Las propuestas sustitutivas

Se encontraron dieciocho propuestas encaminadas a reemplazar el proyecto presentado por Holguín Sarria y Londoño Jiménez, documentos presentados por Augusto Ramírez Ocampo, Fernando Carrillo Flórez, Alfredo Vásquez Carrisoza, Eduardo Londoño Jiménez, Horacio Serpa Uribe, Alvaro Gómez Hurtado y Daniel Abello Roca, Gustavo Zafra, Carlos Holmes Trujillo, María Teresa Garcés Lloreda, Juan Carlos Esguerra Portocarrero, e Iván Marulanda entre otras.

Las propuestas presentadas por estos asambleístas contienen diversos planteamientos desde reformas totales al proyecto inicial, hasta reformas mínimas de artículos. Es este proceso político de construcción normativo el que determinara la institución objeto de esta investigación y por ello es trascendental conocer los planteamientos hechos en la plenaria de la Asamblea Constituyente para con ello entender el resultado final.

Augusto Ramírez Ocampo, quien formo parte del proyecto presentado a la comisión cuarta en conjunto con Misael Pastrana Borrero y otros miembros del partido conservador colombiano buscaban la creación una Rama de control moral de fiscalización, compuesta por el Ministerio Público, el defensor de derechos y el tribunal supremo de cuentas (Holguín & Londoño, 1991).

104 En este momento del debate el asambleísta Ramírez Ocampo mantiene la propuesta de la Rama de Fiscalización conservado el ideario de la creación de una cuarta rama del poder público (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

La variación del proyecto es la integración de esta cuarta rama del poder, pues ya no aparece el tribunal supremo de cuentas, sino la Contraloría General de la Republica. La normatividad propuesta para ser debatida no conservo la esencia de la propuesta inicial (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

En cuanto a la composición del Ministerio Público, se mantiene la figura del Procurador General de la Nación, permitiendo que la ley establezca los demás cargos, así mismo continua sosteniendo que la elección de este funcionario debía realizase por el congreso de la Republica en Pleno de postulación de tres candidatos por la Corte Suprema de Justicia al Congreso de la Republica, conservado como condiciones para ocupar el cargo las mismas que se señalen para ser magistrado de las altas cortes (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Como quiera que se mantiene en forma general el esquema de la propuesta presentada ante la comisión cuarta, simplemente realiza adecuaciones de redacción pero mantiene las sugerencias de conferir atribuciones generales al Ministerio Público como organismo e investir al Procurador General de la República con facultades específicas destinadas al control disciplinario de los funcionarios de las administración pública, asumir la intervención dentro de los procesos judiciales en procura de la salvaguarda el orden público.

La propuesta se estructuro en este sentido así:

105 Corresponde al Ministerio Público defender los intereses del Estado y de la sociedad, supervigilar a los funcionarios públicos en cuanto al cumplimiento de las atribuciones y deberes que les otorgan la constitución y las leyes y a la observancia de la moralidad administrativa.

El Ministerio Público velará además porque las autoridades garanticen el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes que consagra la Constitución.

ARTICULO 5o (145) ATRIBUCIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación ejercerá la función disciplinaria conforme a la ley, respecto a todos los servidores públicos y de los particulares, cuando quiera que estos cumplan funciones públicas.

Corresponde al Procurador General de la Nación en desarrollo de esta facultad, ejercer las siguientes atribuciones:

1a. Vigilar la conducta oficial de los servidores públicos y ejercer sobe ellos el poder disciplinario, directamente o suscitando la imposición de la respectiva sanción, sin perjuicio de las atribuciones de los respectivos superiores jerárquicos.

2a. Promover ante la autoridad competente la investigación de los actos de los de los servidores públicos que puedan constituir infracción penal.

3a. Exigir conforme a la ley, las informaciones que para el cumplimiento de sus atribuciones considere necesarias, sin que se le pueda oponer reserva alguna.

4a. Intervenir por sí o por medio de sus agentes cuando lo considere necesario, en defensa del orden jurídico, en las actuaciones y procesos judiciales y administrativos.

106 6a. Rendir concepto en los procesos de control constitucional, en los casos previstos por la Constitución.

7a. Nombrar y remover de conformidad con la ley, a los empleados de su dependencia. 8a. Presentar ante el Congreso, informe anual sobre el ejercicio de sus funciones. 9a. Presentar proyectos de ley sobre materias relacionas con su competencia.

10a. Las demás que le atribuya la ley. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991 folios 56-58). La institución del Defensor de Derechos se propone como una nueva institución dentro del organismo para la Función Fiscalizadora. Esta se encargaría de proteger de los derechos consagrados en la constitución. Para ello debía recibir las quejas y elaborar los trámites tendientes a materializar su actuar mediante la presentación solicitudes ante las autoridades para obtener el cese de la violación de los derechos. Entre otras de sus competencias debía asumir la representación judicial de los menores, pobres y discapacitados.

Conservando la línea propuesta desde el proyecto presentado ante la comisión cuarta, la elección del Defensor de Derechos se realizaría en igual forma que la del Procurador General de la Nación por el congreso de la república en pleno de un grupo de tres candidatos postulados por la Corte Suprema de Justicia. En este sentido va más allá que la primera propuesta la que no establecía quien postulaba a este funcionario para el cargo.

El Defensor de Derechos tendría las siguientes atribuciones: ARTICULO 7o. ATRIBUCIONES (NUEVO)

El Defensor de Derechos tendrá como atribuciones constitucionales que ejercerá con plena independencia de cualquiera otra autoridad del Estado, las siguientes:

107 1a. Promover ante las autoridades competentes, las acciones tendientes a lograr la eficaz protección de los derechos y garantías consagrados en la Constitución y las leyes.

2a. Recibir las quejas y reclamos que por la violación de sus derechos y garantías, presente cualquier petición y adelantar las averiguaciones del caso, de conformidad con la ley.

3a. Interponer a nombre de los interesados las acciones de tutela y de protección de los derechos colectivos, sin perjuicio de que aquellos puedan ejercer personalmente la respectiva acción.

4a. Exhortar al Congreso para que expida la reglamentación de los derechos constitucionales.

5a. Promover la defensa de las personas o grupos que se encuentren en situación de debilidad y desprotección.

6a. Designar conforme a la ley, agentes que con el carácter de veedores realicen visitas a las instalaciones oficiales.

7a. Elaborar informes sobre la situación de los derechos constitucionales que a su juicio requiera la atención de las autoridades.

8a. Rendir ante el Congreso informe anual sobre el ejercicio de sus funciones. 9a. Presentar proyectos de ley relacionados con las materias de su competencia.

10a. Los demás que señale la ley. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991 folios 56-58).

A continuación esta la propuesta de Fernando Carrillo Flórez, quien propone modificar las atribuciones del Procurador, hace una simple redacción de las atribuciones que debían conferírsele a este funcionario, las que consistían en el ejercicio de un control de tipo moral sobre los particulares; sugería asignar la capacidad para desvincular aquellos funcionarios que después de un proceso legalmente desarrollado fuesen encontrados responsables por tomar

108 provecho de su condición de funcionario público. Planteaba que el Procurador tendría la obligación de presentar un informe anual sobre la moralidad de la administración (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

La redacción del documento presentado por Fernando Carrillo Flórez, no es clara ya que no presenta un cambio estructural de la propuesta presentada por Holguín Sarria y Londoño Jiménez. Sin embargo este documento parece un deseo de la continuidad del Procurador General de la Nación dentro del organigrama institucional (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Además adiciona las facultades del Procurador confiriéndole la defensa de los derechos colectivos y del medio ambiente independientemente de las acciones constitucionales consagradas para ello (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Por otra parte Vásquez Carrizosa, (1991) presento una de las propuestas más simples manteniendo la estructura del centenario Ministerio Público y sugiriendo la implementación del Procurador encargado de los Derechos Humanos. Es en el debate de la plenaria que este asambleísta presenta el complemento de su propuesta inicial determinando la forma de elección las funciones que tendría a su cargo y la delegación de competencias en los Procuradores Delegados para los Derechos Humanos (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Pese a que la propuesta estaba encaminada a que el Procurador de los Derechos Humanos hiciese parte de Ministerio Público, la sugerencia de que este funcionario fuese elegido por voto popular y militase en partido o movimiento político diferente del Presidente de la Republica pretendía brindarle autonomía dentro del organismo (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

109 Vásquez Carrizosa, (1991) al realizar la asignación de competencias inicia en manera general frente al Procurador delegado para los Derechos Humanos endilgándole la salvaguarda de los derechos humanos en el estricto sentido de la palabra, pues debía intervenir en su desarrollo, amparo y consumación. Por el contrario la asignación detallada de competencias la efectúa en los procuradores delegados y los procuradores departamentales así:

Art. FUNCIONES DE LA PROCURADURIA. La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, será el Órgano Estatal de Fiscalización en todo lo relativo a la preservación y cumplimiento de los Derechos Humanos.

(…)

Art. PROCURADORES DELEGADOS. Los Procuradores Delegados para la Defensa de los Derechos Humanos y los Departamentales, serán designados por el procurador para la defensa de los Derechos Humanos y cumplirán las funciones asignadas a aquel en su respectiva jurisdicción que no les sean incompatibles.

Art. FUNCIONES. Son funciones de la Procuraduría Para la Defensa de los Derechos Humanos: 1) Velar por el estricto cumplimiento de los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados y convenios internacionales.

2) Velar por el cumplimiento del derecho de defensa. 3) Ejercer el control sobre la legalidad de los procesos.

4) Intervenir directamente, conforme a lo que establezca la ley, en las actuaciones que se adelanten en virtud de los recursos de habeas corpus y de amparo.

5) Intervenir ante el Congreso y la Corte Suprema de Justicia en la discusión y tramitación de los tratados y leyes que versen sobre Derechos Humanos.

110 6) Fiscalizar las entidades de protección de la niñez, de los ancianos e incapaces.

7) Sancionar disciplinariamente a los funcionarios con destitución del cargo, cuando sean responsables de violaciones a los derechos humanos.

8) Las demás que le determine la ley. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991 folio 54)

Del texto trascrito se encontró que este nuevo Procurador y sus delegados tendrían varias competencias encaminadas a la protección de los Derechos Humanos. Siendo estas de tipo judicial al ser el guardián del debido proceso permitírsele intervenir en los procesos como sujeto procesal o veedor del procedimiento (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Asumiría el control disciplinario sobre los funcionarios que violasen los derechos humanos y aquellos que tuviesen a su cargo el cuidado y protección de la infancia, las personas de la tercera edad y los incapaces. Estas competencias no son nuevas para los procuradores y por el contrario lo que muestra la propuesta es la búsqueda de un especialización de la materia delegándola en funcionarios destinados directamente al tema (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Hernando Londoño Jiménez en su condición de asambleísta ponente del proyecto del Procurador General al Defensor del Pueblo, presento varios escrito para modificar la propuesta inicial con relación a los temas de asumir la defensa de la sociedad, las atribuciones indelegables del Defensor, la obligación de contestar reclamaciones, conferirle atributos de policía judicial y de oficio la presentación de la las acciones de tutela y habeas corpus (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

111 Los documentos presentados no están encaminados a sustituir en forma total el proyecto presentado. Pero sí es una manera de corregir falencias que expuso el Procurador General de la época Carlos Gustavo Arrieta (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Con relación a las atribuciones del Defensor del Pueblo en el ámbito disciplinario como facultades especiales en relación con el numeral primero se establece cambiar la redacción así,

“Desvincular definitivamente del cargo, previa audiencia y por decisión motivada, a los servidores públicos que no hagan cumplir las sanciones impuestas por el ministerio público, o que obstaculicen en forma grave las investigaciones realizadas por la defensoría del pueblo o por cualquier autoridad con función jurisdiccional.

Esta potestad solo podrá ejercerse con respeto a los servidores públicos sobre los cuales la Defensoría tenga potestad sancionatoria.” (Asamblea Nacional Constituyente, 1991 folio 52)

El numeral 11 de título de la Funciones del Procurador establecía la obligación de responder las quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo. Carlos Gustavo Arrieta solicita en su condición de Procurador del momento la reforma de este numeral desestimando la obligación consagrada y dejando solamente el deber de responder las solicitudes elevadas por el Defensor del Pueblo a los particulares y el sector público sin que se pudiese objetar la petición bajo el precepto de la reserva. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991)

Con relación al numeral 7 este se modificó su redacción al incluir en el texto que sin generar un menoscabo en el titular de un derecho o un tercero el Defensor del Pueblo podrá presentar ante las autoridades competentes el recurso de habeas corpus o la acción correspondiente para la

112 salvaguarda de los derechos fundamentales, entendida como la acción de tutela o amparo. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991)

Por último se sugiere cambiar la redacción del numeral 3 cambiando la defensa de los intereses del Estado por Defender los intereses de la sociedad. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991) El sustento para esta solicitud se radica en la conceptualización de los términos Londoño Jiménez, recoge los motivos propuesto por Carlos Gustavo Arrieta, quien planteo que la expresión defensa de los intereses del estado se destina a intereses económicos que no son competencia de la institución y generaría dudas en la interpretación de las competencias asignadas por ello debía redactarse intereses de la sociedad (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Horacio Serpa Uribe solicita que se acoja la figura del procurador ombudsman, respetando las funciones tradicionales del Procurador General de la Nación funcionario al que debía adicionársele simplemente las competencias de impulsar y amparar los derechos humanos. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991)

Serpa Uribe sugiere que no debía separarse la función disciplinaria y la protección de los derechos humanos. Para Serpa Uribe el Procurador General de la Nación ya estaba desarrollando las competencias para la protección de los Derechos Humanos lo que significaba una transformación de la institución hacia el Procurador Ombudsman (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Dentro del proyecto presentado por Serpa Uribe como ya se ha dicho esta manifiesta la necesidad de conservar el Ministerio Público y del Procurador General de la Nación acogiendo la

113 elección de este funcionario por el voto popular y asignándole las siguientes competencias generales y específicas:

ARTICULO FUNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación por sí o por medio de sus Agentes, tendrá las siguientes funciones: 1.- Garantizar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales, las disposiciones y actos administrativos.

2.- Defender, proteger y promover la inviolabilidad de los Derechos Humanos y asegurar su efectivo cumplimiento.

3.- Defender los derechos de la sociedad.

4.- Defender los intereses colectivos, en especial el medio ambiente.

5.- Supervigilar la conducta oficial de quienes ejercen funciones públicas, inclusive los de elección popular y ejercer preferencialmente el control disciplinario.

6.- Salvo lo dispuesto en la Constitución, adelantar las investigaciones correspondientes a imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley.

7.- Intervenir, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico o de los derechos y garantías fundamentales en las actuaciones y procesos judiciales y administrativos.

8.- Sin perjuicio del derecho que le asiste al particular o un tercero, podrá invocar el Derecho de HABEAS CORPUS o interponer la acción de Tutela o Amparo.

9.- Velar por el Derecho de Defensa.

10.- Rendir anualmente informe de su gestión a la autoridad que determina la ley. Las demás que determine la Ley

114 Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de Policía Judicial. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991 folios 27-28 y 43)

Frente a la asignación de competencias especiales e indelegables al Procurador General de la Nación conserva gran parte de la normativa propuesta incluyendo pequeñas modificaciones. En ellas se encontró la posibilidad de investigar a los funcionarios de elección popular, tales como:

ARTICULO ATRIBUCIONES ESPECIALES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 1.- Investigar y sancionar, inclusive con desvinculación del cargo, al respectivo superior jerárquico, cuando no se pronuncie sobre las faltas del personal subalterno, obstaculice en forma grave las investigaciones realizadas por la Procuraduría o por cualquier autoridad con función jurisdiccional, o no aplique las sanciones correspondientes.

La desvinculación solo procederá previa Audiencia y por decisión motivada.

La Ley determinará la categoría de los superiores jerárquicos sometidos a este procedimiento.

Cuando el funcionario estuviere sometido a fuero disciplinario especial se escuchara previamente, el concepto del Procurador General de la Nación.

2.- Presentar proyectos de Ley sobre materias relativas a su competencia.

3.- Exhortar al órgano legislativo para que expida las disposiciones necesarias que aseguren la realización de los derechos humanos y a las Autoridades Administrativas a fin de que las ejecuten. 4.- Rendir concepto en los procesos de control de Constitucionalidad.

5.- Nombrar y remover, de conformidad con la Ley, los empleados de su dependencia. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991 folios 27-28 y 43)

115 Más que una propuesta de modificación por Álvaro Gómez Hurtado y Carlos Daniel Abelló Roca, el documento de estos constituyentes estaba dirigido a conferir el ejercicio de la defensa pública al gobierno nacional y no permitir que esta actividad fuese desarrollada por el Defensor del Pueblo, como lo proponía el proyecto inicial en el numeral 9 del artículo que confería las funciones al Defensor del Pueblo (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Por parte del constituyente Gustavo Zafra se presentaron dos propuesta modificatorias un de ellas encaminada al cambio en la manera de elección del Defensor del Pueblo, sugiriendo que este nombramiento debía ser hecho por el Congreso de la República de candidatos propuestos por la Corte Suprema de Justicia. La otra propuesta se dirigía a conferirle poder al Defensor del Pueblo para investigar y desvincular a los funcionarios del Estado aun cuando hubiesen sido elegidos mediante el sufragio (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Carlos Holmes Trujillo propuso que la elección del pueblo fuese realizada por el Congreso de la República de candidatos propuestos por el Presidente de la República. Por otra parte María Teresa Garcés Lloreda, presenta la unificación de los proyectos 13 y 27 que puso a consideración de la comisión cuarta pero en este nuevo texto no plantea la creación de la Rama de Control. En este documento la constituyente se enfoca en los temas del Ministerio Público y el defensor de los Derechos (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

Proponiendo a diferencia de Horacio Serpa Uribe la existencia de dos entidades autónomas así el Ministerio Público dirigido por el Procurador General de la Nación y la implementación del Defensor de los Derechos Humanos (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

116 En desarrollo de la autonomía el Procurador General de la Nación conserva las competencias velar por los intereses de la Nación, custodiar la correcta ejecución de la Constitución, la ley y las providencias judiciales (Asamblea Nacional Constituyente, 1991). En lo que se refiere al control disciplinario estaba encargado de inspeccionar el proceder de los miembros de la administración. Se le conferían facultades para constituirse como parte dentro de la jurisdicción penal (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

El defensor de los Derechos Humanos sería el mediador entre los particulares y las entidades o instituciones del Estado. Se sugería que recibiese las diferentes reclamaciones relacionadas con la violación a los derechos humanos consagrados en la Constitución ya fuese por los funcionarios del estado o por otras instituciones o personas ajenas al Estado (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

El Procurador General de la Nación y el Defensor de los Derechos Humanos serían elegidos