En las dos comunidades el programa FDL llegó como primera intervención externa después de la época sandinista. Entró bajo el sistema de autogestión. Sin embargo, como ya mostramos antes, el funcionamiento del programa ha sido muy diferente en las dos comunidades. Aquí analizamos có- mo las diferencias institucionales locales, que identificamos en la primera sección, han contribuido al funcionamiento diferenciado del programa en las dos comunidades.
En El Jobo, el programa entró por medio de seis cooperativas de la reforma agraria. Cuatro de los cinco miembros del comité local elegido eran presidentes de cooperativas. Como en la época sandi- nista siempre se había garantizado el acceso al crédito a los socios de las cooperativas, era muy difí- cil para el banco implementar algún criterio de selección y excluir a ciertos socios individuales a los cuales era inconveniente dar nuevos préstamos. En la práctica, el crédito agrícola fue exclusivamen- te –y de una manera masiva– otorgado a todos los miembros de las cooperativas con las que se tra- bajaba.
Después del cambio de gobierno, en 1990, el banco local del FDL asumió el papel de financiador que antes asumía el gobierno central. Además, los presidentes de las cooperativas mantenían sus posi- ciones de poder, ya que eran elegidos en el comité local del FDL, y jugaban hacia el banco más o me- nos el mismo rol que tenían hacia el gobierno sandinista en la década de los ochenta. Los socios de las cooperativas mantenían percepciones similares hacia el crédito, además, consideraban que los presidentes debían negociar y administrar los contratos de crédito, lo cual fue el resultado del des- conocimiento casi total de las reglas y el funcionamiento del banco por parte de los usuarios. Cuando en 1993 hubo una sequía, los clientes esperaban que el comité local les condonara o reestruc- turara las deudas, tal como había hecho siempre el gobierno sandinista. La persistencia de esa cultu- ra formada durante la reforma agraria y el alto riesgo de producción contribuyeron a la persistencia de esa percepción sobre el crédito. Además, la menor diversificación de la economía local y los más bajos niveles de mecanismos informales de seguro (solidaridad) no ayudaron a fomentar la capacidad de enfrentar esta crisis sin caer en mora con el banco local. La lógica de condonación y no pago, ade- más, fue reforzada por un programa asistencialista que había iniciado recientemente en la comuni- dad, y por el alcalde sandinista apoyado por la UNAG, que en su campaña electoral decía a los clien- tes que no pagaran sus deudas, y acusaba al FDL de intentar de desintegrar las cooperativas. Una respuesta adecuada del FDL a esa situación era dificultada por el hecho de que los miembros del comité local no se sentían incentivados para presionar o negociar el pago de las deudas. Tenían
papeles contradictorios: tenían que apoyar al banco y al mismo tiempo querían mantener su posi- ción de poder en la comunidad intermediando recursos para sus redes. Además, había otras organi- zaciones en la comunidad a las cuales los dirigentes podían recurrir para solicitar nueva asistencia. La situación económica, la falta de confianza y la percepción negativa hacia las intervenciones exter- nas ocasionaron que muchos clientes prefirieran este beneficio en el corto plazo, en detrimento de apoyar alguna acción colectiva que pudiera salvar sus relaciones individuales y colectivas con el ban- co. En realidad, cuando los usuarios que sí pagaban sus deudas se dieron cuenta de que sus dirigen- tes no reembolsaban las suyas, se sintieron engañados y dejaron de pagar también.
En Las Piedras el FDL entró de una manera muy similar, pero menos masiva. En esa comunidad el programa sí logró cambiar la cultura de crédito. A pesar de problemas similares en los primeros años, muchos clientes lograron reconocer la importancia de tener su propio banco. Factores impor- tantes que contribuyeron a esa aceptación eran la situación económica menos precaria, los mayores niveles de confianza y presencia de acción colectiva, y la mejor percepción hacia intervenciones ex- ternas en esa comunidad, entre otros.
Esa situación permitió al programa mejorar su administración y profesionalismo. En 1993 un equi- po de evaluación de la oficina central en Managua notó varias mejoras organizativas en las operacio- nes del banco (Navarro, Rodríguez y Gómez, 1993). Con éxito, se había iniciado un proceso difícil de aprendizaje que resultaría en una selección más rigurosa y consistente de los clientes, basándose en características individuales y en una mejor aplicación de las reglas del juego. En el mismo año, el programa logró cambiar el sistema administrativo hacia un sistema de cogestión, reduciendo la par- ticipación local directa en el proceso de decisión. De esa manera, además de contratar a un contador y un cajero independientes, el banco logró aumentar de manera sustancial el profesionalismo de su administración.
Ese mismo año, 1993, el banco empezó a otorgar crédito a grupos solidarios, basado en relaciones familiares o actividades comunes. Los costos de ejecución fueron transferidos del banco al grupo, ya que éste, en su totalidad, sería sancionado en el caso de no pago de algunas de las cuotas por uno de los miembros. Aunque la mayoría de los clientes pertenecía al sector de reforma agraria, el sistema resultó bastante exitoso, lo cual –a nuestro juicio– se debe en gran parte a las características insti- tucionales locales antes analizadas.
En 1997 la oficina central en Managua cambió el sistema de cogestión, convirtiendo al banco en una sucursal local, así centralizando más aún el poder de decisión del FDL. Algunos socios de la institu- ción financiera protestaron contra este cambio, porque siempre había existido cierta identificación colectiva con el banco. Sin embargo, en una asamblea general, el 70% de los socios se conformó con la venta del banco local a la administración central, ya que consideraba que la disponibilidad de cré- dito era más importante que su propia influencia en las operaciones de la instancia financiera. El banco expresó claramente que si el cambio no era aprobado, desaparecería de la comunidad. Sin embargo, varios productores del lugar estaban desalentados por los cambios de política del banco, y tenían la percepción de que el mismo había endurecido su posición hacia los clientes8. No obstante,
este cambio de política permitió al FDL incrementar sustancialmente su cartera en el banco de Las Piedras.
El programa LAV
Haciendo un análisis similar al nuestro sobre la experiencia del programa FDL, el programa LAV de- cidió entrar en la comunidad de El Jobo sin ninguna participación directa por parte de los líderes lo- cales. Un promotor local fue contratado para administrar los créditos con los clientes individuales, que en general eran beneficiarios de reforma agraria. Sin embargo, el promotor local formaba parte de las mismas redes de los directivos anteriores del FDL, y de esa manera cooperaba con los mismos líderes locales. El resultado fue que, en general, sólo productores que pertenecían a esas redes san- dinistas eran visitados por el promotor y propuestos como clientes potenciales al programa. De esa manera, la misma cultura de crédito vigente en esas redes sandinistas amenazaba deteriorar el fun- cionamiento del programa.
Al inicio los productores cooperaban de forma intensiva con el proyecto y percibían al programa co- mo una oferta atractiva con capacidad de mejorar su situación. El crédito de largo plazo ofrecido por el programa LAV era dirigido de forma parcial a la plantación de árboles, el resto del crédito podría ser utilizado por los clientes para sus propios objetivos. Sin embargo, no se daba ninguna asistencia adicional sobre cómo utilizar el fondo de manera apropiada. Fue al final de 1996 cuando LAV empe- zó a dar asistencia técnica en cuanto al manejo de las fincas y en cuanto a planes de inversión para la diversificación más amplia. En aquel momento numerosos clientes ya habían gastado gran parte de los fondos, muchas veces en artículos de consumo. Además, en muchos casos los beneficios espe- rados de las inversiones, en particular las de los árboles, se tardaron, y entonces no coincidieron con los esquemas de reembolso acordados. Al mismo tiempo, otras organizaciones ofrecieron préstamos a los mismos beneficiarios de reforma agraria, de manera que en muchos casos los clientes de LAV acumularon deudas que sobrepasaban su capacidad de pago.
En 1996 LAV cambió el sistema de pago de las cuotas de los préstamos. En la práctica esto resultó en cuotas mayores al inicio del préstamo y cuotas menores al final. Las nuevas condiciones fueron impuestas, como primer paso, para homogeneizar el sistema de pago del LAV con el sistema del FDL, y acelerar la recuperación del fondo.
Como a los clientes les faltaba información clara sobre el porqué de los cambios de las reglas del jue- go y de repente se vieron confrontados con cuotas de pago mayores, empezaron a desconfiar del pro- grama. Este cambio unilateral y ex post de las condiciones del contrato de crédito –sin duda un error en la gestión del programa– impidió cualquier negociación satisfactoria. Muchos clientes que no po- dían cumplir los pagos ofrecían pagar en especie, correspondiendo a la lógica del contrato inicial, en el cual los árboles servían como garantía para los créditos de forestación, lo cual no fue aceptado por el programa. Los problemas de mora se agravaron por los efectos de las condiciones adversas de la época de invierno, que se reflejó en malas cosechas. La expectativa que tenían los clientes de ser compensados con pagos menores de los intereses o de que su deuda fuera condonada parcialmen- te debido a los malos resultados de la cosecha, no fue concretada por el programa.
Esos factores, además del temor de que LAV podría apropiarse de sus parcelas9, contribuyeron a en-
gendrar una desconfianza creciente entre el programa y los clientes. Esa situación resultó en una se- vera protesta de los clientes, que rechazaban pagar los intereses, y más tarde tampoco el capital, cuando las condonaciones de la deuda bilateral en el contexto del HIPC parecían favorecer al gobier- no nicaragüense después del desastre provocado por el huracán Mitch. Irónicamente, la protesta era dirigida por el ex-promotor del programa LAV, quien con el representante de la UNAG (también
presidente de una cooperativa y representante local de la Alcaldía) logró organizar a la mitad de los usuarios en la comunidad, e incluso a usuarios en otras comunidades.
En Las Piedras la experiencia del programa LAV fue distinta. El trabajo precedente del FDL en la co- munidad había generado externalidades positivas para LAV en la forma de percepciones diferentes hacia el crédito (consideraban que era necesario reembolsarlo) y en lo referido al conocimiento de la población de la comunidad (clientes buenos y malos).
Algunos beneficiarios de reforma agraria que habían recibido crédito del programa LAV eran tam- bién clientes del banco del FDL. Además, algunos líderes que habían trabajado para establecer la re- putación del FDL en la comunidad, también apoyaban en el establecimiento del respeto hacia los contratos de crédito del programa LAV. Por la misma razón, los cambios de políticas de LAV no cau- saron mucha protesta en la comunidad de Las Piedras, además de que el programa había entrado de forma paulatina, de manera que había mucho menos clientes para los cuales las reglas de pago re- sultaron alteradas ex post.
Hoy en día, el programa tiene una nueva administración que negocia una reestructuración de los préstamos con muchos de los clientes morosos, lo cual, sin duda, enfrenta mayores dificultades en El Jobo.