciudadanos y un método inefi- ciente de policiamiento, así como se propuso el control y registro de las armas en manos de la policía o decomisadas. En sus recomendaciones finales, se plantea la definición clara y asignación de funciones a las distintas policías. Se establecieron normas de actuación dirigidas a promover la adecuación de la actividad policial a los estándares de res- peto a los derechos humanos y buenas prácticas policiales; se propone una legislación uniforme que regule el uso de la fuerza física por parte de los agentes policiales, y el desarro- llo de una política nacional en esta materia, basada en la escala progresiva del uso de la fuerza, de forma que pueda aplicarse al entrenamiento, instructivos, adquisición y uti- lización de armas y equipos. Se concentran las funciones de orden público en las policías estadales y los grupos de asalto son restringidos a la futura policía nacional. De igual modo, se sugiere la adecuación de los equipos, instalacio- nes y demás recursos materiales a los requisitos necesarios para respetar los derechos de los ciudadanos, la prestación eficiente del servicio y las mejores condiciones de trabajo para los agentes.

En el caso venezolano, aunque por supuesto la legitimi- dad y aceptación de la policía es un aspecto fundamental, el énfasis estaría colocado en lograr la uniformidad y coheren- cia de un servicio hasta ahora disperso y heterogéneo, pro- poniendo un sistema que articule y estandarice la función

policial de acuerdo con principios democráticos, eficientes e informado de la perspectiva de los derechos humanos. Esto estaría asociado con lograr una mayor profesionali- zación del servicio, respondiendo a estándares definidos más que a decisiones discrecionales, y con la elevación de la gobernabilidad y control democrático de la actividad poli- cial, resentidos por la utilización partisana de la policía y su participación frecuente en delitos y casos graves de abuso de poder. Gabaldón, Luis Gerardo y Antillano, Andrés. (2008). “Las reformas policiales en Irlanda del Norte y Venezuela: una visión comparada”, en Capítulo Criminológico, 36, 3, 5: 27. Presentación grupal y plenaria.

lecturas sugeridas

Gabaldón, Luis Gerardo. (2007). Función, fuerza física y rendición de cuentas en la policía latinoamericana: propo- siciones para un nuevo modelo policial, en Lucía

Dammert y Zúñiga, Liza. Editoras, Seguridad y Violencia: desafíos para la ciudadanía. Santiago: FLACSO, 253: 276.

Gabaldón, Luis Gerardo. (1993). Determinantes de la in- tervención policial proactiva: un análisis en el medio nor- teamericano, Revista Cenipec, 15, 1993-1994, 9: 62.

Monsalve, Yoana. (2005). Control social y castigo: per- cepción en funcionarios policiales venezolanos, Capítulo Criminológico, 33, 1, enero-marzo 2005, 7: 30.

• Propiciar la reflexión entre los cursantes desde la perspectiva criminológica sobre la delincuencia juve- nil, como un tema relacionado con el trabajo de los funcionarios policiales en las diversas comunidades. • Generar una reflexión sobre la delincuencia juvenil y

sus repercusiones en el trabajo policial.

Actividades, contenido y preguntas generadoras:

Explicación conceptual de la sesión.

Preguntas generadoras para la discusión:

¿Qué caracteriza a la delincuencia juvenil?

¿Qué instancias formales e informales de control social intervienen frente a los jóvenes infractores?

¿Existen diferencias en el comportamiento policial frente a los jóvenes infractores según vivan o no en la comuni- dad donde cometen los delitos?

Contenido

Marco legal del control formal de la delincuencia juvenil

El 1 de abril de 2000 entró en vigencia la Ley Orgánica para la Protección del Niño, Niña y Adolescente (Lopna), que derogó la Ley Tutelar de Menores de 1981. La ley fue reformada en 2009, aunque no en lo referente al sistema de responsabilidad penal. La Lopna, inspirada en la Con- vención Internacional sobre Derechos del Niño de 1990, convierte a los jóvenes en sujetos de derecho individua- les, sometidos a responsabilidad social y penal desde los 12 años de edad.

Los controles más inmediatos, de carácter no penal, corresponden a los Consejos de Derechos y a los Conse- jos de Protección, e instituciones comunitarias cuyas fun- ciones implican la aplicación, seguimiento y evaluación de medidas administrativas de custodia, abrigo y tutela de la obligación alimentaria debida a los adolescentes hasta los 18 años de edad.

Las medidas de carácter penal aplicables conforme a la nueva ley comprenden:

1. Privación de la libertad, con duración entre 1 y 5 años para mayores de 14 años y 6 meses a 2 años para mayores de 12 y menores de 14 años;

2. Semilibertad, que implica cumplimiento comparti- do, en régimen institucional y fuera de la institución; 3. Libertad asistida (antigua libertad vigilada);

4. Imposición de reglas de conducta (restricciones al consumo de drogas o alcohol, reuniones con deter- minadas personas y restricciones de salida del hogar en ciertas horas);

5. El trabajo comunitario (que no puede exceder de 8 horas semanales hasta por seis meses, lo que equi- vale a 192 horas en total);

6. La amonestación.

Infracciones juveniles y percepciones del sistema de justicia

Un estudio realizado sobre jóvenes recluidos en los Centros Ciudad de Caracas y Carolina Uslar, en 1998, per- mitió constatar algunas de las percepciones de los jóve- nes en cuanto a infracciones por tenencia y uso de armas de fuego:

• Los jóvenes perciben el sistema policial y judicial como corrupto, violento e ineficaz para contener las conductas delictivas: 68% considera bajo o nulo el riesgo de persecución sanción en caso de disparar el arma, y 42% bajo o nulo el mismo riesgo en caso de heridas o muertes.

• El procesamiento de los casos por uso de armas in- dica inactivación y desidia judicial. De 79 casos iden- tificados por la policía, 14 concluyeron con libertad vigilada, 3 con entrega a los padres y 46 no tuvieron actividad judicial alguna. La mitad de los casos in- gresados al tribunal quedan sin la aplicación de una medida definitiva.

• Los jóvenes reportan maltratos y violencia física por parte de la policía, unas veces aplicada en forma di- recta y otras en asociación con víctimas o familiares

DeLiNcueNciA juveNiL Y RespONsAbiLiDAD DeL ADOLesceNte

SESIÓN 3

temA

i

de las víctimas de hechos cometidos por los jóvenes, lo que sugiere la arrogación de un poder autónomo de castigo, que supone la comisión de delitos por parte de la policía.

Una evaluación de los casos procesados por tres Fis- calías de Responsabilidad Penal del Adolescente del Área Metropolitana de Caracas, entre 2000 y 2001, demuestra que entre 72% y 82% de los casos ingresados perma- necen sin activación (lo cual es coincidente con los da- tos sobre el estudio de uso de armas que fue realizado en 1998). De los casos procesados, entre 22% y 15% se traducen en acusaciones formales. De estas acusaciones, entre 42% y 51% se resuelven sin juicio, por el procedi- miento de admisión de los hechos. Solo 40% de los casos van a juicio, aunque se desconoce la proporción de con- denas y absoluciones.

Perspectivas

Una revisión preliminar y de la aplicación del nuevo sistema de la Lopna, en comparación con el sistema de la Ley Tutelar del Menor de 1981, sugiere que gran parte de los casos, hasta unos tres cuartos de los conocidos, quedan sin actividad jurisdiccional, antes por inactividad de los jueces de menores, ahora por inactividad de la Fis- calía. Han mudado los actores pero no los resultados del proceso penal.

En esta materia es conveniente fortalecer los meca- nismos formales de control social, pues los menores pueden resultar particularmente vulnerables al control informal o informalizado. Según el Informe de Provea entre octubre de 2000 y septiembre de 2001, de los 28 casos de violación al derecho a la vida de adolescentes, 18 corresponden a ejecuciones sumarias vinculadas a venganzas policiales por hechos anteriores y 6 a castigos inmediatos aplicados a robos in fraganti o recientemente cometidos. Ello indica que la policía está sustituyendo al sistema oficial judicial en el castigo de los adolescentes infractores.

Se necesita avanzar hacia un sistema de control social formal de los jóvenes infractores que corrija la percep- ción actual de impunidad, que fomente el desarrollo de la responsabilidad por los hechos cometidos y la volun- tad de indemnizar a las víctimas y que reduzca la violen- cia policial que se manifiesta contra los jóvenes, en parti- cular aquellos pertenecientes a los sectores más pobres de la población.

RECESO 30 MINUTOS

Dinámica de grupos. Los cursantes conformarán gru- pos de entre 8 y 10 integrantes. Leerán el escenario que se indica a continuación y lo discutirán en relación con los siguientes aspectos:

¿Por qué es importante el control familiar frente a los jó- venes?

¿Qué interés puede tener para la Criminología?

en el escenario se describe el control difuso de la familia hacia los jóvenes.

¿Es factible que la policía pueda contribuir en fortalecer el control familiar de los vecinos de la comunidad? Registrar las respuestas en papelógrafos por parte de los grupos de trabajo.

escenario

La familia Pérez Contreras vive en el Paraíso, en la ciu- dad de Caracas. El hijo de 17 años se fue desde el fin de semana pasado para la playa con su novia. Hoy, día jue- ves, el muchacho no ha regresado a casa. Los compañe- ros de la universidad del joven han llamado para saber del compañero y notificaron a la madre que por no haber asistido a clases esta semana y por no presentar una eva- luación, perderá una materia. Los padres del muchacho temen imponerle un castigo, porque él alega estar prote- gido por la Lopna.

Texto complementario al tema

La policía es percibida por los jóvenes transgresores como una agencia con poder al servicio de los intereses par- ticulares de los funcionarios policiales y no como una ins- tancia formal de control que opera con reglas de derecho. Es posible que la misma noción de “agencia”, como institu- ción diferenciada de los funcionarios, sea inexistente. Por lo que se refiere a la percepción genérica y a la experiencia directa sobre el suministro de armas de fuego a los jóvenes, la policía fue señalada en el cuarto lugar, con 14% y 7% de las respuestas, respectivamente.

En los relatos específicos de experiencias con la policía, nuestros entrevistados describen conductas de los funcio- narios en estricto interés privado, como comercio de armas, recepción de compensaciones indebidas y contratación de servicios ilegales. Sin embargo, el interés privado no excluye la función de protección como consecuencia del poder ar- mado que representa la policía, lo que sugiere la percepción de una función compleja, de modo que el rol de guardián y árbitro que tiene el policía es reconocido y opera bajo cier- tas circunstancias.

En cuanto a las conductas de coacción explícita y direc- ta, ellas no son percibidas como el ejercicio de la autoridad con miras a la restricción, contención y traslado a otra ins- tancia de decisión, sino como la aplicación de un castigo directo e inmediato, que no requiere un procedimiento ante la instancia judicial. De este modo, el policía se convierte en el agente de un castigo situacional, inmediato y terminal.

En algunos supuestos, la policía es percibida como con- cedente del poder de castigo a un tercero a quien se le reco- noce dicha prerrogativa, generalmente la víctima. En estos casos, el “titular originario” asocia a otros o delega en ellos la facultad de aplicar el control.

En todo caso, el control en forma de castigo no es indis- criminado, fundamentalmente por cuanto puede acarrear consecuencias negativas para el funcionario policial, bien exponiéndolo a sanciones disciplinarias o penales, bien a retaliación directa por parte de quien es sujeto pasivo de control. En este sentido emergen variables vinculadas a la inmunidad relativa de los funcionarios y a la capacidad de reclamo de las víctimas, que, como hemos destacado en otro lugar, son relevantes para explicar el uso de la fuerza por parte de la policía.

Los comentarios que anteceden permiten suponer el es- tablecimiento de un sistema de control informal, con gran intensidad en el uso de la coacción física, autoatribuido por parte de la policía, no sometido a escrutinio por las res- tantes agencias formales de control social ni por el públi- co, que se ejercita mediante una combinación de criterios pragmáticos y reglas no jurídicas, que podríamos denomi- nar “reglas tácticas”, lo cual confiere a la policía un poder de castigo inmediato, más allá del poder coactivo reque- rido para someter y consignar al infractor a la agencia de control social que, conforme al ordenamiento jurídico, tie-

ne competencia para aplicar el castigo legal. La operación de este sistema de control informal en el medio juvenil, en particular el relativo a los jóvenes pobres, con carencias que incluyen la deserción escolar y la falta de estructura familiar de soporte y protección, ofrece buenas oportunidades para la observación, tanto por la frecuencia de su manifestación, en condiciones de escaso reclamo y normalización, como por la facilidad de registro de relatos espontáneos y no pre- juiciados por parte de la población juvenil afectada. Ga- baldón, Luis Gerardo. (2008). Policía, transgresión juvenil y control social informal, en Alfonso Serrano Maíllo y José Luis Guzmán Dalbora (editores) Procesos de infracción de normas y de reacción a la infracción de normas: dos tradi- ciones criminológicas. Madrid: Dykinson, 55: 67.

Presentación grupal y plenaria. lecturas sugeridas

Gabaldón, Luis Gerardo. (1999). Experiencias y Actitudes de Jóvenes Transgresores Venezolanos frente a las Armas de Fuego, Fermentum, 9, 26, 305: 324.

Irazu Silva, José Luis. (2006). Implicaciones de la conside- ración del adolescente como sujeto de derecho en el ámbi- to de lo sustantivo y procesal penal”, en Cristóbal Cornieles