ENCUENTRO SUBREGIONAL DE EX BECARIOS DE BCLMT DEL CONO SUR (ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y URUGUAY)
Buenos Aires, 21 y 22 de mayo 2007
"El esquizofrénico papel múltiple del Estado en un Sistema Democrático de Relaciones Laborales"
Jesús Rentero Jover
I. Introducción
Se intenta con la exposición trazar una breve panorámica introductoria del complejo papel que desempeña el Estado en un Sistema Democrático de Relaciones Laborales, noción que ya de por si puede ser algo confusa, y partiendo de que, como dijera Dunlop, el Estado no es sino uno de los actores del Sistema, sin duda fuertemente peculiarizado.
I.1. Noción general
No se va a partir en la exposición de unas reglas comúnmente aceptadas ni preestablecidas, atendiendo a las evidentes diferencias conceptuales que existen entre los distintos sistemas normativos comparables. Pero, en todo caso, se va a intentar un acercamiento al múltiple papel que desempeñan los diversos Estados, partiendo precisamente de esa diversidad, que de una parte dificulta la comprensión del fenómeno, pero de otra parte, introduce sin duda unas variantes fenomenológicas que enriquecen sobremanera los pormenores del análisis.
I.2. Las dificultades de un modelo general
Ahondando en esa señalada dificultad de las posibilidades de un análisis global, debe de destacarse la existencia de una variedad de modelos sindicales en los distintos países, incluido en los de la región del Sur de América Latina. De tal modo que, incluso haciéndose todos ellos valedores de las exigencias de libertad sindical que derivan de haber suscrito todos ellos los Convenios 87 y 98 OIT, es notoria sin embargo la disparidad de modelos de participación, de representación y negociación, de conflicto, y por ende, de resultados, en ese ámbito del derecho colectivo. Mucho más si se tiene en cuenta la distinta estructura político-territorial de cada uno de ellos, y de ahí derivado, la diversidad de competencias y de responsabilidades, y los eventuales enfrentamientos entre las diversas instancias político-territoriales.
I.3. El confuso y/o distinto alcance de los mismos conceptos
I.4. En un mundo regionalizado y/o globalizado
Si todo lo que se viene diciendo resulta ser cierto para pequeños ámbitos regionales -por mucha que pueda ser su extensión territorial-, como puede ser el Mercosur, o incluso la UE, se incrementan de modo notorio esas dificultades de análisis en cuanto que elevamos el alcance del mismo e intentamos una aproximación a espacios que geográficamente sean más amplios, donde la diversidad de situaciones económicas y de nivel de desarrollo, de sistemas jurídicos, constitucionales, de intereses y de poderes concurrentes, hace que sea prácticamente inviable la pretensión de alcanzar un bosquejo de modelo que pueda ser de cierta utilidad en el análisis de la posición del Estado en el ámbito de las relaciones laborales, ya no necesariamente solo en modelos democráticos. Que, debe de resaltarse, tampoco suponen lo mismo en todos los países, incluso de un mismo ámbito regional o de afinidad política, pues los matices puedan resultar ser, a veces, esenciales, bien desdibujando el modelo, bien realmente generando la aparición de otro nuevo.
II. El Estado como sujeto en un Sistema Nacional de Relaciones Laborales
Sea cual sea el supuesto, en cualquier caso resulta común e indiscutido que el Estado ocupa un papel primordial y diverso en las relaciones laborales de todos los países, obedezcan las mismas a uno u otro diseño jurídico-político y económico. Y por tanto, que es sujeto esencial de todo modelo de relaciones laborales, en más, en menos o en igual que el resto de los sujetos del Sistema -debe advertirse, no siempre existentes en una misma medida, e incluso a veces, inexistentes-. En su papel plural, que a continuación se detalla, es de resaltar ya de partida la enorme confrontación de roles que puede derivar de la asunción del doble papel de empleador y de legislador laboral, como espacio mayor de contradicción. Lo que lo peculiariza en cuanto tal sujeto del Sistema, que tanto puede resultar ser pacificador, en el ejercicio de un cierto papel institucional, como por el contrario sujeto conflictual, cuando asume el de empleador sujeto pasivo de una reivindicación, negociación o conflicto laboral, como puede ser regulador, con la consiguiente interferencia de los intereses que en cuanto legislador defiende.
III. Los distintos papeles del Estado, entendido como concepto político global, en el ámbito social
III.1. Legislador
Sin duda papel primordial, que en lo que aquí interesa, viene referido a la faceta de poder legislativo que se manifiesta en los diferentes modelos de la actuación parlamentaria, y que en esa medida, es el que elabora, en los términos de mayoría existente en cada caso y de exigencias de apoyos que el respectivo derecho interno exija, según sea el alcance de la concreta medida normativa, las líneas de normación general de la relación individual de trabajo y, en buena medida, también de los aspectos colectivos. Con la particularidad que eso, además de afectar a las relaciones laborales entre privados, también afecta a quienes se vinculan con el propio Estado, a través de una relación general de empleo público (sea entendida la misma como laboral, como especial, funcionarial, etc., según el distinto diseño los propios sistemas normativos internos, a veces también fraccionados en las diversas instancias de poder territorial). Estamos por lo tanto ante una manifestación del papel plural del Estado, que en este caso resulta ser esencial en ambas, en cuanto que, a diferencia de lo que ocurre con los empleadores privados, que, teniendo sin duda otros, carecen directamente de ese poder en un Sistema democrático de relaciones laborales, en cuanto que el empleador público puede ser también el que delimite el alcance general de los derechos y obligaciones de quienes se van a poner a su servicio. En una posición, sin duda, de claro privilegio, que suele justificarse en aras de los superiores intereses colectivos que el Estado representa y actúa, pero que es evidente que incide en la distinta situación en que se encuentra el empleado público y el empleador público.
III.2. Negociador de leyes (concertador)
No solo es el Estado legislador laboral, sino que además, en sintonía con lo que a veces ocurre con los grandes acuerdos sociales entre asociaciones de empresarios y de trabajadores, el Estado, normalmente a través del poder ejecutivo (que, sin duda, no es exactamente lo mismo que el legislativo, e incluso, a veces, puede estar confrontado), negocia y llega a acuerdos con los demás interlocutores sociales, o con una parte de ellos, con un mayor o menor alcance (general, territorial, sectorial, de empresa) y asunción futura respeto a sus contenidos, en relación con su desarrollo normativo y/o convencional ulterior por parte de la distinta intervención normativa y/o ejecutiva.
III.3. Ejecutor de leyes sociales
como también relacionadas con el personal a su propio servicio, movilizando recursos y mecanismos encaminados al cumplimiento de las mismas. Lo que nuevamente deja de manifiesto ese complicado papel plural que desempeña, elaborando estrategias (o negociándolas con los otros sujetos del Sistema, en su caso, o con otros sujetos políticos), y siendo encargado primordial (si no el exclusivo) de su puesta en práctica, generalmente, empleando para ello a personal a su servicio. En una nueva recreación de ese rol contradictorio, pero que, conviene resaltarlo, resulta esencial.
III.4. Impulsor de políticas sociales
Aparece nuevamente, como sujeto político, impulsando determinadas políticas sociales, de promoción de contratación, de aseguramiento social, reconversión, etc., que encaminadas a llevar a la práctica el que sea su propio y peculiar proyecto político, le convierte nuevamente en un sujeto múltiple en el espacio de desarrollo del Sistema de Relaciones Laborales, desde la perspectiva de que una buena parte de esas políticas sociales impulsadas, no ya solo se llevan a la práctica con personal a su servicio, como es evidente, sino que, además, pueden ir encaminadas, en todo o en buena medida, a intervenir y/o impulsar el ámbito del propio empleo público. Pero siendo, en todo caso, intervención estratégicamente imprescindible para conseguir un sistema de cierta estabilidad social.
III.5. Promotor de proyectos económicos con repercusión social
Aparece aquí el Estado, en su diversa manifestación, como promotor de proyectos económicos que, de modo directo o indirecto, en cuanto generan una nueva actividad, repercute en los espacios de aparición de nuevo empleo, tanto privado como, también, con gran frecuencia, de naturaleza pública (sea estable o sea temporal). Y ello, sea de modo unilateral, o concertado con diversas instancias públicas, privadas, o incluso, supranacionales (un ejemplo claro, el de numerosos proyectos europeos que están total o parcialmente subvencionados por la UE).
De tal modo que puede competir con el sujeto empresarial, impulsarlo, o colaborar, pero en todo caso, con una fuerte incidencia en el desarrollo de la estrategia laboral.
IV. Enunciados para un debate
IV.1. Impulsor de la política económica, con repercusión en el ámbito de lo social: privatizador, externalizador, expropiador, nacionalizador.
IV.3. Prestador de servicios, asistencia y prestaciones. IV.4. Empleador directo e indirecto.
IV.5. Negociador de acuerdos y pactos colectivos.
IV.6. Controlador del cumplimiento de las normas sociales. IV.7. Sancionador.
IV.8. Enjuiciador de los incumplimientos.
IV.9. La colisión de intereses de los diversos papeles en un mismo sujeto.
IV.10. La representación de intereses de particulares por parte del Estado y su incidencia en la concreción de los roles diversos que actúa.
IV.12. Poderes estatales con autonomía? IV.13. Poderes estatales enfrentados?.
IV.14. Los repartos de competencias entre los poderes públicos.-
IV.15. Los repartos de competencias y poderes entre diferentes instancias territoriales (infranacionales, nacionales, supranacionales).
