Reformas estructurales y otras metas cualitativas

En 2006 se destacaron notoriamen- te los debates en el Parlamento y entre este último y el Poder Eje- cutivo (PE) en torno al Proyecto de Ley de Reforma Tributaria, que según el equipo económico fi gura entre las transformaciones estructurales más importantes que se propone realizar el gobierno. En marzo de 2006 este proyecto de ley fue enviado al Parlamento y el 27 de diciembre fi nalmente resultó aprobado. En un principio el gobierno había proyectado su puesta en marcha para el 1° de enero de 2007, pero la demora en su aprobación y las complejidades

3. Ahora se inicia una «relación de carácter regular» con el organismo en la que al país como miembro del mismo, le corresponden revisiones anuales ordinarias, según lo esti- pula el Artículo 4° de la carta constitutiva del FMI, a los efectos de discutir conjuntamente sobre la política económica nacional e in- ternacional. No obstante, para esta primera etapa el gobierno solicitó visitas semestrales especiales a fi n de monitorear la marcha de la economía con los técnicos del organismo, lo que constituye, por otra parte, una forma de «acreditar» internacionalmente su co- rrecta evolución. Asimismo, el organismo continuará brindando al país asistencia técnica en distintas áreas de trabajo.

que presentan su reglamentación y posterior implementación obli- garon a postergarla para el 1° de julio de 2007. Luego de transcu- rridos tres años desde su puesta en marcha, sustituiría defi nitivamente al actual sistema tributario (ver Anexo I, Parte A).

Por otra parte, el gobierno proyecta que el impacto agregado –por una única vez– de la im- plantación de la reforma sobre la reducción de la inflación será al menos de 0,7 puntos porcentuales. Asimismo, con el fi n de supervisar el efectivo traslado a precios de las modifi caciones en el IVA y el CO- FIS establecidas por la reforma,4 _se

decretó recientemente establecer un sistema de seguimiento y difu- sión pública de los precios de un conjunto de artículos básicos de consumo, así como la ubicación y la denominación del lugar donde se realiza su oferta.5

Otros proyectos enviados al Parlamento en 2005 y que aún están en discusión son:

i) el Proyecto de Ley sobre Defensa y Promoción de la Competencia;

ii) el relativo a la usura;

iii) el de Reforma del Servicio de Re tiros y Pensiones Policiales, y iv) el de Reforma del Banco Cen-

tral del Uruguay.

A su vez, en el transcurso de 2006 ingresaron al Parlamento

otros cuatro importantes proyec- tos: el Proyecto de Ley de concur- sos y reorganización empresarial; el referido a la descentralización de la Administración de los Ser- vicios de Salud del Estado (ASSE) y el también referido a la reforma del Sistema de Salud, denominado Proyecto de Ampliación de la Co- bertura de Salud a través de la Se- guridad Social −que crea el Fondo Integrado de Salud de la Seguridad Social, un nuevo e importante paso hacia la reforma global del Sistema de Salud− y, fi nalmente, el Proyecto de Ley de Reforma del Banco Hi- potecario del Uruguay y Creación de la Agencia Nacional de Vivien- da. Asimismo, en 2006 el gobierno expuso a la consideración pública el programa de modernización de la Aduana uruguaya.6

Por otra parte, a fi nes de 2006 se creó la Unidad de Apoyo al De- sarrollo del Sector Privado en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), considerada el primer paso hacia una ventanilla única de atención al inversor y con la cual se pretende mejorar el clima de negocios y aumentar las inversiones, simplifi cando los procedimientos para acceder a los diversos sistemas de promoción de inversiones y fomentando proyectos de cooperación público-privados (ver Anexo I, Parte A).

Finalmente, a lo largo de todo el año continuó el debate sobre la nueva perspectiva que se propone el gobier- no en materia de inserción interna- cional. En este sentido, partiendo de la

premisa de que la economía uruguaya es signifi cativamente pequeña y de que su apertura internacional –tanto en procura de mercados como en materia de atraer inversiones– es un componente fundamental de la estra- tegia de desarrollo sostenido, se prevé la permanencia en el Mercosur al tiempo que se promoverá una nueva inserción económica extrarregional, en el marco de una profundización de la estrategia de regionalismo abierto y mediante una política proactiva que busque el desarrollo y potenciación de los acuerdos comer- ciales y de inversión.

1.3 Principales políticas

1.3.1 Política fi scal

La estrategia del gobierno en materia fi scal continuó siendo la búsqueda del ajuste de las cuentas públicas, no por el recorte de los gastos, sino por el lado del creci- miento de los ingresos.

En efecto, en 2006 el gobierno mantuvo un manejo prudente de las cuentas públicas que le permitió cumplir con la meta de superávit primario (3,7% del PIB) y sobre- cumplir la meta de défi cit global (0,6% del PIB frente al proyectado 0,9%). Ello resultó tanto del menor peso de los intereses de la deuda pública en el PIB (4,3%), entre otras razones por el reperfi lamiento de la deuda realizado en el correr del año, como de que los egresos del sector público fueron inferiores a sus ingresos. A su vez, esto último derivó del aumento del producto así como de la política de mayor efi ciencia y fi scalización por parte de las ofi cinas recaudadoras, lo que conllevó aumentos en los ingresos de los organismos recaudadores

4. La reforma disminuye la tasa básica del IVA de 23% a 22% y la mínima de 14% a 10%, y elimina el COFIS.

5. Esta operativa estará en la órbita de la Di- rección General de Comercio del MEF. La

información se publicará en la página web

del ministerio y su implementación comen- zará en marzo de 2007, pese a la postergación de la entrada en vigencia de la reforma.

6. Por una descripción más detallada de los proyectos de reforma actualmente en discusión ver Anexo I, Parte B.

(DGI, BPS y Aduanas) superiores a los previstos, que más que com- pensaron el aumento del gasto del Gobierno Central7 _{y la mala per-}

formance de las Empresas Públicas8

(ver Capítulo VIII).

Por otra parte, cabe recordar que en el marco de la tercera revisión del acuerdo con el FMI en marzo de 2006, el gobierno negoció el es- tablecimiento de un «ajustador» en los objetivos fi scales para desarrollar inversiones públicas en infraestruc- tura por una sola vez y en asociación con privados por unos 50 millones de dólares (aproximadamente 0,3% del PIB).9 _{Si bien se estimaba que ello}

podría ocasionar una leve reducción del superávit primario, se preveía fi nanciarlo con ingresos extraordi- narios, básicamente provenientes de la venta del Nuevo Banco Comercial S.A. Este «ajustador de inversiones» (estimado en 0,1% del PIB en 2006 y en 0,2% del PIB en 2007) se encuen- tra computado en lo que el gobierno denomina «resultado primario ajustado», el que en efecto se utiliza

para observar el logro de las metas proyectadas en materia fi scal.

1.3.2 Política de endeudamiento

En los primeros meses de 2006 se colocaron dos emisiones de bonos (Bonos 2022 y 2036) en el mercado internacional por un monto total de 1.000 millones de dólares. Cabe destacar que los

spread pagados por encima de los

títulos de Estados Unidos en am- bas ocasiones fueron nuevamente inferiores a los de emisiones an- teriores.10 _{Con esas colocaciones}

se cerraba totalmente la brecha financiera de 2006 e incluso se adelantaba parte del financia- miento para 2007.11

Paralelamente, en el primer trimestre de 2006 el gobierno adelantó también pagos al BID y al BM para amortizar créditos por aproximadamente 418 millones de dólares, que debían realizarse en 2006 y 2007.12 _{Asimismo, a fines}

de marzo también se realizaron

pagos anticipados al FMIde to- das las obligaciones por capital e intereses de 2006 por más de 434 millones de DEG (aproxima- damente 630 millones de dólares),

generándose un ahorro cercano a 24 millones de dólares por con- cepto de intereses.

Las operaciones de fi nancia- miento continuaron en el tercer trimestre con la colocación en julio de la segunda ampliación del Bono Global 2022,13 _nuevamente

por otros 500 millones de dóla- res.14 _{Por otra parte, en agosto el}

gobierno nuevamente canceló por anticipadotodas las obligaciones con el FMI correspondientes al año 2007, lo que insumió 916 millones de dólares, cerca del 50% de las obligaciones totales en ese momento con el organismo. Con este pago se eliminó la mayor parte del monto por amortización de deuda para 2006 y 2007. Para la operación se utilizaron los fondos de la ampliación del Bono 2022, pagándose el resto con reservas internacionales y generándose un

7. Básicamente como consecuencia del esfuerzo por mejorar los alicaídos niveles de salarios e inversión pública y de la aplicación durante todo el año del Plan de Emergencia Social.

8. Especialmente a raíz del aumento de sus costos dado los elevados precios del petróleo y la escasez hídrica, que no fueron acompa- ñados por aumentos similares de las tarifas. A fi nes de 2006 el gobierno estimaba en una cifra cercana a 1% del PIB dicho «costo energético» no cubierto con incrementos tarifarios. No obstante, debe señalarse que en 2006 las inversiones de las Empresas Públicas crecieron en forma signifi cativa. 9. Estas inversiones se realizarían entre

julio de 2006 y junio de 2007 y estarían destinadas a proyectos de mejora de la infraestructura en áreas medulares para el buen desempeño de la inversión privada a fi n de aumentar el crecimiento económico. Básicamente, se trata de inversiones en el puerto de Montevideo y en el sistema ferroviario, así como en líneas de fi bra óptica por parte de ANTEL.

10. Esto pese a que la colocación de 500 mi- llones de dólares del 16 de marzo de 2006 se realizó por un período más largo −con vencimiento en 2036 y amortizaciones anuales parciales desde 2034− que la de enero del mismo año, por igual monto pero con vencimientos en 2022. Cabe destacar que estas fueron las primeras emisiones internacionales en la historia del país en alcanzar dicho monto. 11. Según estimaciones de las autoridades de

la Ofi cina de Gestión de la Deuda del MEF los requerimientos para ambos años eran de entre 100 y 200 millones de dólares. 12. Esos créditos habían sido negociados du-

rante la crisis fi nanciera de 2002 y tenían breves plazos de vencimiento y altas tasas

de interés variable, resultando por esas fechas más caros que el fi nanciamiento en los mercados voluntarios.

13. La primera colocación de este bono fue emitida el 18 de noviembre de 2005 por un monto de 200 millones de dólares. En esa oportunidad la tasa de retorno paga- da fue de 8,2% anual, que correspondía a un spread de 364 puntos básicos sobre el bono de referencia a diez años del Tesoro de Estados Unidos. Posteriormente, el 27 de enero de este año, esta misma serie fue ampliada en 500 millones de dólares, a una tasa de rendimiento de 7,52% anual,

lo que implicaba un spread de 313 puntos

básicos. En la colocación de julio de 2006 la tasa de retorno pagada fue de 8,05%

anual, que corresponde a un spread de

301 puntos básicos, lo que significa una

disminución de 17% respecto al spread

de la primera colocación del bono en 2005, aun cuando la tasa de interés, con- dicionada por su tendencia internacional al alza, aumentó 50 puntos básicos.

14. De esta forma, el monto total del Bono

Global 2022 alcanza 1.200 millones de dólares, que se pagarán en tres cuotas iguales y consecutivas en los últimos tres años de vigencia del bono.

ahorro de otros 15 millones de dó- lares por concepto de intereses.

Por su parte, el cuarto objetivo de la estrategia de manejo de la deu- da consistente en reducir su nivel de dolarización, que había estado relegado en materia de emisiones internacionales, comenzó a activar- se el 8 de setiembre con la primera

colocación detítulos nominados en Unidades Indexadas (UI).15 _En

esa oportunidad el gobierno emitió un bono en UI por un monto equi- valente a 400 millones de dólares, a una tasa real de 5% anual y con vencimiento en 2018.

Posteriormente, en una nueva operación de manejo de la deuda, el gobierno lanzó el 19 de octubre una

operación de recompra o permuta voluntaria de bonos para mejorar el perfi l de la deuda pública, lo que a su vez permitiría reducir su vulne- rabilidad ante shocks externos. Las opciones ofrecidas a los acreedores consistieron en la recompra de bonos en dinero efectivo, y en la permuta mediante subastas simultáneas de dichos valores por otros bonos a más largo plazo. Dichas operaciones comprendieron ofertas a los tenedo- res de 20 series de bonos uruguayos en moneda extranjera en circulación con vencimiento en 2019 o con ante- rioridad a ese año y una serie emitida en dólares con vencimiento en 2027 (en esta operación, denominados «bonos elegibles»).16 _{El monto de}

bonos elegibles fue de aproximada- mente 2.140 millones de dólares.

En cuanto a la licitación de efectivo, ésta fue fi nanciada en su totalidad con lo obtenido por la

emisión de una nueva partida del bono global en UI –con ven- cimiento en 2018 a una tasa de in- terés de 4,7%– y la ampliación del global con vencimiento en 2036

denominado en dólares a una tasa de 7,53%.17 _{En lo que respecta a la}

opción por la permuta, se ofrecie- ron dos posibilidades: el canje por una ampliación de los bonos globa- les en dólares con vencimiento en 2022 con una tasa de interés de 8% y la permuta por una nueva serie de los títulos de deuda en dólares con fecha de fi nalización en 2036 a una tasa de 7,63% (denominados «bonos de salida»).

La operación culminó con bonos elegibles por aproximada- mente 1.173 millones de dólares en la oferta de permuta y recom- pra. Uruguay resolvió aceptar todas las ofertas presentadas a los precios mínimos establecidos (es decir, a precios no competitivos), con lo cual las operaciones apro- badas totalizaron 1.143 millones de dólares de valor nominal (52% del total potencial).

Con ello las autoridades del equipo económico entendieron que se logró una curva de vencimientos

«absolutamente adecuada a la evo- lución de la economía, despejando las restricciones fi nancieras, ya no de este período de gobierno, que están

despejadas», sino de aquellas de

mediano y largo plazo.

Resta mencionar que para esta operación de recompra y permuta que permitió mejorar el perfi l de la deuda nacional sólo se utiliza- ron 295 millones de dólares de los 800 colocados en la recompra de valores. Los 505 millones restantes representaron, junto al dinero por la colocación de la primera emisión de bonos en UI del actual gobierno por 400 millones de dólares del pasado 8 de setiembre, la mayor parte de los recursos utilizados para la ope- ración más importante del período en materia de manejo de la deuda, la cancelación anticipada del total de deuda mantenida con el FMI, 727 millones de DEG (aproximada- mente 1.100 millones de dólares).18

Esta operación signifi có, según las estimaciones de la Ofi cina de Ma- nejo de la Deuda, un ahorro de 11,4 millones de dólares.19

Por último, con la mejora de la califi cación del riesgo de la deuda uruguaya –que saltó dos «escalones»

15. No obstante, debe señalarse que en el mercado local y en lo que refi ere al objetivo de reducir el grado de dolarización de la deuda, en los primeros días de mayo se decidió suspender las licitaciones de Letras de Tesorería en dólares y aumentar las de Notas de Tesorería en UI.

16. El objetivo principal era reducir las altas obligaciones de 2011 y 2015 (73,5% del monto total de los bonos elegibles).

17. En ambos casos las tasas fueron algo me- nores que en ocasión de las colocaciones originales (5% y 7,63% respectivamente).

18. Los 174 millones de dólares restantes para el cierre de la operación fueron cubiertos con reservas internacionales en poder del BCU, al igual que la cobertura del bono en UI emitido en 2003 a una tasa de 10,5% con vencimiento en octubre de 2006, cuyo valor equivalente en dólares a su vencimiento era de 398,8 millones de dólares, para cuyo desembolso estaba previsto utilizar los fondos provenientes de la colocación del global 2018 en UI, que sin embargo fueron utilizados para la cancelación de deuda con el FMI. 19. Hasta fi nales de 2006, el actual gobierno

colocó títulos de deuda internacionales por un monto de 3.763 millones de dó- lares, de los cuales 1.062 millones fueron colocados en 2005, mientras que canceló deudas con organismos internacionales en forma anticipada por 3.064 millones de dólares. Por su parte, los ahorros tota- les derivados del diferencial de intereses entre la nueva deuda contraída y las deudas con los organismos internacio- nales que son canceladas, ascienden a 50 millones de dólares.

de una sola vez, de B1 a B3– por parte de la calificadora Moody’s hacia fi nes de 2006, la totalidad de las principales califi cadoras de riesgo ubican a Uruguay a sólo tres esca- lones del investment grade (grado inversor) que el país perdió en el primer trimestre de 2002.

En resumen, el gobierno aprovechando la buena coyuntura internacional para la colocación de deuda en los mercados inter- nacionales por parte de los países emergentes, logró disminuir no- minalmente y en relación al PIB la deuda bruta del sector público, recomponer profundamente su estructura en favor de aquella no condicionada por organismos in- ternacionales, reducir su vulnera- bilidad de corto plazo aumentando su madurez promedio, avanzar moderadamente en su despolariza- ción y aumentar el nivel de deuda colocada a tasa fi ja en detrimento de aquella colocada a tasa variable (ver Capítulo VIII).

1.3.3 Política monetaria

En 2006 se reforzó el compromiso de mantener la infl ación dentro del rango proyectado, al tiempo que se realizaron modifi caciones tendientes a avanzar en la búsqueda de un gra- dual movimiento hacia un efectivo régimen de objetivos de infl ación.20

En este sentido, a partir de fi nes de diciembre de 2005 se reemplazó la estrategia de anunciar las metas

trimestrales de base monetaria por el establecimiento de proyecciones anuales respecto a la evolución del agregado monetario M1.21 _{Se en-}

tiende que con ello el Banco Central del Uruguay (BCU) gana mayor fl exibilidad para manejar el objeti- vo operacional (la base monetaria) y con ello una mayor efi cacia para cumplir sus objetivos de infl ación. Paralelamente, dicha pauta pasó a ser un simple indicador de referencia, focalizándose el compromiso úni- camente en la infl ación, que desde ese momento presentó a lo largo de todo 2006 tasas que se situaron sistemáticamente dentro del rango proyectado (ver Capítulo IX).

Posteriormente, en julio el Comité de Política Monetaria del BCU (COPOM) anunció la exten- sión del plazo de referencia de la meta de infl ación, pasando a consi- derar un horizonte temporal de 18 meses, en lugar de los tradicionales 12 meses. Con ello se pretende otorgar un marco de mayor previ- sibilidad a los agentes económicos respecto al comportamiento de la inflación y lograr una mayor confianza en la moneda local, que a su vez podría conllevar una disminución de la dolarización, al tiempo que establecer un período de referencia en el cual operen

«más plenamente los mecanismos de transmisión de la política econó-

mica» y así mejorar el desempeño

de sus instrumentos.

Por otro lado, el BCU buscó realizar sus colocaciones de Letras

de Regulación Monetaria en el mer- cado local a diferentes plazos a fi n de incentivar este mercado. El BCU en- tiende que con un mercado de títulos en moneda nacional desarrollado se logra obtener una curva de tasas de interés de referencia, que es la forma más directa, clara e inequívoca de dar señales al mercado.22

Por último, partiendo de una evaluación satisfactoria sobre la evolución de los precios y de los agregados monetarios, a fi nes de 2006 el COPOM ajustó a la baja