REFERENTES INTERNACIONALES

Los conceptos en torno al ordenamiento minero han sido desarrollados en su mayor parte en Europa, pero –como afirma un directivo del Instituto Geológico y Minero de España– “Europa es consumidora de un tercio de los recursos minerales

producidos en el mundo pero […] rara es la sustancia que se extrae en esta proporción en nuestro continente; los áridos, la piedra natural, el feldespato y, en

20

Viviana Londoño Calle, Una mina de amenazas, El Espectador, Bogotá, 14 de Septiembre de 2011

36

menor medida, el estroncio son las excepciones; la extracción de la mayor parte de las materias primas minerales no alcanza, en Europa, el 5% de la producción mundial.” 21 La realidad de Europa es que es un territorio completamente explorado al que solo le quedan unas pocas minas cercanas al agotamiento y en consecuencia el ordenamiento minero ha estado más enfocado a las minas de materiales de construcción del entorno de las áreas urbanas. Por lo tanto, las experiencias europeas en ordenamiento minero del territorio no son un referente adecuado para un país como Colombia, en donde la mayor parte de las actividades mineras se concentran en labores exploratorias.

En este orden de ideas, se considera que el mejor referente internacional de los aspectos relacionados con el ordenamiento de la minería son los países latinoamericanos, que en los últimos años han alcanzado un desarrollo minero de talla mundial. Por lo tanto, en este aparte se presenta una reseña de las políticas y normas que sobre esa materia se encuentran contenidas en las legislaciones mineras y ambientales de dichos países.

1.3.1 Argentina

La industria minera argentina viene registrando un gran impulso desde mediados de la década de los noventa. A nivel mundial Argentina es actualmente el 3er. productor de litio, el 4º de boro, el 5º de plata y el 5º de diatomita. A nivel de Latinoamérica es el 3er. productor de oro.

La primera versión del Código de Minería del Argentina fue expedida en 1887 y sus últimas actualizaciones tuvieron lugar en 1995 (Ley 24498). No obstante tratarse de un país de organización federal, este Código se aplica en todo su territorio por las autoridades nacionales o provinciales. El Código establece los derechos de fondo y regula los procedimientos adquisitivos y extintivos de esos derechos y deja a las autoridades provinciales la facultad de establecer las normas procesales formales para el ejercicio de tales derechos ante las autoridades mineras pertinentes.

En referencia al ordenamiento minero, las normas del Código de Minería establecen que los titulares mineros son responsables de “la protección del

ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural, que pueda ser afectado por la actividad minera,” determina que “la autoridad de aplicación evaluará el informe de impacto ambiental y se pronunciará por la aprobación mediante una declaración de impacto ambiental para cada una de las etapas del proyecto o de implementación efectiva.” Esta declaración “será actualizada como

21

García Cortés, Ángel, Minería y desarrollo sostenible, Instituto Geológico y Minero de España – IGME, Madrid, 2008

37

máximo en forma bianual, debiéndose presentar un informe conteniendo los resultados de las acciones de protección ambiental ejecutadas, así como de los hechos nuevos que se hubieren producido.” En el aspecto sancionatorio establece

que “sin perjuicio de las sanciones administrativas y penal que establezcan las

normas vigentes, todo el causare daño actual o residual al patrimonio ambiental, estará obligado a mitigarlo, rehabilitarlo, restaurarlo o recomponerlo según correspondiere.” Una norma importante de este Código es que el Estado asume la

responsabilidad de informar a la comunidad sobre los efectos ambientales de la minería: “La autoridad de aplicación implementará un programa de formación e

ilustración con la finalidad de orientar a la población, en particular a aquella vinculada a la actividad minera, sobre la comprensión de los problemas ambientales, sus consecuencias y prevención con arreglo a las particularidades regionales, étnicas, sociales, económicas y tecnológicas del lugar en que se desarrollen las tareas.”22

En materia de ordenamiento territorial el año pasado fue expedida una ley que prohíbe la localización de varias actividades económicas, entre ellas la minería, en las zonas de glaciares. Dicha Ley “establece los presupuestos mínimos para la

protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico.” […] “En los glaciares quedan prohibidas las actividades que puedan afectar su condición natural o las funciones señaladas en el artículo 1º, las que impliquen su destrucción o traslado o interfieran en su avance, en particular las siguientes: c) La exploración y explotación minera e hidrocarburífera. Se incluyen en dicha restricción aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial;” 23 Esta Ley crea una entidad pública encargada de realizar un inventario de los glaciares y del ambiente periglacial y de delimitar esas áreas en un plazo de cinco años, delimitación que también debe actualizarse cada cinco años.

1.3.2 Bolivia

22

Código de Minería de la República de Argentina, Apartes de los artículos 1, 7, 11, 18 y 22 del Título Complementario - De la protección ambiental para la actividad minera. (Incorporado por Ley 24585).

23

Ley 26.639 de 2010 de la República de Argentina, Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, Apartes de los artículos 1 y 6.

38

Bolivia es el 3er. productor mundial de antimonio, el 4º de estaño, el 4º de tungsteno, el 5º de plata, el 6º de plomo, el 7º de boro, el 8º de zinc y el 8º de bismuto. Posee además las mayores reservas mundiales de litio.

El Gobierno boliviano tramita actualmente una nueva ley minera y por tanto el tema del ordenamiento minero se analizará tanto a la luz de la ley vigente como del texto del proyecto que está a consideración del Congreso Nacional de aquel país.

El Código de Minería vigente, expedido en 1997, precisa que “Las actividades

mineras se realizarán conforme al principio de desarrollo sostenible, en sujeción a la Ley del Medio Ambiente, sus Reglamentos y el presente Código.” En tal sentido

define que “La licencia ambiental para la realización de actividades mineras,

establecida por la legislación ambiental vigente, será otorgada por la autoridad ambiental en base a informes técnicos expedidos por la Secretaria Nacional de Minería. Dicha licencia ambiental incluirá en forma integrada todas las autorizaciones, permisos o requerimientos de protección ambiental legalmente establecidos para las actividades mineras.”

En materia de ordenamiento territorial, este Código determina que las siguientes áreas no podrán ser objeto de actividades mineras: “a) Ciudades, poblaciones,

cementerios y construcciones públicas o privadas; b) La proximidad de caminos, canales, lagos, embalses, ductos, vías férreas, líneas de transmisión de energía y comunicaciones, hasta una distancia de cien metros; y c) La vecindad de los monumentos históricos y arqueológicos declarados por ley, así como de los aeropuertos, y de los cuarteles e instalaciones militares, hasta una distancia de mil metros.” Aunque este Código no excluye explícitamente la realización de estas

actividades en áreas protegidas, si establece la siguiente condición para realizarlas:

“Los concesionarios mineros pueden realizar actividades mineras en áreas protegidas cuando un estudio de evaluación de impacto ambiental establezca que dichas actividades no afectan el cumplimiento de los objetivos de protección del área.” 24

Las normas sobre la actividad minera contenidas en Ley del Medio Ambiente, expedida 5 años antes que el Código de Minería, establecen que “La explotación

de los recursos minerales debe desarrollarse considerando el aprovechamiento integral de las materias primas, el tratamiento de materiales de desecho, la disposición segura de colas, relaves y desmontes, el uso eficiente de energía y el aprovechamiento nacional de los yacimientos. […] Las operaciones extractivas mineras, durante y una vez concluidas su actividad deberán contemplar la recuperación de las áreas aprovechadas con el fin de reducir y controlar la erosión,

24

Ley Nº 1777 de 1997 de la República de Bolivia, Código de Minería, Apartes de los artículos 84, 87, 44 y 89.

39

estabilizar los terrenos y proteger las aguas, corrientes y termales. […] El Ministerio de Minería y Metalurgia, en coordinación con la Secretaría Nacional del Medio Ambiente, establecerá las normas técnicas correspondientes que determinarán los límites permisibles para las diferentes acciones y efectos de las actividades mineras.” A su vez, sobre las implicaciones de las áreas con la condición de

protegidas en el ordenamiento territorial establece: “Las áreas protegidas son

patrimonio del Estado y de interés público y social, debiendo ser administradas según sus categorías, zonificación y reglamentación en base a planes de manejo, con fines de protección y conservación de sus recursos naturales, investigación científica, así como para la recreación, educación y promoción del turismo ecológico.” 25

En el proyecto de reforma de la ley minera se mantienen las áreas excluidas vigentes y se agregan las áreas destinadas a expansión urbana, pero con la posibilidad de que el respectivo gobierno municipal autorice una excepción a la norma general. Mantiene las áreas protegidas como zonas de exclusión y reitera como condición de excepción “que un estudio de impacto ambiental establezca que

dichas actividades no afectan el cumplimiento de los objetivos de protección del área, según informe de la instancia competente.” En materia de licenciamiento

ambiental se propone en dicho proyecto un cambio significativo en la competencia y el momento de otorgamiento: “El Ministerio de Minería y Metalurgia, en su calidad

de Organismo Sectorial Competente, otorgará la licencia ambiental con carácter previo a la suscripción del contrato, licencia o autorización para actividades mineras, debiendo remitir una copia al Ministerio de Medioambiente y Agua con fines de registro. La licencia ambiental se otorgará antes de la suscripción del contrato o de la licencia de operación, previa consideración en consulta pública de las medidas de gestión ambiental establecidas en el proyecto.”

Un aspecto totalmente nuevo en la legislación minera boliviana es la propuesta referida a la consulta pública previa, cuya realización será responsabilidad del Gobierno y no de los mineros: “Con carácter previo a la realización de una actividad

minera de exploración, explotación, concentración y fundición, el Ministerio de Minería y Metalurgia someterá de manera obligatoria el proyecto minero o metalúrgico a una consulta pública previa, concertada y realizada de buena fe, a las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, comunidades interculturales y poblaciones afectadas con el proyecto, sujeto a las disposiciones de la Constitución Política del Estado y la presente ley. […] La consulta pública previa tiene por objeto generar un proceso de concertación entre el Estado, el sujeto minero y las

25

Ley Nº 1333 de 1992 de la República de Bolivia, Ley del Medio Ambiente, Apartes de los artículos 70, 71, 72 y 61.

40

Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, comunidades interculturales y poblaciones que podrían ser afectadas por el proyecto minero o metalúrgico, sobre la preservación del medio ambiente y sobre los beneficios para dichos pueblos. […] La consulta se realizará en el caso de proyectos mineros presentados por empresas privadas, públicas, cooperativas o mixtas antes de la suscripción del contrato minero, licencia de operación o autorización.” 26

1.3.3 Brasil

El Brasil es el mayor productor minero de Latinoamérica, con más de 60 productos mineros que incluyen minerales metálicos, minerales industriales y energéticos. A nivel mundial es el 1er. productor de tantalio-columbio, el 3º de hierro, el 3º de concentrados de tierras raras, el 3º de bauxita, el 3º de grafito, el 3º de asbesto, el 5º de estaño, el 5º de cromo, el 6º de litio, el 6º de fosfatos, el 7º de manganeso, el 7º de zircón, el 7º de talco, el 8º de magnesita, el 9º de cobalto, el 10º de titanio y el 10º de tungsteno.

El Código de Minería vigente en Brasil fue expedido en 1967 (Decreto-Lei Nº 227) y actualizado en 1996 (Lei Nº 9.314). Las normas contenidas en este Código y en su reglamento (Decreto Nº 62.934 de 1968) se refieren a los principios del dominio del Estado sobre los recursos minerales, los procedimientos para autorizar su exploración y aprovechamiento a particulares, así como las causales para perder estos derechos y las obligaciones que adquieren los adjudicatarios para el desarrollo de sus actividades, como es la de recuperar las áreas donde han degradado el medio ambiente. Las únicas limitaciones de orden territorial que establecen para la autorización de áreas se refiere a la extensión máxima de las mismas (según la clase de mineral que se vaya a explorar) y su número (no se puede otorgar más de 5 áreas a un solo beneficiario). Los temas referidos a los minerales que constituyen propiedad monopólica de Estado, rocas y fósiles de interés científico y fuentes de agua subterránea los remite a legislaciones especiales.

El ordenamiento ambiental de la minería se desarrolla mediante los términos de la licencia ambiental. El Consejo Nacional para el Medio Ambiente (CONAMA), un organismo adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, es quien establece los procedimientos para tramitar las licencias ambientales requeridas para adelantar actividades mineras y también se encarga de otorgarlas.

26

Ministerio de Minería y Metalurgia, Estado Plurinacional de Bolivia, Anteproyecto de Ley Minera, La Paz – Bolivia, enero de 2011. Apartes de los artículos 55, 133, 132, 120, 121 y 122.

41

El Ministerio de Minas y Energía de Brasil expidió en 1989 un decreto que prohíbe el uso de cianuro y mercurio en la minería de oro, a menos que su uso en proyectos específicos sea aprobado por los organismos locales responsables del medio ambiente. A su vez el Gobierno adelanta programas de asistencia técnica en la producción de oro a los mineros de pequeña escala y promueve la investigación y aplicación de sistemas de biolixiviación.

1.3.4 Chile

La industria minera chilena es una de las más importantes del mundo, por cuanto Chile es el mayor productor de cobre y abastece cerca del 40% del consumo mundial. Además es el 1er. productor mundial de litio y de renio, el 3º de molibdeno, el 3º de boro, el 6º de plata y el 8º de potasio. Pero Chile no es sólo un gran productor minero, sino un país con grandes reservas de minerales, donde la minería ha sido históricamente su principal actividad productiva.

La actividad minera chilena está regulada por la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras (Ley N° 18.097 de 1982) y el Código de Minería expedido en 1983 (Ley Nº 18.248). Esta legislación desarrolla el principio de que el Estado es dueño de todas las sustancias minerales del territorio de la República y que en tal virtud puede aprovecharlos a través de empresas estatales o mediante contratos de concesión suscritos con particulares. “Las concesiones mineras se constituyen por

resolución judicial dictada en un procedimiento no contencioso, sin intervención decisoria alguna de otra autoridad o persona.” Como salvedad al principio de

propiedad estatal de todas las sustancias minerales, el Código de Minería establece que “no se considerarán sustancias minerales y, por tanto, no se rigen por el

presente Código, las arcillas superficiales y las arenas, rocas y demás materiales aplicables directamente a la construcción.” 27 Por lo tanto el dueño del suelo tiene el derecho para explotar este tipo de materiales directamente o través de terceros. El Código de Minería no establece limitaciones territoriales para el desarrollo de la actividad, pero indica unos lugares en que para hacerlo se requiere de autorizaciones específicas. En tal sentido establece, por ejemplo, que “para

ejecutar labores mineras en los lugares que a continuación se señalan, se necesitará el permiso o permisos escritos de las autoridades que respectivamente se indican, otorgados en la forma que en cada caso se dispone: 1°.- Del gobernador respectivo, para ejecutar labores mineras dentro de una ciudad o población, en cementerios, en playas de puertos habilitados y en sitios destinados a

27

Código de Minería de la República de Chile, Ley Nº 18.248 de 1983. Apartes de los artículos 34 y 13.

42

la captación de las aguas necesarias para un pueblo; a menor distancia de cincuenta metros, medidos horizontalmente, de edificios, caminos públicos, ferrocarriles, líneas eléctricas de alta tensión, andariveles, conductos, defensas fluviales, cursos de agua y lagos de uso público, y a menor distancia de doscientos metros, medidos horizontalmente, de obras de embalse, estaciones de radiocomunicaciones, antenas e instalaciones de telecomunicaciones. 2° Del Intendente respectivo, para ejecutar labores mineras en lugares declarados parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales; […] 6° Del Presidente de la República, para ejecutar labores mineras en covaderas o en lugares que hayan sido declarados de interés histórico o científico."28 De esta manera el Código facilita que la actividad minera se pueda articular de manera armónica con los planes de ordenamiento territorial o ambiental, si los hubiere, que sean competencia de otras autoridades diferentes a la minera.

La normatividad ambiental aplicable a la minería está contenida en la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley N° 19.300 de 1984) y en el nuevo Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (D.S. No. 95 de 2001). En dicha Ley se establece que los “Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón,

petróleo y gas, comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras y disposición de residuos y estériles, así como la extracción industrial de áridos, turba o greda”29 tienen que someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental y señala las situaciones en que deben presentar una Declaración de Impacto Ambiental o un Estudio de Impacto Ambiental.

A su vez, en el mencionado Reglamento se especifican los requisitos y contenido técnico de los estudios que deben presentarse para ejecutar labores mineras en los lugares declarados como parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales, así como en covaderas o lugares que hayan sido declarados de interés histórico o científico.

Cabe anotar que ni la legislación minera ni la ambiental de la República de Chile contienen instrumentos que se refieran de manera expresa a temas de ordenamiento territorial relacionados con las actividades de la minería. Por el contrario, son muy minuciosas en lo referente a las obligaciones de los concesionarios mineros en materia de prevención de problemas ambientales y de responsabilidad frente a los daños que ocasionen al medio ambiente. En este sentido puede decirse que varias de las obligaciones contraídas en los permisos y licencias ambientales corresponden a elementos que por su implicación territorial pueden considerarse como expresiones válidas de ordenamiento del territorio.

28

Ibídem, Apartes del artículo 17.

29

43 1.3.5 Ecuador

La producción minera de Ecuador no es de talla mundial, pero produce un volumen significativo de oro, plata, azufre y feldespato. La minería ecuatoriana, aunque de pequeña dimensión, tiene una larga tradición histórica que se remonta a épocas precolombinas. Sus unidades productivas son en general de pequeña escala. Hasta el año 2009 en Ecuador rigió una Ley Minera expedida en 1991, la cual tuvo algunas reformas en el año 2000. Actualmente rige la Ley de Minería promulgada en enero de 2009 y su Reglamento General expedido en noviembre de ese mismo año. Esta nueva Ley introduce cambios en el régimen de contratación basados en la escala de producción y en el tipo de producto, como la subasta pública para la concesión de minerales metálicos y la contratación directa para concesiones de pequeña minería o de materiales de construcción.

En materia de ordenamiento territorial en relación con la minería, la Ley Minera establece como principio que “Tanto la explotación directa cuanto las subastas

destinadas a concesiones mineras, se realizarán únicamente en las áreas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, en su componente de Ordenamiento Territorial.”

Respecto a la minería en áreas protegidas señala que “Se prohíbe la actividad

extractiva de recursos no renovables en áreas protegidas. Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República, y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea