Tipología de los acuerdos de integración regional

Como ha señalado Robson, “aunque la integración no es la panacea para todas las enfermedades

económicas y ni siquiera indispensable para el éxito económico, existen razones convincentes para suponer que bien concebidos y bien implementados acuerdos de integración económica llevarán a significativos beneficios económicos”54_{. Desde esta perspectiva, la integración económica}

internacional es un medio y no un fin, en la medida en que muchos acuerdos de integración son el resultado de una decisión política.

Desde 1990, la notificación de acuerdos de integración económica no ha cesado de aumentar. Hasta diciembre de 2008, se notificaron al GATT/OMC un total de 421 Acuerdos Comerciales Regionales, de los cuales, 324 lo hicieron bajo el auspicio del artículo XXIV del GATT, 29 según la Cláusula de Habilitación y 68 conforme al artículo V del AGCS. Igualmente, en esa fecha 230 acuerdos estaban en vigor.

Si consideramos los acuerdos de integración en vigor pero todavía no notificados, así como los que se han firmado pero todavía no entran en vigor, los que se están negociando o están en fase de propuesta, se calcula que el número de Acuerdos cuya aplicación está prevista para 2010 es de cerca de 400. De esta cifra total, los Acuerdos de Libre Comercio y los denominados Acuerdos de Alcance Parcial representan más del 90%, ocupando las uniones aduaneras un pequeño porcentaje (10%)55_.

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Robson, P., (ibídem p. 3). 55

Datos obtenidos de la página oficial de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Dirección electrónica: http://www.wto.org/indexsp.htm

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Para poder hacer un análisis cualitativo de las cifras arriba indicadas debemos entender, en primer lugar, que con independencia de los aspectos económico-comerciales que rodean la creación de los acuerdos regionales, éstos pueden adoptar diferentes formas, respondiendo así a distintos niveles de integración y de compromiso por parte de los Estados miembros. Partiendo de esta premisa, Balassa56 _{estableció una clasificación de los acuerdos regionales atendiendo al mayor o menor nivel}

de compromiso de las partes integrantes, tal y como a continuación se detalla:

- Áreas de libre comercio – Consideradas la forma más sencilla de integración. En este contexto los países se comprometen a eliminar las restricciones y obstáculos al comercio de mercancías entre sí. Permite a los miembros mantener una política comercial independiente frente a terceros países (por ejemplo en el establecimiento de su política arancelaria). De igual manera, se establecen reglas de origen con la finalidad de prevenir la llegada de productos de terceros países con bajos aranceles para, posteriormente, ser reenviados a países de mayor arancel. En términos generales, este tipo de acuerdos promueven la reestructuración productiva, mejora de la eficiencia y el bienestar económico de los Estados miembros, aunque en muchos casos las disparidades persisten.

- Uniones Aduaneras – En esta etapa, además de la supresión de restricciones a la libre circulación de bienes (con la consiguiente eliminación de aranceles y barreras no arancelarias), se establece un arancel externo común aplicable a las mercancías de terceros países, así como el reparto de los ingresos por este concepto de manera previamente acordada, entre los Estados miembros. Esto implica que los miembros comparten una política arancelaria y aduanera común, así como una administración aduanal y de control de seguridad conjunta.

Las tesis ortodoxas de la unión aduanera, herederas de la visión de Viner, analizan como veremos los efectos estáticos que la misma genera y que se pueden traducir en creación o desviación de comercio. El riesgo que observan los partidarios de estas teorías radica en el hecho de que en virtud de la supresión de barreras arancelarias pudiera llegar a privilegiarse a los Estados miembros en detrimento de productos más competitivos de países terceros. Esto ha hecho que algunos sectores no vean las uniones aduaneras como fortalecedoras del comercio internacional y de ahí que establezcan que para obtener un real

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Balassa, B.A., The Theory of Economic Integration, Greenwood Press Reprint, 1961, 304 p., especialmente p. 1.

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beneficio de las mismas el arancel externo común debiera ser menor a los aranceles nacionales57_{. Esta línea sigue lo dispuesto por el artículo XXIV 5 a) del GATT que acepta}

las uniones aduaneras en la medida en que “los derechos de aduana (…) (de) dicha unión

(…) no sean en su conjunto (…) de una incidencia general más elevada (…) antes del establecimiento de ésta”. Para el GATT/OMC; el coste a pagar por la creación de una unión

aduanera es alto, tal y como se desprende de un documento publicado por este organismo58_.

Para el GATT/OMC, el escaso interés por las uniones aduaneras deriva de varios factores, como: la necesidad de armonizar la política externa de comercio, lo que se traduce en una pérdida de autonomía; en segundo lugar, la necesidad de instituciones políticas capaces de poner en marcha el proyecto y de garantizar el cumplimiento de las normas; en tercer lugar, la distribución entre los países miembros de los beneficios generados por ese arancel externo común (algo resuelto en la Unión Europea en tanto en cuanto forman parte de un presupuesto global que se distribuye en una serie de programas previamente adoptados) y, por último, el cuarto obstáculo serían los costes adicionales derivados de la puesta en marcha de dicho arancel y la posterior distribución del mismo59_.

Ahora bien, autores como Robson dejan de lado esta visión ortodoxa y abogan por los beneficios de las uniones aduaneras, incorporando nuevas variables como las variaciones en los términos de intercambio y el aprovechamiento de las economías de escala. Para este autor, la unión aduanera trae consigo los siguientes beneficios:

- la distribución de recursos y la especialización internacional, - la explotación de economías de escala,

- el aumento del flujo comercial,

- la mayor productividad de los factores, - el margen de beneficios

- el aumento del crecimiento económico - la distribución de los ingresos

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Robson, P., (ibídem p. 14). 58

Bhagwati, J., “Regionalism and Multilateralism: an overview”, en Bhagwati, J., Krishna, P., Panagariya, A., Trading Blocs: Alternative Approaches to Analyzing Preferential Trade Agreements, Cambridge, Londres MIT Press, 1999, especialmente p. 62.

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Mientras las teorías ortodoxas se enfocan en los tres primeros aspectos, Robson va un paso más allá al incluir nuevos elementos para justificar el impacto de las uniones aduaneras. Pero además, para este autor, más tarde o más temprano la formación de una unión aduanera promoverá una extensión de las políticas de integración (especialmente en temas relacionados con coordinación y armonización). Para este autor, la integración económica busca ante todo la eficiencia en la utilización de recursos, de tal manera que elementos como la libre circulación de mercancías y factores de producción se hacen necesarios para poder avanzar en la misma.

Según Robson, la formación de uniones aduaneras puede aumentar la especialización intra- industrial o intra-sectorial en la región. Ahora bien, la teoría de la unión aduanera no incluye el comercio intra-industrial de productos intermedios, que está ligado a la especialización vertical y, por consiguiente, al ámbito del mercado común60_{. En caso de que los Estados miembros decidan}

profundizar el proceso integrador, se deberían tomar políticas de integración específicas, pero si los Estados miembros no actúan correctamente, la integración pudiera presentar un desequilibrio a largo plazo61_.

Mercado Común – Aquí, además de la unión aduanera, nos encontramos ante la libre circulación de los factores productivos, lo que incluye también la libre circulación de trabajadores y capitales. Según Balassa, al analizar la experiencia del mercado común europeo, la integración económica produce una especialización de las industrias de algunos productos lo que facilita las economías de escala frente a la diversificación existente con anterioridad al proyecto integrador. Como señala el autor, favorece la producción diversa de productos homogéneos pero en diferentes países, lo que facilita la producción a gran escala y aprovecha la magnitud del mercado. Desde esta perspectiva, el mercado común favorece entonces una especialización industrial con un coste social menor en la medida en que el ajuste se realiza durante el mismo proceso productivo.

Hasta este momento, las dos primeras etapas habían ahondado en los llamados efectos económicos “estáticos”, que consideran los factores de producción como inamovibles entre los Estados miembros y entre el resto del mundo. Con el mercado común, a la integración de los mercados de productos se suma la integración de los factores del mercado, mediante la desaparición de las barreras a la libre circulación de trabajadores, servicios y capitales. Como señala Balassa, lo anterior se justifica porque una de las condiciones para lograr la eficiencia en la

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Robson, P., (ibídem p. 41 y ss.). 61

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asignación de recursos es la equiparación de los precios de los factores de producción, de tal manera que los productos marginales de los factores no serán igualados en tanto en cuanto los precios sean diferentes62_{. Por lo tanto, la liberalización de productos no es un factor suficiente para}

lograr el equilibrio de los precios de los factores de producción en una Unión. Según este autor, el movimiento de los factores facilitará este equilibrio en los precios y, por lo tanto, la eficiencia en la asignación de recursos. Además y como señala Krugman, la libre circulación de los factores productivos trae consigo la libre movilidad de la mano de obra, así como la transferencia de capital vía préstamos internacionales y una mayor inversión extranjera directa63_.

Por todo lo anterior y tal y como señalan algunos autores, el paso a esta etapa del proceso de integración implica una clara voluntad política por parte de los Estados miembros, debido al tipo de compromisos que se asumen para poder garantizar el total cumplimiento de las cuatro libertades de circulación. El coste político y económico a pagar por los países participantes es elevado, especialmente si consideramos que, entre otras, se renuncia al manejo independiente de la política monetaria (es importante matizar este punto en la medida en que no necesariamente supone la adopción de una moneda común, aunque la hace conveniente en la medida en que reduce los costes de transacción y proporciona una mayor estabilidad bancaria)64_.

La Unión Económica – Una vez logrado el mercado común, la siguiente etapa, de alguna manera lógica si se pretende garantizar el funcionamiento de la libre circulación de los factores productivos, es la adopción de medidas destinadas a lograr un cierto grado de convergencia en las políticas macroeconómicas. En esta etapa se desarrolla el establecimiento de una unión monetaria, condición necesaria para lograr la intensificación de las relaciones comerciales y financieras.

La unión económica debe diferenciarse de la unión monetaria, que implica una limitación en la autonomía nacional con respecto a las políticas económicas, lo que se traduce en una pérdida de control de soberanía (algo que de alguna manera ya se venía aplicando a la hora de establecer la libre circulación de capitales en la etapa de creación del mercado común).

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Balassa, B., (ibídem pp. 80 a 83). 63

Krugman, P., “International Factor Movements”, International Economics, Addison Wesley, Boston, 2003, pp. 160 a 169.

64

García, A., “Los retos fundamentales de la integración económica”, Mercosur y la Unión Europea: dos modelos de integración económica, Lux Nova, Valladolid, 1998, 461 p., especialmente p. 75.

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El objetivo final es lograr una política económica monetaria conjunta para todo el territorio de tal manera que se logre el fin último de la integración política y la mejor manera de lograrlo es mediante la coordinación de las políticas económicas.

La Integración Económica Completa, considerada el estadio último del proceso de integración, su logro está marcado por la voluntad de los Estados miembros, en la medida en que requiere además de la unificación de las políticas monetarias, económicas, fiscales y sociales, la institución de autoridad supranacional, cuyas decisiones obliguen a los estados miembros.

Esta clasificación de Balassa no ha quedado exenta de comentarios, entre ellos los de autores como Nye, para quien esta división en niveles es más adecuada para aquellos que estudian el fenómeno regional pero desde un enfoque político siendo más teórica que práctica65_{. Incluso, hay}

autores que añaden una quinta etapa, la denominada Unión Política Total, que hace referencia a la integración económica que se completa con decisiones comunes en temas como política exterior, defensa y seguridad66_.