de esta manera, los puertos colombianos se pondrían a la altura de las nuevas exigencias mundiales, con mayor libertad, participación del sector privado, bajas en los costos y mejora en la competitividad externa del país. En efecto, la reforma buscó y consiguió que las empresas privadas participen libremente de la actividad, tomando concesiones de las antiguas terminales públicas, fomentando la competencia y las inversiones en el sector. Por su parte, el Estado pasó a ocupar un rol relacionado con la planificación, la ejecución de las concesiones, el control del normal desarrollo de los negocios portuarios y del cumplimiento de los contratos y con la institucionalidad re- gulatoria. Otro aspecto importante fue la determinación de las áreas de interés público que, no pudiendo ser enaje- nadas y debiendo quedar bajo propiedad del Estado (playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas), pudieran ser otorgadas en concesión onerosa para su usufructo con fines marítimos y portuarios. Fue así que se estructuraron los siguientes actores de la nueva escena portuaria:
1. Las Sociedades Portuarias Regionales (SPR); 2. Las sociedades portuarias;
3. Los operadores portuarios; 4. Las autoridades públicas.
La legislación colombiana diferenció los fines marítimos de los fines portuarios; se refiere a estos últimos cuando la actividad desarrollada facilita en forma mediata o inmediata las operaciones de carga y descarga de naves. En- tonces, las actividades portuarias son inspeccionadas, vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, dependiente del Ministerio de Transporte y las actividades marítimas por la Dirección General Maríti- ma, dependencia del Ministerio de Defensa. Ambas actividades se diferencian en que en las primeras existe la figu- ra de las Contraprestaciones Portuarias y el uso y goce exclusivo y temporal de bienes de uso público en las playas y zonas de bajamar se realiza bajo la figura del contrato, mientras que en la segundas no hay contraprestaciones y las autorizaciones se dan bajo la figura de la autorización administrativa. Conforme se consideró que las cinco princi- pales terminales portuarias del país estaban históricamente ligadas a las respectivas ciudades, se buscó la manera de que entidades representativas locales pudieran ser parte minoritaria de las sociedades portuarias regionales, las que recibirían las principales concesiones. Por su parte, aquí actuarían las sociedades portuarias, entendiendo a estas últimas como las firmas comerciales dedicadas a la construcción, mantenimiento y administración de nego- cios portuarios, como así también –eventualmente- a su operación. Finalmente, los operadores portuarios serían los prestadores de los servicios típicos.
Las autoridades públicas asumieron distintas responsabilidades: por un lado, la Superintendencia General de Puer- tos tomó las funciones de inspección, control y vigilancia de la actividad, actuando como ente regulador de las concesiones. Pero también correspondía a las autoridades nacionales la planificación del sector, elaborando los planes de expansión y cuidando del desarrollo de la actividad desde distintos puntos de vista, y estableciendo las condiciones técnicas de las operaciones portuarias. Todas estas funciones quedaron dentro de la órbita del Minis- terio de Transporte.
En la reforma portuaria se siguió principalmente el modelo landlord, con el Estado colombiano manteniendo la propiedad los puertos, que fueron dados en concesión a las sociedades regionales por 20 años. A su vez, las SPR fueron las encargadas de contratar a operadores portuarios para el usufructo de las instalaciones y también asu- mieron la supervisión de dicho uso, tomando la reforma el tipo multioperador, ya que las sociedades portuarias regionales no proveen servicios en forma directa.
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1. Por el usufructo de áreas de uso público; 2. Por el usufructo de infraestructura estatal.
La primera reconoce dos formas de cálculo: el método de línea de playa y el método de productividad o probabilísti- co. Las contraprestaciones por el usufructo de áreas públicas están previstas en la Ley No1, y corresponde al Estado nacional su determinación. Los fondos obtenidos se reparten en un 80% para el Tesoro Nacional y el resto para los municipios donde están los puertos. Con respecto a las tarifas portuarias, éstas son fijadas por los concesionarios dentro de los lineamientos establecidos por el ente regulador. Asimismo, aquellos deben colaborar con el gobierno en los planes de inversión futuros. En líneas generales, como resultado de la reforma portuaria colombiana, la productividad en los puertos se incrementó notablemente, tanto como parte del esquema de promoción de la com- petencia como por las inversiones aplicadas por los concesionarios, especialmente en tecnología. Es importante destacar, además, que todos los operadores involucrados son de origen colombiano.
f. Infraestructura Aeroportuaria
En la infraestructura aeroportuaria la gestión por parte de autoridades gubernamentales se torna esencial en fun- ción del objetivo primario: la accesibilidad al tráfico aéreo a una región (Güller y Güller, 2003). Tal gestión se ha visto asociada a la incorporación de organización del tipo ad hoc, que garantiza el conjunto de las actividades que hacen al servicio: el desarrollo y mantenimiento de las instalaciones aeroportuarias, los sistemas de control aéreo, la inspección de aeronaves, el control de la emisión de certificados y licencias, la supervisión y aprobación de tarifas cobradas a pasajeros, etc.
En lo que hace al diseño del sistema, es natural que éste quede en manos públicas, aunque hay grandes consultoras internacionales que suelen aportar su visión. Del mismo modo, en los últimos años los aeropuertos se han consoli- dado como negocios en sí mismos, cuestionando los modelos de gestión y propiedad existentes hasta ese momen- to y la capacidad de los gobiernos de llevar adelante su gestión (Sánchez Pavón, 2011). Por lo tanto, se pasó de un modelo que contaba con grandes regulaciones, con un sistema unificado y un diseño subordinado a la configuración de los aeropuertos -que estaban dotados de un grado menor de autonomía, respondiendo sus gestiones a criterios emanados desde una autoridad centralizada-, a otro modelo fuertemente desregulado, en el cual el funcionamiento de los aeropuertos se encuentra descentralizado y la administración se halla en manos privadas. Estas modificaciones, especialmente las del marco regulatorio, han permitido que cualquier compañía pueda acceder al mercado, viéndose obligada a cumplir objetivos atinentes a las frecuencias, puntualidad de los servicios y otras exigencias tendientes a promover la competencia, reasignar franjas horarias y mejorar la asistencia en tierra.
El elemento principal de este proceso ha sido la desintegración vertical, separando las tareas vinculadas a la pro- visión de infraestructura de aquellas circunscriptas a la prestación del servicio. En este sentido, la infraestructura -en general preexistente y ampliada por contratos PPP- comenzó a ser operada por un privado y se convirtió en la base de operaciones de un número mayor de prestadores del servicio. Al Estado le fue asignado un papel en la regulación del servicio, mediante el cual se garantizaría el cumplimiento, por parte de los prestadores privados, de las exigencias establecidas.
Los esquemas predominantes son el de financiamiento directo de la inversión o los COT. También hay proyectos privados o PPP basados en el crédito bancario, sea este de carácter local o de organismos multilaterales de crédito (como el caso del BID y del Banco Mundial entre otros), que son cancelados con la recaudación de tarifas de consumo.
Existen varios ejemplos contrastantes. El extremo ha sido el del Reino Unido, que desde 1986 exige que los aeropuertos públicos cuyos ingresos superen un límite queden sujetos a la obligación de convertirse en empresas privadas.