UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
La Universidad Católica de Loja
ÁREA SOCIO HUMANÍSTICA
TÍTULO DE MAGÍSTER EN DERECHO CIVIL Y PROCESAL CIVIL
“La jurisdicción coactiva en materia no tributaria”
TRABAJO DE TITULACIÓN
AUTOR:
Álvarez Pacheco, Juan Carlos
DIRECTOR: Salinas Ordóñez, Manuel Eugenio, Mg.
CENTRO UNIVERSITARIO CUENCA
Esta versión digital, ha sido acreditada bajo la licencia Creative Commons 4.0, CC BY-NY-SA: Reconocimiento-No comercial-Compartir igual; la cual permite copiar, distribuir y comunicar públicamente la obra, mientras se reconozca la autoría original, no se utilice con fines comerciales y se permiten obras derivadas, siempre que mantenga la misma licencia al ser divulgada. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/deed.es
APROBACIÓN DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
Magister.
Salinas Ordóñez, Manuel Eugenio
DOCENTE DE LA TITULACIÓN
De mi consideración:
Que el presente trabajo de fin de maestría denominado: “La jurisdiccion coactiva en
materia no tributaria” realizado por el maestrante: Álvarez Pacheco, Juan Carlos ha sido
orientado y revisado durante su ejecución, por cuanto se aprueba la presentación del
mismo.
Loja, mayo 2015
Mg. Manuel Eugenio Salinas Ordóñez
DOCENTE DE TITULACIÓN
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS
Yo, Álvarez Pacheco, Juan Carlos declaro ser autor del presente trabajo de maestría: “La
jurisdiccion coactiva en materia no tributaria”, de la Titulación Magíster en Derecho Civil y
Procesal Civil, siendo el Mg. Manuel Eugenio Salinas Ordóñez, Director del presente
trabajo; y eximo expresamente a la Universidad Técnica Particular de Loja y a sus
Representantes Legales de posibles reclamos o acciones legales. Además certifico que
las ideas, conceptos, procedimientos y resultados vertidos en el presente trabajo
investigativo, son de mi exclusiva responsabilidad.
Adicionalmente declaro conocer y aceptar la disposición del Art. 88 del Estatuto Orgánico
de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su parte pertinente textualmente dice:
“Forman parte del patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de
investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis de grado que se realicen a través o
con el apoyo financiero, académico o institucional (operatio) de la Universidad”.
Loja, mayo 2015
f) ………
Álvarez Pacheco, Juan Carlos
Cédula: 1715119051
DEDICATORIA
A mi Madre, Marianita Pacheco Ávila, con todo el cariño del mundo.
Todo el tiempo no será suficiente para poder
regresar todo lo que me diste.
Juan Carlos Álvarez Pacheco.
AGRADECIMIENTO
A mi esposa María Augusta y a mis hijos Juan Daniel y Nicolás, las razones
de mi ser, por todo su amor, compresión y apoyo incondicional
Juan Carlos Álvarez Pacheco
ÍNDICE DE CONTENIDOS
CARÁTULA i
APROBACIÓN DEL TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA ii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS iii
DEDICATORIA iv
AGRADECIMIENTO v
ÍNDICE DE CONTENIDOS vi
RESUMEN 1
ABSTRACT 2
INTRODUCCIÓN 3
CAPITULO I: TRÁMITE DE LOS PROCESOS COACTIVOS EN MATERIA NO TRIBUTARIA EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA 5
1.1. Conceptos básicos 6
1.2. Objeto de la jurisdicción coactiva en materia no tributaria 8
1.3. Capacidad de las y los Funcionarios Ejecutores 10
1.4. Los títulos de crédito y las órdenes de cobro 12
1.5. Formalidades sustanciales a los procedimientos coactivos 15
1.6. Trámite en general de los juicios coactivos en materia no tributaria 19
1.7. Medidas cautelares, apremios reales y medidas de ejecución para hacer efectivo el pago de lo adeudado 23
1.8. Reformas legales relativas a los procedimientos coactivos en general partir de la
promulgación de la “ley de fomento ambiental y optimización de los ingresos del estado”
(24-nov-2011) y la “ley orgánica para la defensa de los derechos laborales” (26-sep-2012)
27
CAPITULO II: IMPUGNACIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO COACTIVO
EN MATERIA NO TRIBUTARIA. 33
2.1. Tipos de excepciones a la coactiva en materia no tributaria 34
2.2. Trámite las excepciones a la coactiva en materia no tributaria a los tribunales de los
contencioso administrativo 39
2.3. El afianzamiento del interés económico de las entidades del estado 45
2.4. Suspensión de la ejecución de los procesos coactivos en materia no tributaria y sus
efectos 49
CAPITULO III: JURISDICCIÓN COACTIVA: POTESTAD ADMINISTRATIVA O FUNCIÓN
JURISDICCIONAL 53
3.1. Criterios que justifican la existencia de la jurisdicción coactiva 54
3.2. Naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva
3.3. Marco constitucional con el ejercicio de la jurisdicción coactiva 56
3.4. La jurisdicción coactiva de Colombia y Bolivia 60
CAPITULO IV: ESTUDIO DE CAMPO 62
4.1. Resultados obtenidos en la recolección de datos 63
4.2. Encuestas tabulación y análisis 63
4.3. Entrevistas, balance y análisis de entrevistas 70
4.4. Verificación de la hipótesis 75
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 78 Conclusiones 79
Recomendaciones 81
Bibliografía 83
Anexos 85
RESUMEN
La jurisicción coactiva en materia no tributaria constituye una herramienta con la que
cuentan las entidades públicas para hacer efectivo el cobro de sus acreencias sin la
necesidad de recurrir a los organos de la función jurisdiccional.
Debido al poco conocimiento referente al ejercicio de la jurisdicción coactiva, sumado a lo
peculiar del procedimiento se ha generado entre los administrados una gran confusión
sobre su naturaleza jurídica, por lo que analizando los componentes formados alrededor
de su ejecución se ha llegado a concluir que las actuaciones de los Jueces de Coactiva
son administrativas y no jurisdiccionales, esto porque nacen de un funcionario público
investido de una facultad administrativa.
Finalmente y a pesar de la autonomía que goza la Administración Pública para ejecutar
directamente sus actuaciones, se debe tener en cuenta que esta atribución no debe estar
en contra de los principios del debido proceso y del derecho a la defensa de las personas
garantizados en la Ley y por lo contrario las actuaciones administrativas en el ejercicio de
la jurisdicción coactiva deben ajustarse a estos principios universales del derecho.
PALABRAS CLAVES: Jurisdicción, Coactiva, Facultad, Administración, Jueces,
ABSTRACT
The Jurisicción in no coercive taxation is a tool that public bodies have to enforce the
payment of their debts without the need for the organs of the judicial function.
Due to the lack of knowledge concerning the exercise of summary jurisdiction, added to
the uniqueness of the procedure has been generated between managed a lot of confusion
about its legal nature, so analyzing the components formed around its implementation has
come to the conclusion that performances Coercive Judges are administrative and not
judicial, born this because a public official vested with administrative powers.
Finally, despite the autonomy enjoyed by the public administration to implement directly its
actions, it should be noted that this allocation should not be against the principles of due
process and the right of defense of persons guaranteed by the Law and on the contrary
the administrative proceedings under the compulsory jurisdiction must comply with these
universal principles of law.
INTRODUCCIÓN
La jurisdicción coactiva en materia no tributaria, no constituye un tema nuevo en la
Legislación Ecuatoriana, pero si es una institución jurídica que en la actualidad ha tomado
particular relevancia, debido en gran parte a la necesidad del Estado Gobierno Central de
hacer efectivo el pago de sus acreencias a través de los Juzgados y Unidades de
Coactiva de las Entidades Públicas que por ley tienen este procedimiento. Y es
justamente el ejercicio de la Jurisdicción Coactiva el que ha generado múltiples problemas
pues su normativa no se halla contenida en un solo cuerpo legal, sino que se encuentra
dispersa en varias leyes y códigos como el Código de Procedimiento Civil, Ley Orgánica
de Defensa de Derechos Laborales, la Ley de Fomento Ambiental, Ley de Compañías e
incluso reglamentos internos de coactivas, lo que prácticamente vuelve imposible que las
y los deudores del Estado conozcan exactamente el trámite que se debe dar a cada
proceso coactivo y las consecuencias que se generan por la falta de pago de las
obligaciones, derivándose esta problemática en una suerte inseguridad jurídica, pues
causa indefensión y atenta los principios y garantías fundamentales establecidas en el
Art. 76 de la Constitución de la República.
Basado en estos hechos y teniendo en cuenta que en nuestro pais todavía no existen
mayores investigaciones jurídicas sobre el ejercicio de la jurisdicción coactiva en materia
no tributaria es que se ha generado la inquietud de realizar el presente trabajo, esperando
que el mismo sirva para clarificar y conocer de mejor manera el trámite administrativo que
tiene el Juicio Coactivo y además plantear las posibles soluciones a la problemática que
se ha creado en torno a este tema.
Para el desarrollo del presente trabajo de investigación se partió enunciando los
conceptos básicos comunes al procedimiento coactivo, así como también analizando el
objetivo de la jurisdicción coactiva en materia no tributaria y la capacidad de las y los
Funcionarios Ejecutores, todo esto con el objeto de unificar unificar en la medida de lo
dicha jurisdicción se han creado, buscando finalmente aportar nuevos elementos de juicio
para que esta temática trascienda más allá del ámbito formal.
Asi mismo para la realización de esta tesis se ha recurrido a la revisión de legislaciones
de otros paises, así como tambien a importantes criterios de tratadistas escialmente de
temas relacionaldos con el Derecho Administrativo, esto básicamente porque como
señaló anteriormente en nuestro país existen contados aportes bibligráficos sobre el
ejercicio de la jurisdicción coactiva, lo que en cierto modo constituyó una limitación en el
desarrollo del presente trabajo de investigación, sin embargo este situación se suplió en
cierta medida con el aporte intelectual de varios Profesionales del Dererecho,
Catedráticos Universitarios, Jueces miembros del Tribunal Contencioso Administrativo de
la ciudad de Cuenca y un Juez de Coactiva de una Entidad Pública quienes colaboraron
tanto en las encuestas como en las entrevistas.
Finalmente y como objetivos del trabajo de investigación se analizó la capacidad y
calidad de las Juezas y Jueces Especiales así como las atribuciones que la Ley les otorga
para hacer efectivo el cobro de acreencias a favor del Estado. Se revisó el trámite de los
medios de impugnación relativos a los procedimientos coactivos a través de los juicios de
excepciones, y se contrastó las posiciones respecto al afianzamiento del interés
económico de las entidades del Estado y la suspensión de la ejecución de las
resoluciones administrativas. Por último se examinó las reformas legales que se han
realizado a la jurisdicción coactiva en materia no tributaria y el aporte de las mismas para
CAPITULO I: TRÁMITE DE LOS PROCESOS COACTIVOS EN MATERIA NO
1.1. Conceptos básicos.-
Potestad jurisdiccional.- Es el poder jurídico atribuido con exclusividad a
determinados órganos del Estado (denominados jurisdiccionales) para que, en
actividad eminente aplicativa del derecho objetivo, juzguen y hagan ejecutar lo
juzgado; o, lo que es lo mismo, resuelvan el litigio con sujeción a las normas positivas,
definiendo unilateral e imperativamente situaciones jurídicas subjetivas en un caso
concreto.
Jurisdicción coactiva.- Partiendo de la definición que el Código de Procedimiento
Civil nos da al respecto de la Jurisdicción es “el poder de administrar justicia, consiste
en la potestad pública de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia
determinada, potestad que corresponde a los tribunales y jueces establecidos por las
leyes” (Cod. de Procedimiento Civil, Art.1), debemos entender entonces que la
jurisdicción coactiva en materia no tributaria constituye una potestad especialísima de
ejecución (netamente) otorgada por ley a las Entidades del Estado, para que estas
puedan hacer directamente efectivas aquellas acreencias y obligaciones, sin
necesidad de recurrir al sistema de justicia ordinario. En este sentido el Autor Édgar
Escobar Vélez (2003: p13) señala que: “La Jurisdicción coactiva es una función
jurisdiccional asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado
para que sin recurrir a la autoridad judicial, haga efectiva, por la vía ejecutiva, las
deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que ejerce
dicha jurisdicción”
Procedimiento coactivo.- La Legislación Ecuatoriana define al procedimiento
coactivo como aquel que “tiene tiene por objeto hacer efectivo el pago de lo que, por
cualquier concepto, se deba al Estado y a sus instituciones que por ley tienen este
procedimiento” (Cod. de Procedimiento Civil, Art.941), es decir, que de acuerdo a lo
este tipo de procedimientos son propios o exclusivos de las Entidades del Estado y se
los ejerce a través de las Empleadas y Empleados Recaudadores de cada Organismo
Público quienes de acuerdo a lo que determina el inciso final del Art. 942 del Código
de Procedimiento Civil tienen la calidad de Juezas y Jueces Especiales, denominados
Jueces de Coactiva.
Título de crédito.- El autor argentino Guillermo Cabanellas (1976: p241) define al
título de crédito como aquel “que contiene de manera eficaz un derecho de crédito
exigible a favor de una determinada persona o de su poseedor y contra otra,
concretada en todo caso”. Ya dentro del ámbito de la coactiva el título de crédito es
un instrumento público que demuestra la existencia una obligación a favor de las
Entidades del Estado; títulos que de conformidad con lo que determina el Art. 945 del
Código de Procedimiento Civil consisten en títulos ejecutivos; catastros y cartas de
pago legalmente emitidos; asientos de libros de contabilidad, etc.
Orden de cobro: Es la disposición entregada por parte autoridad generadora del título
del crédito, en virtud de la cual se dispone a las Juezas y Jueces Especiales de
Coactiva la ejecución o cobro del título de crédito. El Art. 946 del Código de
Procedimiento Civil Ecuatoriano, establece que el empleado recaudador deberá iniciar
el procedimiento coactivo fundado en la orden de cobro, general o especial,
legalmente transmitida por la autoridad correspondiente, acotando también que dicha
orden de cobro llevará implícita la facultad de proceder al ejercicio de la coactiva en
materia no tributaria.
Auto de pago.- Constituye la primera providencia dictada por las Juezas o Jueces
Especiales de Coactiva por medio de la cual se da inicio a un proceso coactivo y en
virtud de la que se dispone hacer efectivo el título de crédito y se ejecuta la orden de
cobro legamente dictada por la autoridad competente. Al Respecto Código de
“Fundado en la orden de cobro, y siempre que la deuda sea líquida,
determinada y de plazo vencido, el recaudador ordenará que el deudor o
fiador pague la deuda o dimita bienes dentro de tres días contados
desde que se le hizo saber esta resolución; apercibiéndole que, de no
hacerlo, se embargarán bienes equivalentes a la deuda, intereses y
costas (Cod. de Procedimiento Civil Art. 951)
1.2. Objeto de la jurisdicción coactiva en materia no tributaria
De acuerdo con lo que expresamente determina el Código de Procedimiento Civil
Ecuatoriano, la Jurisdicción Coactiva en materia no tributaria tiene por objeto “hacer
efectivo el pago de lo que, por cualquier concepto, se deba al Estado y a sus instituciones
que por ley tienen este procedimiento” (Cod. Procedimiento Civil, Art. 941). En este mismo
sentido la Corte Constitucional de Colombia ha manifestado:
“La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un "privilegio
exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar
directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor,
adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se
encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos
recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines
estatales.” (2000: Expediente D-2706 - Demanda de Inconstitucionalidad
del Art. 112 de la Ley 6 de 1992)
Tenemos entonces que el objeto de la jurisdicción coactiva en materia no tributaria
obedece necesariamente a un reconocimiento que hace la Ley de una facultad
evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla
de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr directamente la ejecución de
ciertas obligaciones a su favor, es decir, el ejercicio de la jurisdicción coactiva constituye
falta de pago de una obligación sean conocidas y dirimidas por los jueces que son parte
de la función judicial y que sea la propia Administración la que esté investida del poder
para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en “juez y
parte”, por cuanto es ella quien ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin
intermediación de los funcionarios judiciales, criterio que es bien recogido por el
Tratadista Manuel Sánchez Zuraty quien manifiesta:
“Es un privilegio que ostenta la Administración Pública, como un medio
natural e indispensable para cumplir sus objetivos. Es la llamada
Autotutela de la Administración Pública […] Esta potestad coloca a la Administración Pública en una especial posición frente a la Función
Judicial porque, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, no
tiene la carga de acudir al Juez para dotar de fuerza ejecutoria a sus
actos y resoluciones; para hacerlos exigibles e imponerlos al ciudadano;
para exigir su cumplimiento incluso con el uso de la coacción o ejecución
compulsiva; o para revocarlos por si misma siempre que no se haya
creado una situación jurídica particular o reconocido un derecho. Las
decisiones de la Administración Pública se ejecutorían por sí mismas, se
presumen legítimas, obligan sin necesidad de auxilio judicial, y se
pueden hacer cumplir de oficio. Estas prerrogativas consisten, en
definitiva, en la capacidad que tiene la Administración Pública para
tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, sin requerir de
tutela judicial” (2009: p43)
Ya en el plano propiamente objetivo entendemos que la jurisdicción coactiva es una
facultad conferida a la Administración con la finalidad de recaudar en forma rápida y ágil
las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento
de los cometidos estatales, facultad que surge del denominado principio de autotutela,
que consiste en la potestad de la Administración Pública (lato sensu) de exigir por sí
misma la ejecución forzosa de los actos de ella emanados (actos administrativos). En este
sentido y conforme lo analizan Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández:
“La Administración no necesita someter sus pretensiones a un juicio
propia autoridad..., de modo que las mismas imponen por sí solas el
cumplimiento, sin que resulte oponible al mismo una excepción de
ilegalidad, cuya apertura, a su vez, tampoco interrumpe por sí sola esa
ejecutoriedad. Pero tampoco si ese cumplimiento es desatendido por
quienes resulten obligados al mismo necesita la Administración recabar
respaldo judicial para imponer coactivamente dicho cumplimiento (juicio
ejecutivo), sino que ella misma puede imponer con sus propios medios
coactivos la ejecución forzosa... En otros términos: la Administración
está exenta de la carga de someter sus pretensiones tanto a juicio
declarativo como a juicio ejecutivo, que alcanza a los demás sujetos del
ordenamiento sin excepción” (2002: p493)
Por lo tanto nos encontramos frente a una consecuencia del denominado “Principio de
Ejecutoriedad de los Actos Administrativos”, corriente del pensamiento jurídico en el
ámbito del derecho administrativo que determina que es “consubstancial al ejercicio de la
función administrativa [...], que consiste en la facultad de los órganos estatales que
ejercen dicha función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto
sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico”
(CASSAGNE, 1981: p131) y que además está contenida en nuestra legislación dentro del
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva ERJAFE “Los actos
de la Administración Pública serán ejecutivos, salvo las excepciones establecidas en esta
norma y en la legislación vigente. Se entiende por ejecutividad la obligación que tienen los
administrados de cumplir lo dispuesto en el acto administrativo” (ERJAFE, Art.124).
1.3. Capacidad de las y los Funcionarios Ejecutores (Juezas y Jueces Especiales de
Coactiva).
El Código de Procedimiento Civil determina: “El procedimiento coactivo se ejerce
privativamente por los respectivos empleados recaudadores […] Los servidores o
Especiales, denominándoselos Jueces de Coactiva…” (Cod. Procedimiento Civil, Art.
942). Sobre este tema se han presentado varios criterios sobre la calidad de Juezas y
Jueces otorgada a aquellos funcionarios encargados de hacer efectivo el ejercicio de la
jurisdicción coactiva en materia no tributaria, así podemos citar al autor Edgar Guillermo
Escobar Vélez quien manifiesta: “El servidor público se convierte en juez con muy
limitadas funciones, pero de todas maneras desempeña atribuciones relativas a un
juzgador.”(2003: p15), indicando además el mismo autor que la función de este juez no es
de tipo declarativo, basado en el hecho de que no cumple las funciones primordiales de
los jueces, esto es, administrar justicia y la de declarar derechos, sin embargo si posee
atribuciones de ejecución (mandamientos de pago), es decir, que a través de sus
providencias y autos puede ordenar la ejecución de medidas cautelares, embargos e
inclusive remates, señalando finalmente Escobar Vélez que: “El juez contencioso está
dotado de los mismos poderes y facultades de que goza un juez en el proceso ejecutivo
común: Los poderes de decisión, de ejecución, de coerción y de documentación.”(2003:
p15).
Por otro lado en cambio existen criterios que señalan que de acuerdo con lo que
establece la Ley Orgánica de la Función Judicial (LOFJ: Art.7) podrán ejercer la potestad
jurisdiccional de acuerdo a la Constitución y la ley, las juezas y jueces nombrados de
conformidad con sus preceptos, con la intervención directa de fiscales y defensores
públicos, las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, las
juezas y jueces de paz, los árbitros. Por lo tanto la naturaleza jurídica de las y los
Funcionarios de la Administración es otra, ya que no pertenecen a la Función Judicial sino
a la Institución de la cual nace o se genera la obligación, por lo que “ […] si bien realiza
un trámite que tiene contradicción, esto no lo caracteriza como juez porque la obligación
de observar el debido proceso no está reservado únicamente a los jueces sino también a
los funcionarios administrativos[…] la denominación propia de “jueces” solamente la
tienen aquellos investidos de jurisdicción conforme al principio de división de poderes”
(Sánchez, 2009: p44).
Como se puede observar las dos posiciones están contrapuestas, sin embargo en mi
criterio las Juezas y Jueces Especiales de Coactiva, sin bien en sus actuaciones no son
poseedores de la potestad jurisdiccional, justamente por no ser parte de la Función
Estado son las mismas que poseen las Juezas y Jueces nombrados conforme a lo
establecido Art. 7 de la Ley Orgánica de la Función Judicial pues de no hacerlo así todas
sus actuaciones carecerían de eficacia jurídica y no tendría razón de ser esta institución,
es por eso que la misma Ley les ha reconocido una Jurisdicción Especial en el Código de
Procedimiento Civil y además les ha otorgado la calidad Juezas y Jueces Especiales de
Coactiva
1.4. Los títulos de crédito y las órdenes de cobro
Títulos de crédito.-
“El procedimiento coactivo se ejercerá aparejando el respectivo título de
crédito, que consistirá en títulos ejecutivos; catastros y cartas de pago
legalmente emitidos; asientos de libros de contabilidad; y, en general, en
cualquier instrumento público que pruebe la existencia de la obligación”
(Cod. de Procedimiento Civil, Art. 945)
De acuerdo al contenido de la normativa legal antes señalada el título de crédito junto con
la orden de cobro constituyen los requisitos esenciales para el inicio del proceso coactivo
en materia no tributaria, en términos generales y conforme a sus características
esenciales los títulos de crédito son similares a los títulos ejecutivos, así podemos señalar
que el Código de Procedimiento Civil al respecto de los títulos ejecutivos determina: “Para
que las obligaciones fundadas en algunos de los títulos expresados en los artículos
anteriores, sean exigibles en juicio ejecutivo, deben ser claras, determinadas, líquidas,
puras y de plazo vencido cuando lo haya” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 415), por su
parte el Art. 948 del mismo cuerpo legal determina al respecto de los título de crédito
establece “Para que se ejerza la coactiva, es necesario que la deuda (título de crédito)
sea líquida, determinada y de plazo vencido, cuando lo hubiere”, encontrándose
básicamente la diferencia entre los títulos ejecutivos y los títulos de crédito en el hecho de
que los primeros son instrumentos que demuestran la existencia de una obligación a favor
de un particular como por ejemplo las letras de cambio, los pagarés a la orden, las actas
prueban la existencia de una obligación a favor de Estado o de las Instituciones que por
ley tienen el procedimiento coactivo un ejemplo de estos son aquellas glosas generadas
por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social en contra de aquellos empleadores que
han incurrido en mora en el pago de las aportaciones de sus trabajadores, sin embargo
para la ejecución forzosa de estas dos clases títulos es prácticamente la misma “El
procedimiento para el embargo, avalúo y remate de bienes, será el establecido para el
juicio ejecutivo” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 955)
Realizada esta diferenciación podemos establecer como características de los títulos de
créditos las siguientes:
Son documentos declarativos, escritos generados por una entidad del Estado con
capacidad para ello.
La obligación consiste en un pago pecuniario, es decir, que debe contener una cantidad líquida traducida en dinero.
Que el acto administrativo por el cual se impuso la sanción se encuentre ejecutoriado, es decir que haya sido previamente notificado al Administrado.
Finalmente que la obligación sea clara expresa y exigible, a este respecto el Autor Sánchez Zuraty manifiesta: “La obligación es expresa cuando la declaración que
contiene se manifiesta en forma directa; es clara cuando ella se entiende en un
solo sentido; la exigibilidad tiene que ver con que su cumplimiento, pueda
demandarse inmediatamente, por no estar sujeta a plazo o condición de ninguna
Ordenes de cobro.-
“El empleado recaudador no podrá iniciar el procedimiento coactivo sino
fundado en la orden de cobro, general o especial, legalmente transmitida
por la autoridad correspondiente. Esta orden de cobro lleva implícita
para el empleado recaudador, la facultad de proceder al ejercicio de la
coactiva” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 946)
De acuerdo con lo establecido en la normativa indicada inicialmente la orden de cobro
constituye el documento por el cual la máxima Autoridad del órgano del Estado o su
delegado, dispone a las y los Funcionarios Recaudadores (Juezas y Jueces Especiales
de Coactiva) el inicio del procedimiento coactivo en contra de él o los deudores, pero
solamente cuando el título de crédito cumpla con los requisitos e validez señalados en el
Art. 948 del Código de Procedimiento Civil, esto es que la obligación sea líquida,
determinada y de plazo vencido. Nuestra legislación no ha considerado los requisitos que
deben reunir estas denominadas órdenes de cobro la costumbre y la lógica jurídica
determinan en términos generales los siguientes:
Designación de la administración o departamento que lo emite.
Nombres y apellidos o razón social, que identifiquen al coactivado y su dirección, de ser conocida.
Lugar y fecha de la emisión y número que individualice a la orden de cobro. Valor de la obligación.
Firma autógrafa o en facsímile del funcionario o funcionarios que lo emite.
Si bien esta parte del tema lo trataremos en el siguiente capítulo vale la pena
adelantarnos señalando que de conformidad con lo que dispone el numeral primero del
Art. 189 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva la
interposición de cualquier recurso (Reposición, Apelación o Extraordinario de Revisión),
no suspende la ejecución del acto impugnado, es decir, que en todos los casos la
coactivos a presar de que exista o esté pendiente de resolución un recurso administrativo.
1.5. Formalidades sustanciales a los procedimientos coactivos.
El Código de Procedimiento Civil determina expresamente cuales son las solemnidades
sustanciales comunes a todos juicios e instancias:
1. Jurisdicción de quien conoce el juicio; 2. Competencia del juez o
tribunal, en el juicio que se ventila; 3. Legitimidad de personería; 4.
Citación de la demanda al demandado o a quien legalmente le
represente; 5. Concesión del término probatorio, cuando se hubieren
alegado hechos que deben justificarse y la ley prescribiere dicho
término; 6. Notificación a las partes del auto de prueba y la sentencia; y,
7. Formarse el tribunal del número de jueces que la ley prescribe (Cod.
Procedimiento Civil, Art. 346).
Constituyendo la omisión de cualquiera de ellas causa de nulidad del proceso. Sin
embargo el legislador en su afán de realizar una diferenciación entre la jurisdicción
general, por decirlo así y la jurisdicción coactiva, ha establecido a más de las ya
señaladas otras solemnidades sustanciales aplicables al procedimiento coactivo en
materia no tributaria, las mismas que se encuentran detalladas en el Art. 966 del Código
de Procedimiento Civil, siendo estas:
o La calidad de empleado recaudador en el que ejercita la coactiva.- Conforme
quedo señalado en líneas anteriores y de acuerdo con lo que determina el Código
de Procedimiento Civil “El procedimiento coactivo se ejerce privativamente por los
respectivos empleados recaudadores” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 942),
Juezas y Jueces Especiales de Coactiva que actúan bajo delegación de la máxima
autoridad de cada Institución, Entidad o Cartera de Estado que por ley tienen el
como en razón del territorio, es decir que una misma institución pueden haber uno
o más jueces de coactiva.
o La legitimidad de personería del deudor o fiador.- Constituye la calidad de una
persona natural en virtud de la cual se le considera centro de imputación de
normas jurídicas o sujeto de derechos y obligaciones. Tratándose de personas
jurídicas constituye el conjunto de elementos que permiten constatar las facultades
de alguien para representar a otro, en este caso se verificará ante el organismo
correspondiente la legitimidad del representante legal respaldándose con el
documento respectivo. A este respecto la Sala de lo Administrativo de la anterior
Corte Suprema de Justicia (hoy Corte Nacional de Justicia) dentro del recurso de
casación planteado por el Sr. Pedro Silva Parra en contra de la Sentencia dictada
por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 1,
con sede en la ciudad de Quito en su parte pertinente manifiesta:
“…CUARTO.- Sin lugar a duda tanto en las normas de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Art. 30 y 31), como en las
del Código de Procedimiento Civil que actúan de manera supletoria,
es menester señalar y precisar quiénes son los demandados; y,
como la Municipalidad de Ambato al ser una persona jurídica de derecho
público, necesita actuar en base de sus representantes legales, era
menester por parte del accionante señalar en forma precisa a
quienes se les debía citar, que sin la menor duda conforme lo dicen los
artículos 72 y 185 de la Ley de Régimen Municipal eran los señores
Alcalde y Procurador Síndico Municipal.- QUINTO.- Además nuestro
Código Civil Ecuatoriano en el artículo 13 textualmente manifiesta: "la ley
obliga a todos los habitantes de la República con inclusión de los
extranjeros y su ignorancia no excusa", por manera que no sólo el
accionante sino su Abogado tenían la obligación de conocer las normas
legales aplicables al caso, constituyendo el hecho una presunción legal y
de derecho (Art. 32 del Código Civil) el conocimiento por parte de ellos
sin ser excusable su error.- SEXTO.- Y, finalmente es dable
de una formalidad sino, que constituye un punto sustancial la
identificación del demandado, resultando en consecuencia
perfectamente ajustada a derecho la aceptación de la segunda
excepción en el fallo del inferior, dado que se trabó la litis, no habiendo
actuado de oficio el Tribunal Inferior, en que se podría pronunciar en
auto, como lo tiene establecido ampliamente la Corte Suprema de
Justicia, desde antes de la reforma constitucional de 1992, que hace
impertinente la cita de los preceptos legales, invocados por el recurrente
como infringidos…” (Gaceta Judicial. Año XCV. Serie XVI. No. 4. Pág. 1053).
o Aparejar la coactiva con el título de crédito y la orden de cobro.- De acuerdo
con lo expresamente determinan los Artículos 945 y 946 del Código de
Procedimiento Civil la o el Empleado Recaudador no podrá iniciar el procedimiento
coactivo sin aparejar el respectivo título de crédito único instrumento que prueba la
existencia de la obligación y además fundado en la orden cobro legalmente
transmitida, documentos sobre los cuales ya me he referido en líneas anteriores
por lo que no corresponde profundizar más sobre el tema.
o Que la obligación sea líquida, determinada y de plazo vencido.- Dentro de
nuestra legislación no existe una definición expresa sobre lo que son las
“Obligaciones Líquidas”, sin embargo para entender mejor este tema nos
remitiremos al Código de Procedimiento Civil Colombiano, el cual con muy buen
criterio señala: “ Entiéndase por cantidad líquida la expresada en una cifra
numérica precisa o que sea liquidable por simple operación aritmética, sin estar
sujeta a deducciones indeterminadas” (Cod. de Procedimiento Civil de Colombia,
Art. 491), es decir, que las obligaciones líquidas son aquellas en las que se conoce
expresamente cuánto es lo que efectivamente se debe. Por su parte las
“Obligaciones Determinadas”, son aquellas que se refieren al objeto de la
obligación, el cual debe ser explícito, específico ya que la obligación es un vínculo
entre personas, una de las cuales debe dar, hacer o no hacer una cosa respecto
han sido satisfechas dentro del término o plazo que tenían para ello y en virtud de
esta situación requieren de su ejecución forzosa para su cumplimiento, en el caso
de los títulos de crédito se refieren a aquellas resoluciones administrativas que se
encuentran ejecutoriadas.
o Citación al deudor o al garante, del auto de pago o del que ordena la
liquidación, en su caso.- Citación que en términos generales debe realizarse de
acuerdo a lo determina la Sección Tercera (De la citación y de la notificación),
Título Primero del Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil. Sobre este
mismo tema debemos tener en cuenta que la citación al demandado constituye no
solo una solemnidad sustancial común a todos juicios e instancias, sino que
además constituye una de las garantías constitucionales del derecho a la defensa
y del debido proceso que busca que el coactivado cuente “con el tiempo y con los
medios adecuados para la preparación de su defensa” y además le da la
posibilidad de que sea “escuchado en el momento oportuno y en igualdad de
condiciones” (Constitución de la República del Ecuador, Art. 76). Sobre este
mismo tema la Segunda Sala de lo Civil y Mercantil de la Corte Suprema de
Justicia (hoy Corte Nacional de Justicia) dentro del Recurso de Casación
presentado por la Sra. Dolores Alicia Sotomayor Jaime en contra de la sentencia
de mayoría dictada por la Cuarta Sala de la Corte Superior de Justicia de
Guayaquil manifiesta:
“La citación, según definición del Art. 77 del Código de Procedimiento
Civil, es "el acto por el cual se hace saber al demandado el contenido de
la demanda o del acto preparatorio y de las providencias recaídas en
esos escritos". La notificación, la entiende como el acto de poner en
conocimiento de las partes litigantes, con las formalidades previstas, el
contenido de escritos o pedimentos y las resoluciones o providencias
judiciales. En todo caso, se entienden efectuadas por el competente
funcionario, que le da carácter oficial, debiendo cumplir las formalidades
legales. Víctor Manuel Peñaherrera en su obra Lecciones de Derecho
Práctico Civil y Penal, Ed. Universitaria, Quito 1960 pág. 323, al respecto
género y la citación y el emplazamiento, especies; la primera significa
hacer saber judicialmente, la segunda, hacer saber, con llamamiento
para realizar un acto; y la tercera, hacer saber, con llamamiento y
fijación de plazo para el cumplimiento de un deber. Por manera que en
todo emplazamiento hay citación, y en toda citación, notificación; pero no
en toda notificación hay citación o emplazamiento", […] que el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, al
remitirse a la citación señala: "es la diligencia por la cual se hace saber a
una persona el llamamiento hecho de orden del juez, para que
comparezca en juicio a estar a derecho." Los conceptos doctrinarios
transcritos, permiten desprender que notificación y citación son actos
procesales que deben ser catalogados entre los actos de comunicación,
pero revisten diferencias sobre efectos, formalidades y básicamente
respecto a las consecuencias que estos generan…” (Gaceta Judicial. Año CI. Serie XVII. No. 3: p 629).
1.6. Trámite en general de los juicios coactivos en materia no tributaria.
Justificada la existencia de una obligación a través del título de crédito, el cual como ya se
señaló anteriormente debe reunir los requisitos de validez establecidos en el Art. 948 del
Código de Procedimiento Civil (Para que se ejerza la coactiva, es necesario que la deuda
sea líquida, determinada y de plazo vencido) y emitida la Orden Cobro por parte de la
máxima Autoridad del órgano del Estado o su respectivo delegado, corresponde que la
Jueza o Juez Especial de Coactiva de cada Institución dar inicio al procedimiento coactivo
a través de la emisión del Auto de Pago, documento que lleva implícito la orden que el
“deudor o fiador pague la deuda o dimita bienes dentro de tres días contados desde que
se le hizo saber esta resolución; apercibiéndole que, de no hacerlo, se embargarán bienes
equivalentes a la deuda, intereses y costas” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 951), así
mismo es un hecho facultativo del funcionario recaudador que simultáneamente al
dictarse el auto de pago inicial se dispongan en el mismo acto también las medidas
cautelares establecidas en los Artículos 421 (prohibición de venta o enajenación
inmuebles) y 422 (retención o secuestro de bienes muebles) del Código de Procedimiento
Civil, teniéndose en cuenta que tales medidas cautelares tienen como finalidad la de
de Pago deberá constar la determinación precisa del nombre o nombres del coactivado y
de su representante legal cuando sea del caso, el valor exacto de obligación en números
y letras, así como también la cuantía del juicio coactivo la cual generalmente será la del
valor de la obligación más los intereses y costas judiciales.
Con respecto a la citación del auto de pago, esta “se harán en la forma que se indica en
el trámite del juicio ejecutivo” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 955), es decir , se podrá
realizar en persona, por boleta de conformidad con lo establece el Art. 77 del Código de
Procedimiento Civil e inclusive por tres publicaciones por la prensa cuando se imposible
de determinar la residencia del o los demandados, de todo lo cual se extenderá la
respectiva acta de citación en la que debe constar el nombre completo del citado, la forma
en que se la hubiere practicado y la fecha, hora y lugar de la diligencia. Finalmente resulta
necesario tener en cuenta que en el caso de que la parte demandada sea otra entidad del
Estado obligatoriamente la citación y la notificación se realizará de conformidad con lo que
determina la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado “Toda demanda o
actuación para iniciar un proceso judicial, procedimiento alternativo de solución de
conflictos y procedimiento administrativo de impugnación o reclamo contra organismos y
entidades del sector público, deberá citarse o notificarse obligatoriamente al Procurador
General del Estado. De la misma manera se procederá en los casos en los que la ley
exige contar con dicho funcionario. La omisión de este requisito, acarreará la nulidad del
proceso o procedimiento […] Se citará al Procurador General del Estado en aquellas
acciones o procedimientos en los que deba intervenir directamente, y se le notificará en
todos los demás de acuerdo con lo previsto en esta ley” (LOPGE, Art. 6).
En líneas generales al ser el juicio coactivo en materia no tributaria un trámite sumarísimo,
que de no presentarse incidentes dentro proceso debe terminarse este con el pago de la
totalidad de la obligación; sin embargo de lo anotado la misma ley ha previsto la
posibilidad de que el coactivado realice una dimisión de bienes, dimisión que no es más
que una segunda alternativa de pago liquido consistente en la entrega física de uno o
varios bienes que en un momento procesal oportuno deberán remarse y con el producto
de este se pueda cubrir el valor de la deuda, los intereses generados y la costas
la cancelación de la obligación sino que la misma está sujeta a ciertos criterios que la
validan y que se encuentran contenidos tanto en el Art. 439, Art. 519 y Art. 951 del Código
de Procedimiento Civil estos son:
a) Que la dimisión sea realizada dentro del término máximo de tres días contados a
partir de la citación con el auto de pago:
b) Que la Dimisión no fuere maliciosa;
c) Que los bienes no estén situados fuera de la República;
d) Que los bienes dimitidos alcancen para cubrir el valor del crédito, según el avalúo
practicado en el mismo juicio, o según las posturas hechas al tiempo de la
subasta;
e) Que los bienes dimitidos no sean litigiosos, o no estén en posesión del deudor; y
f) Que consistan en títulos no escritos o contra personas de insolvencia notoria.
Finalmente y aunque el Juicio de Insolvencia no constituye propiamente una etapa del
proceso coactivo nos referiremos a este brevemente, para lo cual vale la pena transcribir
parte de la sentencia dictada por la Segunda Sala de lo Civil y Mercantil de la Corte
Suprema de Justicia (hoy Corte Nacional de Justicia) dentro del Recurso de Casación
propuesto por el Banco de Pacífico en contra de los autos dictados por la Sexta Sala de la
Corte Superior de Justicia de Guayaquil, de 10 de septiembre de 1999, y de 14 de octubre
de 1999, pronunciamiento que en su parte medular señala:
“… En la especie, tratase de un proceso de ejecución, que tiene como base un mandamiento de ejecución incumplido por el ejecutado,
presupuesto establecido en el Art. 530 del Código de Procedimiento Civil
(ahora Art. 519) , "Se presume la insolvencia y, como consecuencia de
ella, se declarará haber lugar al concurso de acreedores, o a la quiebra,
en su caso: 1. Cuando, requerido el deudor con el mandamiento de
ejecución, no pague ni dimita bienes; 2. Cuando los bienes dimitidos
de la República, o consistan en créditos no escritos, o contra personas
de insolvencia notoria; y, 3. Cuando los bienes dimitidos sean
insuficientes para el pago, según el avalúo practicado en el mismo juicio,
o según las posturas hechas al tiempo de la subasta. Para apreciar la
insuficiencia de los bienes se deducirá el importe de los gravámenes a
que estuviesen sujetos, a menos que se hubieren constituido para
caucionar el mismo crédito. Si los bienes dimitidos están embargados en
otro juicio, se tendrá por no hecha la dimisión, a menos que, en el
término que conceda el juez, compruebe el ejecutado, con el avalúo
hecho en el referido juicio o en el catastro, la suficiencia del valor para el
pago del crédito reclamado en la nueva ejecución. En este término se
actuarán todas las pruebas que pidan el deudor y el acreedor o
acreedores o el síndico". De la transcripción de esta disposición legal se
establece que el juicio de insolvencia, que en el derecho común, debería
llamarse de concurso de acreedores o de quiebra si se trata de
comerciantes matriculados, constituye nada más que la prolongación de
la fase de ejecución, que se sustancia por cuerda separada y tiene lugar
en el caso exclusivo de la existencia de la sentencia ejecutoriada por la
cual se condena al deudor al pago de una cantidad determinada de
dinero, y no ha sido posible cumplir el mandamiento de ejecución, por
cualquiera de las tres causales previstas en el disposición citada. En
este caso al no ser posible efectuar la ejecución forzosa singular se
presume de hecho la insolvencia del deudor, o lo que es lo mismo, se
presume la incapacidad económica de no poder cumplir o pagar las
deudas, situación que permite al acreedor, que no ha sido satisfecho en
su crédito, pese a existir, sentencia condenatoria favorable, acudir ante
el juez del domicilio del deudor y demandar que se declare con lugar la
formación de concurso de acreedores o de la quiebra, a la que podrán
acudir aquellos acreedores del insolvente para ser pagados con los
bienes disponibles del deudor, en la forma prevista en el Art. 523 del
1.7. Medidas cautelares, apremios reales y medidas de ejecución para hacer
efectivo el pago de lo adeudado.
Basados en los principios de la Autotutela de la Administración Pública y de la Presunción
de Legalidad y Ejecutoriedad de los actos de la administrativos, que como ya señaló
anteriormente permiten a la Administración Pública de exigir por sí misma la ejecución
forzosa de los actos de ella emanados, las medidas cautelares, apremios reales y
medidas de ejecución son aquellas resoluciones o providencias de tipo judicial que tienen
por objeto asegurar o hacer efectivo lo resuelto por las Autoridades Administrativas,
cuando los Administrados de cualquier forma se resistan a su cumplimiento. En este
sentido el Tratadista Eduardo Couture señala: “Dícese de aquellas dispuestas por el juez
con el objeto de impedir los actos de disposición o de administración que pudieran hacer
ilusorio el resultado del juicio y con el objeto de asegurar de antemano la eficacia de la
decisión a dictarse en el mismo”(1976: p405), por su parte Piero Calamandrei define a las
medidas cautelares como una “anticipación provisoria de ciertos efectos de la providencia
definitiva, encaminada a prevenir el daño que podría derivar del retardo de la misma”
(1996: p45).
Otros criterios (Croskey, 2009: p.20) sobre mismo tema sostienen que:
“Lo que se intenta precautelar es un derecho eventual que ha de ser
luego, en su caso, reconocido y declarado en la sentencia. Es decir, lo
que se cautela o se protege es la pretensión misma del peticionante, la
cual puede resultar insatisfecha si luego de su reconocimiento por la
sentencia, no encuentra el modo de hacerse efectivo en la realidad […] La pretensión cautelar está orientada, consecuentemente, a asegurar
una pretensión material o de fondo; de donde se extrae que la medida
cautelar busca que la pretensión sobre la cual se ha de expedir la
sentencia definitiva, no se diluya con el paso del tiempo. De ahí que sea ́
peticionante, ya que no es concebible la idea de una medida cautelar si
no existiera un derecho con apariencia de verdadero que corra peligro
de perderse a causa de la duración del proceso”
Conociendo entonces los criterios vertidos por tratadistas antes invocados, resulta
necesario realizar una diferenciación entre las medidas cautelares y las medidas de
ejecución tendientes a hacer efectivo lo eventualmente adeudado por un administrado.
Así tenemos que las medidas cautelares dictadas de un proceso judicial buscan conforme
lo determina el Art. 422 del Código de Procedimiento Civil asegurar el pago o el
cumplimiento de una obligación, para tal efecto la Jueza o Juez que conoce la causa
puede disponer a petición del ejecutante dentro del mismo auto de pago o en cualquier
estado de la causa la prohibición de enajenar bienes (muebles o inmuebles), la retención
o el secuestro de bienes, debiéndose sin embargo tener claro que la ejecución de este
tipo de medidas de ninguna forma implica que la obligación materia del juicio se encuentra
cubierta, ni mucho menos que con los bienes retenidos secuestrados se cancelará la
misma pues el Código de Procedimiento Civil permite al ejecutado hacer cesar las
medidas cautelares “consignando en dinero la cantidad suficiente para cubrir la deuda,
con más un 10%” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 425), es decir, que las medidas
cautelares únicamente constituyen una garantía del cumplimiento de la deuda y además
serán dispuestas cuando se configuren las condiciones que establecidas en nuestro
Código Adjetivo Civil, a saber “Para que se ordene el secuestro o la retención, es
necesario […] 1. Que se justifique, con pruebas instrumentales, la existencia del crédito; y
[…] 2. Que se pruebe que los bienes del deudor se hallan en tal mal estado, que no
alcanzarán a cubrir la deuda, o que puedan desaparecer u ocultarse, o que el deudor trata
de enajenarlos” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 899).
Ya con respecto a los efectos y alcances de las distintas medidas cautelares establecidas
en nuestra legislación podemos indicar:
bienes indicados en el Art. 421 no pueden ser vendidos, ni hipotecados, ni sujetos a
gravamen alguno que limite el dominio o su goce, so pena de nulidad” (Cod. de
Procedimiento Civil, Art. 426), en otras palabras la prohibición de enajenar y gravar limita
al ejecutado de la facultad de disponer libremente de un bien inmueble, sin restringir el
uso y disfrute, para asegurar de esta forma la eventual ejecución del fallo.
El secuestro: “El secuestro tendrá lugar en los bienes muebles y en los frutos de los raíces, y se verificará mediante depósito. La entrega se hará por inventario, con expresión
de calidad, cantidad, número, peso y medida” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 427). El
secuestro de bienes muebles es una medida cautelar que busaca asegurar el
cumplimiento o ejercicio de un derecho que nace de la supuesta falta de cumplimiento de
una obligación, como en el caso de cobros ejecutivo de créditos, para lo cual el ejecutante
solicita a la Jueza o Juez que conoce la causa el retiro de determinados bienes del
ejecutado para preservarlos hasta la hora en que la justicia tome la decisión final sobre lo
que se está discutiendo o alegando, y que de acuerdo a dicha decisión, el bien se regresa
a su propietario o se le hace entrega a quien alega un derecho, quien lo recibe como
garantía, pago o indemnización.
La retención: “La retención se hará notificando a la persona en cuyo poder estén los
bienes que se retengan, para que ésta, bajo su responsabilidad, no pueda entregarlos sin
orden judicial…” (Cod. de Procedimiento Civil, Art. 428). Este tipo de medida cautelar se
dispone generalmente sobre bienes muebles que no están en poder del ejecutado, dinero
que se encuentre en cuentas de ahorro, corrientes o inversiones a plazo por ejemplo,
ordenándose en este caso que la institución financiera custodia de los bienes los retenga
hasta que una orden judicial disponga su entrega al demandado o en su defecto su
embargo definitivo.
Sobre los puntos planteados es importante anotar que la Legislación Adjetiva Civil
Ecuatoriana dentro de la sección relativa a la Jurisdicción Coactiva no determina que las y
disponiendo sí que en caso de que el deudor “… no pague la deuda o dimita bienes
dentro de tres días contados desde que se le hizo saber esta resolución […] se
embargarán bienes equivalentes a la deuda, intereses y costas…” (Cod. de Procedimiento
Civil, Art. 951), por lo que ante este aparente vacío legal es que en casi todos los
Reglamentos de Coactivas dictados por las Entidades Públicas que por ley tienen este
procedimiento se ha entregado a las Juezas y Jueces de Coactiva esta facultad,
disposición administrativa bastante discutible si tenemos en cuenta que al no existir una
disposición legal expresa que los faculte se estaría violentando uno de los principios
generales del derecho establece que en el campo del derecho público no se puede hacer
sino aquello que está expresamente permitido por la Ley y por lo tanto no cabe la
interpretación extensiva o analógica de la misma.
Por su parte sobre las medidas de ejecución para hacer efectivo el pago de lo adeudado
nos referiremos específicamente al embargo y al remate de bienes, para lo cual y como
antecedente del tema recordaremos que el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva (ERJAFE) otorga a la Administración Pública facultades para la
ejecución forzosa de sus actos administrativos, así:
“…La Administración Pública, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución
forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o
la ley exijan la intervención de los tribunales para efectos de dicha
ejecución…” (ERJAFE, Art. 162).
Estableciéndose además en el Art. 164 del mismo cuerpo legal que dicha ejecución se la
realizará a través de la vía coactiva si en virtud del acto administrativo lo que se debe
satisfacer es una obligación económica. Es importante también tener en cuenta que de
acuerdo con lo establecido en el Art. 955 del Código de Procedimiento Civil el
procedimiento para el embargo, avalúo y remate de bienes, será el establecido para el
juicio ejecutivo, con la única salvedad que se encuentra determinada en el inciso segundo
remate que se lleven a cabo en la jurisdicción coactiva, los postores deberán ser
calificados con 15 días de anticipación a la realización del remate, en base a la solvencia
económica y experiencia en el negocio, esto con la finalidad de garantizar aún más el
pago completo de la obligación a favor del Estado.
1.8. Reformas legales relativas a los procedimientos coactivos en general partir
de la promulgación de la “ley de fomento ambiental y optimización de los
ingresos del estado” (24-nov-2011) y la “ley orgánica para la defensa de los
derechos laborales” (26-sep-2012)
Sobre las reformas legales que en nuestro país se ha dado respecto de los
procedimientos coactivos en materia no tributaria, nos centraremos específicamente en
los dos últimos cambios realizados. El primero de ellos se encuentra contenido en la Ley
de Fomento Ambiental y Optimización de Ingresos del Estado que fue publicada en el
Registro Oficial Suplemento N. 583 de fecha 24 de noviembre del 2011 y que en la parte
concerniente a las “DISPOSICIONES PARA EL COBRO EFICIENTE DE LAS
ACREENCIAS DEL ESTADO” estableció:
“… Primera: Agréguese en el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, el siguiente inciso […] En los procesos de remate que se lleven a cabo en la jurisdicción coactiva, los postores deberán ser calificados con
15 días de anticipación a la realización del remate, en base a la
solvencia económica y experiencia en el negocio […] Además de que se podrá aceptar posturas en las cuales se fijen a plazos de hasta ocho
años para el caso de bienes inmuebles y de tres para los bienes
muebles, siempre y cuando se ofrezca el pago de, por lo menos, el
interés legal, pagadero por anualidades adelantadas y que el capital se
pague anualmente en cuotas iguales durante el plazo […] Segunda: Sustitúyanse del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, las
horas hasta las diecisiete horas…” (Ley de Fomento Ambiental y
Optimización de Ingresos del Estado).
En el caso de la primera disposición en realidad no ha existido una reforma al texto del
Art. 457 del Código de Procedimiento Civil sino que se incorporó al mismo un segundo
inciso que de acuerdo al espíritu con el que fue creada esta ley busca garantizar un cobro
más eficiente de las obligaciones generadas a favor del Estado, para lo cual obliga a que
aquellas personas que intervienen como interesados en un proceso de remate cuenten
con los suficientes medios para responder por su postura de tal forma que en la medida
de lo posible no se produzca una quiebra del remate. La Segunda reforma en cambio sí
constituye una reforma al texto del Art. 458 del Código de Procedimiento Civil pues
básicamente pretende es ajustar el horario para presentar las posturas para el remate a la
jornada única en la actualmente laboran las Entidades de Estado.
La tercera reforma efectuada a través de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de
Ingresos del Estado se da dentro del Art. 942 Código de Procedimiento Civil: “Tercera:
Agréguese al final del artículo 942 del Código de Procedimiento Civil, el siguiente texto
[…] “Los servidores o servidoras recaudadores mencionados en este artículo tendrán la
calidad de Jueces Especiales, denominándoselos Jueces de Coactiva” siendo esta
reforma unos de los cambios más importantes dentro de los procesos de ejecución
coactiva en materia no tributaria, pues al otorgarse a los antes denominados
“Funcionarios Recaudadores” calidad de Juezas y Jueces Especiales de Coactiva en mi
criterio recién legaliza las actuaciones de dichos funcionarios pues de acuerdo a lo que
determina el propio Código Adjetivo Civil Ecuatoriano la potestad pública para juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada le corresponde exclusivamente a
los tribunales y jueces establecidos por las leyes y si bien es cierto las Juezas y Jueces
Especiales de Coactiva por su naturaleza no administran justicia, es decir no juzgan, si
tienen a su cargo la ejecución de lo juzgado por la administración e indudablemente las
providencias, autos y decretos que se dictan para tal efecto tienen una categoría especial
Finalmente los últimos cambios efectuados al Código de Procedimiento Civil se dieron con
respecto al trámite de las excepciones que se deduzcan dentro de un juicio de coactiva en
materia no tributaria tema que será tratado con mayor profundidad en el siguiente
capítulo, sin embargo me permito transcribir la norma:
“… Cuarta: Sustitúyase el primer y tercer inciso del artículo 968 del
Código de Procedimiento Civil, por los siguientes textos: "Serán
admisibles las excepciones que se deduzcan en juicio coactivo." […]
"Para que el trámite de las excepciones suspenda la ejecución coactiva,
será necesaria la consignación de la cantidad a que asciende la deuda,
sus intereses y costas, aún en el caso de que dichas excepciones
propuestas versaren sobre falsificación de documentos o sobre
prescripción de la acción” […] Quinta: Elimínese el segundo inciso del
artículo 969 del Código de Procedimiento Civil […] Sexta: Sustitúyase el
artículo 971 del Código de Procedimiento Civil, por el siguiente texto […]
"Si el deudor no acompaña a su escrito de excepciones la prueba de
consignación, no se suspenderá el procedimiento coactivo y el juicio de
excepciones seguirá de esa forma” […] Séptima: Agréguese al final del
artículo 976 del Código de Procedimiento Civil, el siguiente texto […] "De
no haberse suspendido la ejecución coactiva, la sentencia ordenará la
cancelación del procedimiento coactivo, o la reparación integral al actor,
de haber concluido aquel” […] Octava: Agréguese al final del artículo
977 del Código de Procedimiento Civil, el siguiente texto: "La apelación
se concederá en el efecto devolutivo. Novena: Sustitúyase el artículo
978 del Código de Procedimiento Civil, por el siguiente texto: “Si el juicio
en que se discuten las excepciones, se suspendiere por treinta días
hábiles o el actor no presenta ningún escrito o petición durante este
plazo, antes de la sentencia de primera o segunda instancia, de
tribunales contenciosos administrativos o de casación, el juicio quedará
terminado a favor de la institución acreedora o de quien sus derechos
represente” […] Décima: Agréguese al Código de Procedimiento Civil, la
siguiente Disposición Transitoria: "Disposición Transitoria: De
conformidad con lo establecido en el Art. 968 inciso tercero del Código
