CIENCIAS DE LA COMUNICACIÓN
METODOLOGÍA DEL PLANEAMIENTO
EN COMUNICACIÓN
Cátedra: Zucchelli
Diagnóstico para planificar
"Diagnóstico y Planificación de la comunicación
en el Ministerio Publico Fiscal",
"Diagnóstico y Planificación de la comunicación en el Ministerio Publico Fiscal"
Autora: Lic. María Alejandra Marinelli
Introducción
La elección del tema se debe a dos factores, el primero porque cursé la orientación en Políticas y Planificación -la cual brinda una serie de herramientas para realizar análisis en áreas comunicacionales de organizaciones públicas y privadas- y el segundo, porque el objeto de estudio del presenta trabajo comprende el ámbito laboral en el cual me desempeño desde marzo de 2010.
En este sentido, la elección del objeto de estudio es consecuencia de una necesidad de proponer herramientas que puedan modificar, ajustar o resolver las falencias en la comunicación que detecto en el Ministerio Publico Fiscal1 de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Por otra parte, en el 2007 se implementó dentro del MPF un plan de reforma estructural denominado “Proceso de Reorganización del MPF”, el cual contempla varias instancias que analizaremos y que creo necesario ajustar. Si bien mi análisis es desde un plano comunicacional, ni el diagnóstico ni la planificación son ajenos a la dinámica de la institución o al grupo humano. Y toda evaluación es origen de un nuevo diagnóstico y así sucesivamente.
Por último, este trabajo es el resultado de un proceso de diagnóstico realizado durante el período comprendido de octubre 2010 a mayo 2011.
Marco Teórico
El rol del MPF como parte integrante del Estado
Comenzaremos nuestro análisis respecto del Ministerio Público Fiscal describiéndolo como una organización del Estado, que se ubica por encima de la sociedad, que esta asume como justa y natural y que por lo tanto no cuestiona. Reproduce su dominio a través de la
represión y de la ideología. Mientras que la primera implica una fuerza de control explícita, la segunda es un modo de control más sutil y que se da en circunstancias que no son excepcionales sino en la normalidad de nuestra vida diaria. Implica la transmisión de ideas que tienen como objetivo el que la estructura de la sociedad se produzca y reproduzca como tal. El propósito de los aparatos ideológicos es asegurar el orden y el mantenimiento del statu quo a través de normas y valores que aseguren que la sociedad siga funcionando en los términos en los que funciona.
En primer lugar, decimos que el MPF no aparece como un poder impuesto desde afuera de la sociedad, por el contrario, tal como lo señala F. Engels, es un producto de la sociedad misma cuando ha alcanzado un desarrollo determinado y necesita de un poder que mantenga el orden2.
Desde el pensamiento de Engels se define como un producto de la sociedad, que forma parte del Poder Judicial –uno de los poderes del Estado- cuya función principal es mantener el orden, a través de la investigación de los hechos que revisten los caracteres de delito y contravenciones; y de proteger a las víctimas y testigos.
Fue a través de la Constitución que la sociedad estableció la organización del Estado Nacional Argentino, comprendido por tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. Ninguno de los cuales podría funcionar correctamente sin el otro, ya que están estrechamente relacionados entre sí.
Desde el punto de vista institucional, el Poder Judicial cumple la función de controlar a los restantes poderes públicos; pero también a los particulares, en la medida en que éstos ejercen, de acuerdo a las leyes, el poder público.
Para referirnos a su funcionamiento, retomaremos el análisis de Althusser3 quien
distingue el aparato (represivo) de Estado de los aparatos ideológicos de Estado (AIE). En este caso el MPF forma parte del aparato de Estado (AE) y constituye lo que Althusser denomina el aparato represivo de Estado.
Utilizaremos estos conceptos desarrollados por Althusser para afirmar que el Ministerio Público funciona no solo mediante la represión y violencia, sino también por medio de la ideología, tanto para asegurar su propia cohesión y reproducción, como por los "valores" que representa hacia afuera.
Al respecto, Guillermo O´Donnel entiende al Estado como el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada4. Para nuestro objeto de estudio
la Ciudad de Buenos Aires es el área delimitada de acción y donde ejerce la coerción y somete al dominado a severas sanciones con su consentimiento por medio del control ideológico.
Y finalmente, para comprender la escena local que enmarca al MPF nos referiremos a la descentralización entendida como el resultado del proceso de reforma estructural del Estado, cuyos comienzos Daniel García Delgado5 ubicó en los ´90. En este sentido, la
Ciudad de Buenos Aires, su gobierno, legislatura y poder judicial surgen como consecuencia de las políticas de descentralización que significaron la cesión de competencias del ámbito Nacional al de la Ciudad.
Institución, Organización y Comunicación
En la etapa diagnóstica trabajaremos los conceptos de: a) institución, b) organización, c) gestión y d) comunicación; daremos cuenta de las acciones llevadas a cabo por la nueva gestión y las decisiones que toma respecto de lo que se hace. Pero también partiendo de la idea que gestión y comunicación son dos realidades inseparables6, como sostiene Uranga,
analizaremos la comunicación interna y externa, que aunque no están disociadas es necesario clasificarlas para comprender la tensión que se produce entre el adentro y el afuera o entre los objetivos internos y las necesidades externas.
A partir de lo cual, describiremos la comunicación interna del MPF que se relaciona con su identidad, su funcionamiento organizacional para alcanzarla y con el cumplimiento
4 O´Donnel, G Apuntes para una Teoría del Estado, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Universidad de
Texas, 1977.
5 García Delgado, D, Hacía un nuevo modelo de gestión local Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de
Buenos Aires, 1997.
6Uranga, W La Comunicación como herramienta de gestión y desarrollo comunicacional, semana de Comunicación en las
de objetivos personales de los actores; y la comunicación externa, la cual se relaciona con el mensaje que emite a los actores externos.
Además, utilizaremos el marco teórico desarrollado por Douglass C. North7 sobre
instituciones y el descripto por Fernando Flores y retomado por Washington Uranga quienes entienden la organización como el lugar donde se producen las conversaciones y estas se entienden como fenómenos sociales en los cuales se realiza el trabajo, esto es, se toman acciones, se hacen juicios y se abren y cierran posibilidades8.
Las organizaciones, como las instituciones, establecen formas sociales por los cuales la sociedad se organiza. A través de las significaciones -sociales- que genera la institución es que los actores perciben el mundo que los rodea. Es decir que las significaciones sociales son el resultado de las prácticas entre los individuos que conforman la institución y determinan la forma en que los actores perciben el mundo, las cosas y los individuos.
Para North las instituciones constituyen todas las restricciones creadas por el hombre para dar forma a sus interacciones. Es decir, las entiende como limitaciones –normas- que pueden ser de tipo prohibitorias o permisivas.
Así, en el intento de determinar la naturaleza de instituciones específicas como el Poder Judicial y el MPF en particular, identificaremos las significaciones centrales que produce, sus reglas o restricciones que enmarcan el proceso jurídico y la organización judicial.
Para lo cual, analizaremos los procesos sociales a los que Uranga se refiere como
prácticas sociales atravesadas por experiencias de comunicación. Prácticas sociales factibles de ser reconocidas como espacios de interacción entre sujetos en los que se verifican procesos de producción de sentido, de creación y recreación de significados, generando relaciones en las que esos mismos sujetos se constituyen individual y colectivamente9. Y sobretodo la gestión, la cual para Uranga puede ser definida como la acción o las
acciones destinadas a organizar y coordinar decisiones en función de un objetivo y con una dirección determinada. Por lo tanto, la gestión se define por la acción. Es una tarea que tiene relación con el cambio e
7North, Douglass C, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, Fondo de cultura Económica 2006
8 Flores, F. Creando Organizaciones para el futuro, Dolmen Ediciones, Santiago, 1994.
9 Uranga, W La Comunicación como herramienta de gestión y desarrollo comunicacional, semana de Comunicación en las
involucra y compete a los actores, sujetos individuales y colectivos, al ámbito concreto en el que estos se desempeñan y al contexto en el que el propio ámbito y los actores se encuentran insertos10.
Por último, retomaremos el análisis efectuado por Anni Bertoli sobre la organización de una empresa que, según la autora consiste en la búsqueda de cohesión mediante la aportación de un cierto grado de orden,compuestos por organigramas, organización del trabajo, mecanismos decomunicación y coordinación, niveles jerárquicos, reglas, procedimientos, distribución de tares y responsabilidades, cultura, entre otros11, ya que todos estos factores son centrales para la
organización y nos permitirán dar cuenta de las distintas relaciones entre sujetos que conforman un grupo.
El Poder y la Reforma Judicial
A lo largo del análisis trabajaremos el concepto de reforma judicial entendida como un plan que debe contemplar: 1) que los problemas de la Justicia básicamente no son de recursos financieros ni de dotación de personal, 2) que la situación de la Justicia puede mejorar con planificación, 3) que el cambio puede producirse: a) mejorando la calidad y el gerenciamiento de los recursos humanos, b) flexibilizando la estructura y el marco legal (procesal y orgánico) y c) generando fuerte reconversión en los sistemas con las nuevas tecnologías de la información.12
Estos componentes que hacen a la reforma judicial no constituyen el único modelo, por el contrario existen otros, tantos como ideas de solución o reforma posibles. Entonces, elegimos el presente modelo porque es el que ha sido aplicado por los actores de la actual gestión del MPF. Porque, como dice Uranga, la gestión está atravesada por el poder que implica el entramado de las relaciones sociales y las condiciones materiales en las que se concreta la gestión.
Por otra parte, la naturaleza de las reformas judiciales en América Latina, según Felipe Sáez, se debe a que el poder judicial enfrenta un creciente desafío en toda América Latina. Su
10 Uranga, W La Comunicación como herramienta de gestión y desarrollo comunicacional, semana de Comunicación en
las Organizaciones, Rosario (Argentina), 24 al 27 de agosto de 2004.
11 Bartoli, A Comunicación y organización: la organización comunicante y la comunicación organizada, Editorial Paidós,
Volumen Nº 8, 1992
12Plan Nacional de Reforma Judicial Ministerio de Justicia de la Nación – Reflexiones iniciales
credibilidad, efectividad, posicionamiento frente a los otros poderes del Estado, su contribución a la protección de los derechos humanos y sociales en sociedades con instituciones democráticas vulnerables, su rol en la promoción de un ambiente institucional predecible en cuanto a la esfera económica, y para la resolución justa y efectiva de las controversias, son los nombres de ese desafío.13
Felipe Sáez dirá que este reto se hace cada vez más apremiante como resultado de las reivindicaciones expresadas por varios sectores que han sentido que sus demandas de justicia no han sido adecuadamente manejadas. Sin embargo, la falta de receptividad del poder judicial parece ser el común denominador que han encontrado diferentes actores que buscan la reforma judicial14
Entonces, nuestro análisis se basará en la relación que mantiene la reforma judicial aplicada en el MPF con las acciones llevadas a cabo por la gestión -atravesadas por el poder-, que implican cambios e involucra a actores que ven que la Justicia se encuentra en una indiscutida crisis, cuya manifestación más patente es su obsolescencia, pero que cala más hondo y se traduce en el desprestigio frente a la ciudadanía, todo ello con matices diferentes en las provincias y en el orden nacional.15
La calidad en la gestión
Para referirnos a la calidad en la gestión o gestión de calidad, trabajaremos los conceptos de a) eficiencia -con la utilización de recursos-, b) inmediatez y c) respuestas de calidad.
La implementación de las reformas en el sistema judicial trae aparejado el concepto de eficiencia como legitimo de la actuación de los poderes.Hoy la ciudadanía no justifica una mala utilización de recursos por parte del Estado. Y el concepto de eficiencia se relaciona con el “no derroche” ni “malgasto”.16
13 Saenz, Felipe (Representante Residente Banco Mundial en Colombia) La naturaleza de las reformas judiciales en América Latina: Algunas consideraciones estratégicas, conferencia disponible en formato digital en el sitio
http://www.oas.org/juridico/spanish/adjusti9.htm
14 Saenz, Felipe La naturaleza de las reformas judiciales en América Latina: Algunas consideraciones estratégicas,
conferencia disponible en formato digital en el sitio http://www.oas.org/juridico/spanish/adjusti9.htm
15 http://www.foresjusticia.org.ar/investigaciones/JusticiaCEA/S5CAP4.PDF 16 Plan Nacional de Reforma Judicial del Ministerio de Justicia de la Nación – Introducción
Pero no basta con una justicia rodeada de inmediatez y eficiencia, lo trascendental de la actuación de la justicia reside en dar una respuesta adecuada y justa y para ello, la calidad es un principio básico. Tanto la del producto final como la de su proceso de producción, es decir “hacer justicia”. La sociedad valora -cada vez más- la posibilidad de ser escuchada y de poder dar opinión sobre un servicio que recibe, por lo que sin entrar en la discusión sobre el carácter o no de servicio de la justicia, lo cierto es que el ciudadano es quien recurre a ella y espera una respuesta satisfactoria.
Todos estos conceptos fueron recogidos de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública que dice que “La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos. Debe medirse en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad.” 17
Utilizaremos estos conceptos en el análisis de la estructura del nuevo modelo y su diferenciación de la administración pública tradicional, que se autoreferencializa y se opone a la “gestión de calidad” porque refiere a una institución que se justifica a si misma con independencia de los resultados que produce y externaliza hacia la comunidad.
Diagnóstico y Planificación
En el presente trabajo se realizó un diagnóstico y una posterior planificación entendidas como Ander-Egg18 las describe, es decir como momentos dentro de la estructura básica de
procedimiento ya que el primero momento corresponde al estudio o investigación que finaliza en un diagnóstico, el segundo es el que compete a la programación, el tercero a la ejecución o realización del plan, programa, proyecto y finalmente, el cuarto corresponde a la evaluación.
17 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, Aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008. Adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008 (Resolución No. 25 del "Plan de Acción de San Salvador").
También, Arlette Pichardo Muñiz da cuenta de estos cuatro momentos. En lo que respecta a evaluación lo definirá como un momento donde se determinan las posibilidades de cumplimiento de los propósitos perseguidos así como en el nivel de cumplimiento logrado en el caso de medidas en ejecución ya ejecutadas. Debe concebirse como un proceso integral y continuo que apunte no solo a detectar irregularidades sino también a proporcionar la información necesaria para elaborar las medidas preventivas y correctivas necesarias. 19
Pero también describe un quinto momento al que llama “Ajuste” al que describe como un proceso para incorporar las medidas correctivas necesarias que permitan lograr los propósitos buscados. Su importancia radica en el hecho de considerar dos elementos: a) Evolución de algunos aspectos de la realidad en forma diferente a la esperada b) Necesidad de incluir efectos o resultados no previstos en la formación inicial.
El presente análisis diagnóstico del MPF se realizó tomando un período de tiempo determinado, y cumple con el objeto que para Robirosa debe tener: evaluar la importancia absoluta y relativa de un problema, las condiciones y determinaciones internas y externas de su existencia, sus interconexiones con otros aspectos o problemas que afectan a la misma población o a su contexto, las potencialidades y restricciones que presenta la situación confrontada para implementar alguna solución al problema (recursos materiales, humanos, financieros, capacidades, intereses convergentes y conflictivos, instrumentos políticos-institucionales, etc.) y los actores sociales concretos que podrían/deberían hacer aportes específicos para encaminarse a la solución del problema. Se trata pues de una reconstrucción valorativa de un sector de realidad particular.20
Luego de lo cual se delineó una Planificación que busca resolver el problema focal detectado en la etapa previa y que se corresponde con esta etapa de ajustes y medidas correctivas de ese primer plan de reformas.
Los actores sociales y su participación en la Planificación
Al momento de la Planificación se tuvieron en cuenta las recomendaciones y metodología propuesta por Robirosa21 para planificar dentro y desde el Estado. Porque si
19 Pichardo Muñiz, A Planificación y programación social, Introducción, Lumen/Hvmanitas, 1997.
20Robirosa, Mario Turbulencia y Planificación Social: lineamientos metodológicos de gestión de proyectos sociales desde el estado
Unicef, 1990
bien nuestra planificación es en comunicación, la principal función del MPF es la de brindar un servicio de justicia al ciudadano.
Uno de estos aspectos tenidos en cuenta fue la descripción de los actores, ya que según Mario Robirosa el proceso de gestión de un proyecto social en el contexto del sector público implica la participación de actores sociales en distintas racionalidades. Por ello, se analizaron los diferentes actores involucrados, se describieron sus roles, funciones, se dio cuenta de la relación que cada uno mantiene con el otro y fundamentalmente de la base de poder que cada uno tiene en el escenario de interacción.
Se intentó resaltar la importancia de que haya acuerdos mínimos intraorganizacionales, materializados en un conjunto de mecanismos institucionales que hagan más transparente y eficiente la gestión, el llamado a la participación en torno a proyectos sociales puede encontrar escasa credibilidad, aún cuando exista un buen diseño técnico y viabilidad política suficiente.22
Este razonamiento equivale a lo descrito por Washington Uranga23 cuando habla de
asumir una perspectiva prospectiva de la planificación, la cual requiere colocarse por encima de los individuos para encontrar la acción común de los actores sociales, con sus intereses materiales, sus concepciones y percepciones colectivas.
Además, analizamos la participación entendida por Robirosa como participar significa tomar parte de algo con otros, significa repartir o entrar activamente en la distribución. Por la complejidad de la participación, ella debe ser analizada con relación a la cantidad de actores que participan, niveles, campos posibles y grados de la misma. ¿Cuál es la participación adecuada, la ideal, la viable? (…) Una definición de participación integra tres aspectos a) formar parte b) tener parte c) tomar parte.24
Teniendo en cuenta lo dicho, analizamos la participación social en la elaboración de planes, programas y proyectos. Ya que, según Robirosa no es lo mismo participar de la explicación de los objetivos, de la cuantificación de un problema, de la ejecución de actividades que otros decidieron o de la etapa final de la evaluación cuando todo esta hecho.25
22 Pichardo Muñiz, A Planificación y programación social, Introducción, Lumen/Hvmanitas, 1997. 23 Uranga, W Prospectiva estratégica desde la Comunicación Publicación digital se accede desde
www.washingtonuranga.com.ar
Para Robirosa26 la participación social es indispensable en la planificación de la gestión
ya que la no inclusión hizo que fracasaran las metodologías tradicionales de planificación con su metodología básicamente burocrática. Hoy el Estado y en este caso el MPF, debe compartir la tarea con otros actores sociales, aquellos que aparecen en cada escenario de gestión planteado y de ello depende el éxito de la planificación. Ya que, en esta relación cada actor aportará sus recursos y capacidades de acción en función de metas compartidas.
Por esta razón, la planificación resalta tanto la importancia de los “acuerdos mínimos intraorganizaciones” como la participación efectiva de los actores sociales de la ciudadanía en general, a quienes esta destinado el servicio de justicia.
De la misma forma, Gumucio-Dragón reflexiona y dice que los proyectos fallan si las comunidades no participan de ellos (…). Proyectos verticales no son sensibles hacia los aspectos sociales y culturales de la realidad. Si no se fomenta la participación, las comunidades serán pasivas frente a los proyectos de desarrollo, que supuestamente mejorarán sus condiciones de vida27
Por último, analizamos el proyecto de Justicia Inmediata28 como un caso ideal que
permite la participación de los actores sociales. Es decir, este proyecto nos permite pensar en el acceso de la ciudadanía al sistema judicial no solo para denunciar, sino para integrarlo. Y aunque no constituye la planificación del presente trabajo, es fundamental si tenemos en cuenta que toda evaluación es origen de un nuevo diagnóstico y así sucesivamente.
Dicho proyecto parte de la premisa -que compartimos- de que la justicia argentina presenta una severa crisis:29
Y esta situación repercute en la sociedad que ve dificultado su acceso al sistema judicial, más aún desconfía de él pues el sistema de justicia Nacional “expulsa” o “repele” a sus potenciales usuarios.
26 Robirosa, Mario “La participación en la gestión justificación, malo entendidos, dificultades y estrategias” en
Mundo Urbano, Nº 19. Publicación digital, se accede por www.argiropolis.com.ar
27 Gumucio-Dragón El nuevo Comunicador Mimeo, s/f.
28 Garavano, G Justicia inmediata, barrial o vecinal para la ciudad de Buenos Aires, texto en formato digital disponible
en http://www.unidosjusticia.org.ar/archivo/GARAVANO_JusticiaInmediata.pdf
29 Garavano, G. C. Justicia Argentina: Crisis y solucione”. Publicación digital disponible en
Con este panorama surge el proyecto de justicia inmediata, vecinal o barrial, la cual posibilita la participación ciudadana. Tanto para los que puedan acceder a ocupar el rol de magistrados, como para los vecinos que acudan a ella y obtengan la respuesta a su requerimiento en forma inmediata. Esta justicia contribuiría a solucionar el tercero de los problemas que presenta hoy el sistema, es decir, la desconfianza de la gente en la justicia, pues de este modo pasaría a ser parte de ella. En palabras de Robirosa pasaría a “formar parte”, en el sentido de pertenecer y ser integrante.
El rol del Comunicador Social en el MPF
En cuanto a la realización del presente trabajo dentro del Ministerio Público Fiscal se hizo partiendo de la inquietud planteada por Washington Uranga30 de que lo
comunicacional, constitutivo de todas las relaciones sociales, atraviesa todos los espacios de la vida social y nos llama a los comunicadores a consolidar la participación y a la construcción de una nueva ciudadanía.
Esta metodología Uranga31 la describe como prospectiva estratégica desde la
comunicación porque parte del supuesto de que pueden leerse como prácticas de enunciación todas las prácticas sociales. Y en este sentido la comunicación ofrece las herramientas necesarias para leer e interpretar los procesos sociales, actuando en conjunto con otras disciplinas o campos de las ciencias sociales.
Nuestro rol como comunicadores sociales en el MPF será precisamente el de lograr afianzar los canales de denuncia y así consolidar la participación de la ciudadanía en los procesos judiciales.
30 Uranga, W en Reflexiones sobre los nuevos roles y responsabilidades del comunicador social Revista Universidad
Católica Boliviana, Revista N° 5, 1999.
31 Ver Uranga, W en Prospectiva estratégica desde la Comunicación. Publicación digital disponible en
Diagnóstico de la Comunicación del Ministerio Público Fiscal de la CABA
Tipo de Diagnóstico:
El diagnóstico elegido para el presente trabajo será de tipo semi-participativo y estratégico situacional.
El diagnóstico realizado cumple con las características de tipo semi-participativo porque los actores de la Organización no tuvieron conocimiento sobre la realización del presente trabajo, sin embargo algunos fueron entrevistados. Por otra parte se utilizaron estadísticas y encuestas oficiales del Organismo. Pero además, los distintos actores participaron de múltiples actividades que el MPF realizó en el marco del Plan de Reformas implementado en la organización desde 2007 (Por ejemplo: jornadas de capacitación, almuerzos de trabajo, brindis de fin de año, reuniones informales, etc.).
Por otra parte, el diagnóstico es de tipo estratégico situacional porque se analizó teniendo en cuenta el contexto de la Organización.
Por consiguiente, se tuvo en cuenta para el análisis la brecha existente entre lo que se requiere hacer y lo que se hace comunicacionalmente sobre tres aspectos que el organismo utilizó como ejes en su política de acción: a) fortalecimiento institucional b) acceso a la justicia y c) gestión.
Trabajaremos especialmente en los canales de comunicación que mantiene el Fiscal General con el resto de los actores: funcionarios tanto administrativos como jurisdiccionales, los tecnócratas, los burócratas o empleados rasos y los ciudadanos en general.
Herramientas Metodológicas:
- Observación no participante, se utilizó para el primer acercamiento a la dinámica del MPF, luego para evaluar la aceptación de funcionarios y empleados, y finalmente permitió analizar el reconocimiento que los vecinos tienen de la existencia y labor del MPF.
- Entrevistas abiertas para conocer las diferentes percepciones de los empleados que
trabajan en la organización con el fin de analizar su nivel de implicación y conocimiento sobre la misión del MPF.
- Encuestas cerradas para el público que concurre a las Unidades de Orientación y Denuncia (UOD), con la finalidad de poder segmentarlo.
- Rastreo bibliográfico y normativo: con el objeto de acercarnos a la organización
judicial en general, para analizar el tipo de gestión que se lleva a cabo en el Ministerio.
- Rastreo de resoluciones y disposiciones que permitan analizar la gestión.
- Historia del modelo judicial tradicional para entender los usos y costumbres dentro
del Poder Judicial.
- Búsqueda de estadísticas y datos duros que puedan cuantificar la labor de la actual gestión.
En primer lugar y teniendo en cuenta que nuestro objeto de estudio es una Organización Pública, describiremos su misión, conformación, competencias y objetivos, que devienen del marco normativo que le da origen.
El Ministerio Público Fiscal (en adelante MPF) es una institución que podríamos denominar como nueva debido a que tiene origen en la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires establecida en la reforma constitucional de 1994 que dio lugar a la creación de los tres poderes que lo integran (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Y esto se corresponde con el proceso de reforma estructural y descentralización llevado a cabo desde comienzos de los ’90 del cual habla Daniel García Delgado32.
Con la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 1 de octubre de 1996 se formalizó el nacimiento del Poder Judicial compuesto por el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Magistratura, tribunales y el Ministerio Publico, comprendido a su vez por tres instituciones33 interdependientes: la Defensoría, la Asesoría
Tutelar y el Ministerio Público Fiscal que es nuestro objeto de estudio.34
La función de la Fiscalía35 es promover el accionar de la justicia, en defensa de la
legalidad y los intereses generales de la sociedad, e impulsar las acciones penales y contravencionales. La Defensa debe hacer efectivo el derecho a defensa en juicio y asegurar el acceso a la justicia de las personas y la Asesoría se encarga de proteger y garantizar de los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes y de las personas afectadas en su salud mental.
Resulta importante destacar que el marco legal da cuenta de un Ministerio Público que forma parte del Poder Judicial, a diferencia del ámbito nacional donde el Ministerio depende del Poder Ejecutivo36. Esto garantiza, al menos desde lo formal, la independencia
del poder Judicial de la Ciudad de los otros dos poderes.
32 García Delgado, D, Hacía un nuevo modelo de gestión local Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de
Buenos Aires, 1997.
33 Artículo 124 de la Constitución de la CABA 34 Artículo 107 de la Constitución de la CABA 35 Artículo 125 de la Constitución de la CABA
36 En el ámbito nacional existe la figura de un Procurador General (abogado del estado Nacional) de quien
En el año 1998, y en cumplimiento con el Art. 108 de la Constitución, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó la Ley 7 que es la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad ( Ley N° 7). Luego de siete años, el 6 de diciembre de 2005, se sancionó.
Hasta ese momento, el Ministerio Publico Fiscal estaba compuesto por el Fiscal General, los Fiscales adjuntos, los Fiscales de cámara y de primera instancia que prevé la Constitución pero su administración (edificios, insumos, sueldos, etc.) dependía del Consejo de la Magistratura de la Ciudad y en consecuencia no gozaba ni de autonomía ni de autarquía.37
Más adelante analizaremos cómo repercutió la dilación de la sanción de la Ley del Ministerio Público dentro de la Organización y especialmente en sus posibilidades de gestión.
Misión y Funciones:
El Ministerio Público Fiscal (como parte del Ministerio Público) tiene como función principal:
Promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad.
Velar por la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante los tribunales de la Ciudad la satisfacción del interés social; mediante la investigación de las contravenciones y delitos cuya competencia fue transferida a la CABA.
Formular su acusación ante los jueces.
Proponer soluciones alternativas a los conflictos.
En las cuestiones relacionadas al fuero Contencioso Administrativo y Tributario (cuando una autoridad administrativa sea parte), aporta a los jueces una opinión calificada
37 La autarquía, autarcía o autosuficiencia es un término comúnmente usado en la economía que indica la
cuando se encuentren comprometidas la observancia de las leyes o la vigencia del orden público.
El Fiscal General que está a cargo del MPF ocupa su puesto por un período de siete años, pudiendo ser reelegido.
En su actual conformación la Fiscalía General el MPF se encuentra a cargo del fiscal general Dr. Germán Garavano quien fue propuesto por el bloque PRO de la Legislatura, mientras la Defensoría se encuentra a cargo del Dr. Mario Kestelboim, propuesto por el bloque justicialista, mientras que la Asesoría Tutelar se encuentra a cargo de la Dra. Laura Musa, representante de la Coalición Cívica.
Teniendo en cuenta esta conformación plural de dirección, el artículo 24 de la ley 1903, orgánica del Ministerio Público, dispone cómo será gestionado este organismo público que debe expresar en lo pertinente una voluntad colectiva.
A tales fines, se ha creado la Comisión Conjunta de Administración del Ministerio Público y su mecanismo de deliberación ha sido consensuado por los tres ámbitos, fijándose la frecuencia de una reunión ordinaria semanal y la regla de la unanimidad para la toma de decisiones, lo cual asegura la continuidad de la gestión del día a día y evita la posibilidad de que se generen acuerdos parciales o circunstanciales acerca de intereses comunes a todo el Ministerio.
En el presente trabajo nos referiremos como “nueva gestión” al desempeño del organismo bajo la conducción del fiscal general Germán Garavano. A continuación describiremos brevemente cuáles son los lineamientos que diferencian a esta gestión de las anteriores, cuáles son sus objetivos y dentro de ellos cuáles han ya alcanzado y cuáles están en proceso de serlo. Además expresaremos cuáles son los cambios introducidos por esta gestión diferenciándolos en dos grandes grupos: los estructurales-administrativos y los comunicacionales.
El titular del MPF, German Garavano asumió como Fiscal General de la Ciudad el 27 de marzo de 2007, previamente entre junio de 1999 y marzo de 2007 los Dres. José Luis Mandalunis y Rubén Antonio Pereyra fueron quienes ejercieron respectivamente por primera vez el cargo establecido en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, asumiendo esas funciones, el Dr. Pereyra, Fiscal General Adjunta, luego de la renuncia del Dr. Mandalunis.
La actual conformación del MPF inicio su gestión en marzo de 2007 y según lo expresado por el Secretario de Política Criminal y Planificación Estratégica del MPF, Agustín Gamboa “se ha orientado fundamentalmente, a mejorar los niveles de prestación de servicios, de modo tal de satisfacer las necesidades de la comunidad”.38
La nueva gestión hizo foco en tres ejes: 1) incrementar la confianza de la comunidad mediante la trasparencia de los actos llevados a cabo por el Ministerio Publico Fiscal, 2) brindar una respuesta de calidad39 al vecino a través del aumento de los canales de acceso al
servicio de justicia y 3) mejorar y modernizar la gestión para incrementar los índices de resolución de conflictos.
Cambios implementados en el MPF:
ESTRUCTURALES-ADMINISTRATIVAS:
Creación de una estructura40 administrativa de soporte al área jurisdiccional
(compuesta por las Fiscalías), encabezada por el Fiscal General, bajo la órbita de tres secretarias generales: 1) Secretaria General de Política Criminal y Planificación Estratégica, 2) Secretaria General de Acceso a la Justicia y Derechos Humanos y 3) Secretaria General de Coordinación.
Rediseño de la estructura de las fiscalías: este rediseño contemplo dos etapas de reforma, la primera tiene que ver con la creación de oficinas de servicios comunes y de apoyo a la labor de los fiscales (externas a las Fiscalías):
38 Gamboa, A. El nuevo diseño organizacional del MPF, en materia PCyF publicado en la Revista de Derecho Penal
“Delitos, contravenciones y faltas de la CABA” N 5, Pág. 51
39Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, Aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008. Adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008 (Resolución No. 25 del "Plan de Acción de San Salvador").
40 El MPF diseña las reformas estructurales que luego el Consejo de la Magistratura debe autorizar, en
A) Primer Etapa: creación de Oficinas Externas: - Unidades de Orientación de Denuncia (UOD)
- Oficina de Atención a Víctimas y Testigos (OFAVyT) - Oficina Central Receptora de Denuncias (OCRD) - Oficina de Control de Suspensión de Procesos a Prueba - Cuerpo de Investigaciones Judiciales (CIJ)
Las UOD y OFAVyT comparten el espacio físico, la primera de ellas se encarga de atender las consultas y tomar denuncias, la segunda está compuesta por psicólogos y trabajadores sociales que asisten a la víctima (gratuitamente) durante todo el proceso judicial.
Actualmente funcionan diez oficinas distribuidas en diferentes puntos de la Capital Federal, y dos móviles que atienden en el barrio Ramón Carrillo y en la villa 21-24. Esta reforma consiste en una descentralización del Poder Judicial en busca de abrir canales de acceso a la justicia, con oficinas más cerca de los barrios para atender los reclamos y denuncias de los vecinos.
La OCRD es la oficina que se encarga de atender las denuncias que se reciben -las 24 horas, los 365 días del año, con tres turnos rotativos- al 0800-33-FISCAL (línea gratuita), las que llegan al mail [email protected] y las que ingresan a través de la página http://denuncias.jusbaires.gov.ar.
que a partir de este momento abre sus puerta al vecino”. Para otro, una de las psicólogas sostiene que “fue muy importante sentirme útil y poder ayudar a las personas que entran, muchas de ellas víctimas de violencia. Antes trabajaba en una Fiscalía y sabía que no tenía posibilidad de desarrollarme en mi profesión, que me iba a tener que ir”.
Las restantes dos oficinas de Control de Suspensión de Procesos a Prueba y la Policía Judicial o CIJ tienen como misión asistir directamente a los Fiscales.
Para el Secretario de Política Criminal y Planificación Estratégica del MPF, Agustín Gamboa “a partir de estas modificaciones iniciales, se logró mejorar la calidad de atención a los vecinos, de acuerdo a las distintas necesidades u a los diversos tipos de conflictos que llegan al MPF”.41 Estas expresiones se sustentan
en el resultado de las estadísticas realizadas por el Organismo en el año 2009 donde quedó evidenciado que se duplicó la cantidad de denuncias en relación a las recibidas en el 2008 (de 8445 se pasó a 16.718), y de las cuales, el 58% ingresaron a través de los nuevos canales (mail, teléfono, web y UODs).
B) Segunda etapa: rediseño fiscalías
La segunda etapa de reformas se orientó específicamente a la reestructuración de la organización interna de las Fiscalías del fuero Penal Contravencional y de Faltas, sin afrontar un costo mayor a lo requerido en el diseño tradicional.42
Para Germán Garavano, “Dicha reforma surgió de la necesidad de dar respuesta al objetivo de lograr mayor eficiencia en la administración de justicia y que la composición tradicional estructural de los juzgados no logra alcanzar.”43 Esta
postura parte de la premisa de entender que la eficiencia no se alcanza con la incorporación de personal como solución al incremento de causas (solución tradicional).
41 Gamboa, A.: El nuevo diseño organizacional del MPF, en materia PCyF publicado en la Revista de Derecho Penal
“Delitos, contravenciones y faltas de la CABA” N 5.
42 Esta reestructuración no implicó la contratación de nuevo personal, sino la reubicación del mismo. Cada
Fiscalía del modelo tradicional se componía por dos fiscales cotitulares, con 15 o 17 empleados, mientras que en el modelo actual cada Unidad tienen 5 o 6 fiscales de quien dependen 4 empleados.
La nueva Unidad Fiscal está integrada por una Unidad de Intervención Temprana (UIT), que concentra la recepción de todas las causas y luego se encarga de dar respuesta en etapa temprana44 del procedimiento penal y contravencional.
La decisión de crear la UIT surgió a partir de evidenciar que “Uno de los mayores problemas de congestionamiento por caudal de casos que se han reportado se vincula con la existencia de legajos en los que la adopción de decisiones judiciales, que pueden tomarse desde un primer momento del proceso, demoran innecesariamente varios meses, pues los operadores que intervienen en ellos también se encuentran ocupados en tareas de investigación, preparación de los juicios o documentos jurídicos.”45
Por otra parte, se creó una Unidad de Tramitación Común (UTC) que brinda apoyo a la investigación y las labores administrativas46 y por último los Equipos
Fiscales, compuestos por Fiscales de Primera Instancia que tienen la responsabilidad de la dirección de la investigación de los casos derivados por la UIT.
Los Equipos Fiscales (fiscalías tradicionales) se componen por un fiscal, dos funcionarios y dos empleados.
44 La etapa temprana tiene que ver con respuestas temprana o rápida.
45 Gamboa, A. El nuevo diseño organizacional del MPF, en materia PCyF, publicado en la Revista de Derecho Penal
“Delitos, contravenciones y faltas de la CABA. N 5.
46 Las tareas administrativas que realiza esta Oficina sin: ubicar a testigos, sacar fotocopias, scannear los
La nueva estructura de las fiscalías refleja un diseño horizontal y de coordinación en red, conformado cada equipo fiscal por 5 fiscales y 1 fiscal coordinador47, del cual depende el trabajo de la UIT y UTC; y que rota en sus
funciones cada tres meses.
En oposición, el modelo organizacional tradicional tiene una visión funcional jerárquica (piramidal).
Este nuevo modelo aparece, teniendo en cuenta el análisis de Daniel García Delgado, como consecuencia al “cuestionamiento posmoderno a la funcionalidad de lo jerárquico, vertical, piramidal de las organizaciones, junto con la promoción de lo flexible, horizontal y de coordinación en red.”48
En alusión a lo flexible vemos que el horario de atención no es como los de la justicia tradicional, de 7:30 a 13:30, sino que se extiende hasta las 20:00, mientras que pone a disposición un 0800… que atiende las 24hs, los 365 días del año.
Si bien este nuevo modelo organizacional prevé la instalación de cuatro Unidades Fiscales, cada una de ellas con competencia en una zona delimitada, actualmente de las cuatro zonas, en tres de ellas funciona el modelo de Unidad Fiscal, mientras que en la restante aún falta encontrar un espacio físico adecuado.
La primera Unidad se puso en funcionamiento en agosto de 2009 (como plan piloto) y fue la Unidad Fiscal Sudeste (zona C) que reemplazó a las fiscalías 1, 9 y 10.
La segunda fue Unidad Fiscal Norte (zona A) que se inauguró en enero de 2010 en reemplazo de las fiscalías 3, 8 y 11.
48 García Delgado, D, Hacía un nuevo modelo de gestión local Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de
La Unidad Este (Zona B) es la tercera y se encuentra en etapa de implementación. Su inauguración fue el 14 de abril del 2011 y cuenta con una Fiscalía especializada en delitos de violencia de género.
Para su funcionamiento como equipos horizontales de trabajo estas Unidades Fiscales necesitaron de un rediseño en su arquitectura y distribución física de los puestos trabajo.
Mientras que las fiscalías del modelo tradicional funcionan en oficinas cerradas y aisladas, las Unidades del nuevo modelo trabajan en espacios abiertos donde se ubican todos los empleados y funcionarios, y los únicos que tienen contemplada una oficina aislada son los Fiscales.
Este rediseño se parece al Panóptico descrito por Foucault, porque presupone una óptica y la apertura de una visibilidad en el territorio. Sin embargo a diferencia del Panóptico aquí el diseño no fue pensado para que una sola persona vigile a la mayor cantidad posible, sino para que todos miren y vigilen todo, pero también para que sean vigilados.
Sobre el clima de trabajo, una de las empleadas de la Fiscalía del equipo de la Sudeste dijo “al principio pensamos que iba a estar bueno estar todos juntos, pero no nos dimos cuenta que íbamos a trabajar con más ruido y bullicio constante, todos escuchan lo que hablas por teléfono, no hay intimidad”. Otro dijo “te ve la gente ni bien sale del ascensor, no te podes escapar ni esconder”.
da cuenta de los tiempos de respuesta, la disponibilidad del servicio ni de la imagen”.49
Estructura Interna. Organigrama:
(Ver organigrama Anexo)
Otro de los cambios fue la creación de un organigrama que al clasificarse por su ámbito es de tipo “general”, ya que contiene la información representativa del organismo hasta determinado nivel jerárquico, según su magnitud y características. En este caso abarca hasta el nivel de oficinas. Pero al clasificarlo por su contenido es de tipo “integral” ya que muestra representaciones gráficas de todas las unidades administrativas de la organización y sus relaciones de jerarquía o dependencia.50
Pero además es vertical porque presenta las unidades ramificadas de arriba-abajo a partir del titular que se ubica en la parte superior del Organigrama y desagrega los diferentes niveles jerárquicos de forma escalonada de mayor a menor función.
Por otra parte, de su análisis -figura actualizado a septiembre de 2010- surge que existe una “Oficina de Relaciones Institucionales”, sin nombre de funcionario a cargo, por el contrario existe dentro de la organización un Departamento de Relaciones Institucionales –no Oficina51- a cargo de Marta Leybor.
Pero además, de este Departamento depende la Oficina de Prensa, que tampoco figura en el organigrama pero que es reconocida por los actores de la Organización, así como sus integrantes.
49 Chayer, Garavano, Otamendi, Scotto y Gershanik. La Problemática de la Oficina Judicial argentina, disponible en
formato digital en www.unidosporlajusticia.cov.ar
50 Franklin Fincowsky, E. Organización de Empresa,McGraw-Hill, 2009
51 Hacemos esta aclaración porque dentro de la Organización, el Departamento implica mayor jerarquía que la
COMUNICACIONALES:
Diseño de un isologo52 institucional y de un manual de imagen visual que
estipula sus correctas aplicaciones. (Ver Anexo)
Elaboración de folletos y afiches informativos
Implementación de señalética identificativa en edificios, accesos, pasillos, oficinas y camionetas.
Confección de pins, tazas, útiles de escritorio (lápices, biromes, cuadernos, anotadores, pen drives, lapiceros y carpetas) con el isotipo53 impreso.
Creación de una página web oficial (www.mpf.jusbaires.gov.ar) con un canal de denuncia e información del organismo (resoluciones, dictámenes, informes, organigrama, estructura, etc).
52 Es la combinación de un Logotipo con un Isotipo, es decir, tiene tanta tipografía como ícono; el texto y la
imagen se encuentran fundidos.
Captura página web oficial (abril 2011)
Implementación de una intranet a través de la cual los actores internos pueden realizar trámites personales (presentismo, solicitud de licencia, etc.) y/o requerimientos (insumos, servicio técnico, etc.).
Confección de Informes de Gestión y de Conflictividad de distribución gratuita.
Conformación de un equipo de prensa que modera la aparición del organismo en los medios de comunicación y media en la relación entre fiscales y periodistas.
Difusión:
Para la difusión de estas nuevas oficinas y los canales de denuncia, cuya implementación fue paulatina, se utilizaron:
- Folletos informativos
- Página web
- Señalética
- Ilustraciones con “Gaturro” que el diseñador gráfico “Nick”54 confeccionó para
informar de los derechos a vecinos, adultos y niños, con un lenguaje informal, cercano y directo. Estas ilustraciones se imprimieron en folletos, stickerts, carteles y calendarios de distribución gratuita.
- Se pautaron Inserts en el diario de distribución gratuita en medios de transporte La
Razón (2010 y 2011) de distribución matutina gratuita en trenes y subtes de la Ciudad con una tirada aproximada de 99.000 ejemplares.
- Publicación de un banner en las pantallas de LEDs de todas las canchas de Futbol
de la Ciudad en el momento previo al comienzo de cada partido. Este mensaje lo podían ver las personas que estaban en la cancha, mientras que para verlo por TV dependía del momento de inicio de trasmisión de cada canal. El mensaje que se trasmitió fue “Si fuiste víctima de un delito o contravención. Denuncia 0800-33-347225 (Fiscal). Contá con nosotros, Ministerio Público Fiscal. Ministerio Público Fiscal, contamos con vos.”
- Stand en la feria del libro, del 22 de abril al 9 de mayo de 2011
En diciembre de 2007 se realizó una encuesta de conocimiento55 para determinar el
conocimiento que la población tenía acerca de la existencia y competencias del MPF. Este
55 La encuesta se realizó, en un lapso de un mes, vía telefónica sobre un universo de 400 casos distribuidos en
estudio concluyó en que un 67.5 % de los habitantes no tenía conocimiento sobre la existencia del Ministerio Público Fiscal de la C.A.B.A. y, del 32,5% restante, un 60% desconocía las competencias y servicios específicos.
Y si bien existe una Resolución56 que encomienda la realización de una campaña de
difusión, luego de dar a conocer los bajos niveles de conocimiento y servicios del organismo que arrojó dicha encuesta, aún no se ha implementado.
En el MPF son varias las oficinas que trabajan sobre estrategias de comunicación y que moderan la relación del MPF y los vecinos, aunque todas ellas se encargan de “determinadas tareas” y en ningún caso se evidencia un trabajo en equipo.57
1.- Oficina de Acceso a la Justicia: es la que atiende la demanda de los vecinos y se encarga de difundir los canales de acceso, elabora folletos, dípticos, dibujos, stickers, etc. Además, la responsable de la oficina fue la que gestó el convenio con el dibujante Nick, con la feria del libro, con la AFA y la pauta con el diario La Razón.
2.- Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica: fue la encargada de realizar la primer y única encuesta de conocimiento, así como de elaborar los informes de gestión y conflictividad, estadísticas y datos abiertos al público.
3.- Oficina de Prensa depende del Departamento de Relaciones Institucionales y se encarga de la aparición del Organismo en los medios de prensa y de moderar la relación de estos últimos con los fiscales. Pero también se encargan de las “noticias” que se publican en la página web.
4.- Departamento de Informática y Tecnología: administra la página web y la Intranet.
De las entrevistas se desprende que algunos sectores reconocen la importancia de la labor en comunicación e imagen institucional del organismo, al mismo tiempo hay
56 Resolución FG Nº 1/08.
57 Ninguna de las acciones implementadas o proyectadas fue elaborada en conjunto, entre oficinas, por el
empleados descontentos debido a la falta de coordinación y comunicación interna de las acciones hacia la comunidad.58
Por otra parte, la existencia de múltiples áreas que atienden estrategias comunicacionales evidencia inconvenientes en el funcionamiento, por ejemplo, en las comunicaciones dirigidas a la comunidad en respuesta a denuncias o consultas, donde al no existir un área o una coordinación tampoco existe alguien que se “haga cargo”.
Por ejemplo, cuando por Cartas de Lectores o por correo electrónico la comunidad expresa su disconformidad o su agrado respecto de la atención del MPF, en todos estos casos es el Fiscal General quien toma la determinación de quién y como debe dar respuesta, supervisando en primera y última instancia el mensaje.
Esta situación afecta la “calidad” de respuesta, en primer lugar porque el tiempo de emisión va a depender del Fiscal General y el lapso en que demore en tomar conocimiento y designar al emisor. Por otra parte, al emisor, al no ser el encargado oficial, debe concensuar el tipo de mensaje que institucionalmente se quiere dar.
ACTORES:
Para el análisis de los actores vamos en primera medida a distinguirlos por grupos, para luego especificar las relaciones de poder dentro de la Organización.
Para clasificar a los actores utilizaremos el parámetro de internos, entendidos como los actores que trabajan en el organismo pero también utilizaremos la categoría de micro, ya que, en este caso hablamos de personas e individualidades. Por el contrario, a los factores externos los clasificamos como macro, porque no podemos distinguir un particular, sino que hablamos de organismos.
A) Internos micro:
1. El Fiscal General titular del MINISTERIO PÚBLICO FISCAL
58 Mientras que uno de los agentes de prensa comentó “es cualquiera lo que hacen, se cortan solos y no
2. Funcionarios (Administrativos y Jurisdiccionales, es decir Fiscales)59
3. Empleados (Administrativos y Jurisdiccionales)
4. Personal que ingreso por Ley 1502 (cuota de empleados con capacidades especiales)
5. Contratados
1. El Fiscal General titular del MPF
Creemos que la implementación de este modelo se relaciona directamente con la designación del Fiscal General, Germán Garavano, quien actualmente tiene 40 años e integra un grupo de profesionales que investiga hace más de una década, las deficiencias del sistema judicial argentino y la necesaria implementación de nuevas tecnologías.60
De todas formas, es dable destacar que todos los cambios implementados se realizaron en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas, del cual el Dr. Luis Cevasco es el Fiscal General Adjunto, y con el cual el Fiscal General mantiene una buena relación.61
En el año 2002 Garavano fue el coordinador del “Programa Integral de Reforma Judicial” del Ministerio de Justicia y Derechos Humaos de la Nación, gestión que impulso: la Mesa Permanente de Justicia de Dialogo Argentino, la puesta en marcha de la Red Federal de Capacitación Judicial, la suscripción de convenios de Comunicación Electrónica Interjurisdiccional y Sistemas de Información Judicial, el diseño y ejecución, del Centro de Estudios Móvil de Orientación Jurídica y de los Manuales de Educación Legal Popular y el diseño y puesta en funcionamiento de la Escuela de Justicia Virtual, entre otras actividades.
Al analizar el modelo implementado en el MPF observamos que es de tipo “paternalista” con centro en la figura de Germán Garavano, ya que la reforma judicial es un proyecto personal y no una prioridad de agenda del Poder Judicial.
59 Si bien la Constitución de la Ciudad define a los integrantes del Ministerio Publico como funcionarios, para
poder distinguirlos de los administrativos voy a referirme en adelante a ellos como Fiscales, cualquiera sea su instancia, la cual si será debidamente aclarada.
60 En el año 1997 publicó en la Universidad Carlos III, en calidad de investigador visitante: “La Justicia
argentina: crisis y soluciones”
61 Ello se evidencia, entre otras cosas, en la preferencia del Fiscal General de dejar al Dr. Cevasco como su
En cuanto a Garavano se desprende de su curriculum que fue Juez del 2003 al 2007 y paralelamente Consejero del 2004-2006, es decir, ejerció como Juez de la ciudad solamente cinco años y consejero dos, cuando el mandato era por cuatro y finalizaba en el año 2008.
Por otra parte al buscar en google material acerca de “Reforma Judicial” el 80% de la primeros ítems encontrados fueron elaborados o supervisados por Germán Garavano desde distintos ámbitos, a través de las ONGs: FORES (Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia) y Unidos por la Justicia o a través del CEJA (Centro de Estudios para la Justicia de las Américas).
Entonces, por un lado tenemos un Fiscal General que viene trabajando, hace más de una década, sobre reforma judicial y desde distintos ámbitos de la justicia: como asesor del Ministerio de Justicia, como Consejero, como Juez y ahora como cabeza del MPF, cuya carrera ascendente pareciera no parece haber culminado. Por este motivo, los actores entrevistados expresan que está la posibilidad siempre latente de que no finalice con su mandato dado que es probable que le surja una convocatoria para otro cargo político:
Es decir, los actores de la organización no ven como algo posible la finalización del mandato y esto pone en peligro la culminación de la reforma en el MPF ya que no hay seguridad de que el próximo Fiscal General, que ocupe el cargo, continúe en la misma línea.62
Actualmente el Dr. Pereyra, anterior titular del MPF y opositor a Garavano, continúa siendo el Fiscal General Adjunto del fuero Contencioso Administrativo y Tributario, que si bien no tiene buena relación con el Fiscal General (fue el principal opositor a su asunción), no puede desde su cargo detener la implementación del modelo analizado.
2. Funcionarios:
El Organigrama del MPF se organiza en dos áreas que dependen del Fiscal General, una administrativa y otra jurisdiccional.
62 A continuación incluimos algunos de los comentarios de los entrevistados que apoyan las afirmaciones
El área administrativa se organiza de manera clásica de tipo horizontal, respetando las jerarquías y esta compuesta por tres Secretarías Generales, de las cuales depende la mayor parte del personal que compone el área, ellas son la Secretaría de Política Criminal (a cargo de Agustín Gamboa), la Secretaría de Acceso a la Justicia (a cargo de Gabriel Unrein) y la Secretaría de Coordinación (a cargo de Pablo Fraga). Pero también dependen directamente del Fiscal General la Oficina de Relaciones Institucionales (a cargo de Marta Leybor), la Secretaria Judicial (a cargo de Luis Arnaudo) y la Secretaria Judicial de Garantía y Derechos de la Población Vulnerable (a cargo de Ivana Centanaro).
Hasta aquí todos estos funcionarios, exceptuando a la Secretaria Judicial de Garantía y Derechos, Ivana Centanaro que tiene su despacho en Beruti 3345, el resto trabaja en el mismo edificio (Combate de los Pozos 155) y son “de confianza” del Fiscal General. Con todos mantiene reuniones periódicas en su oficina o en la de ellos. De todas formas es con Agustín Gamboa con quien comparte un vínculo más estrecho y cercano.63 Otro dato, es
que Gamboa es el único Secretario General que comparte el piso con el Fiscal General.
La relación de confianza entre ambos funcionarios no es reciente, ya que Gamboa, fue el Secretario del Juzgado de Garavano, mientras este último era juez de primera instancia PCyF64.
Por otra parte, la “Jefa del Departamento de Relaciones Institucionales” se llama Marta Leybor y es una persona de mucha confianza del Fiscal General. Comenzó ha desempeñarse como su secretaria65, en el 2004 y aún hoy mantiene ese rol (lleva su agenda,
atiende sus llamados, recibe los mails enviados a Garavano, etc.), aunque con mayor categoría. Su escritorio esta físicamente próximo al del Fiscal. Los empleados reconocen la relación de proximidad y confianza de la Jefa del Departamento hacia el Fiscal General.66
Por otra parte, el área jurisdiccional se organiza por fueros e instancias judiciales, en tal sentido en la Ciudad funcionan actualmente dos fueros, uno con competencia Penal,
63 En el período nov. 2003 hasta dic. 2006, cuando Garavano se desempeño como Juez de Primera Instancia
PCyF, Gamboa lo hizo como Secretario del mismo Juzgado. Los empleados entrevistados reconocen esta cercanía en sus dichos “…si no esta Germán, habla con Gamboa, es lo mimo.” o “Cuando Germán se pide licencia siempre se queda trabajando Gamboa”.
64 Desde noviembre de 2003 a marzo 2007, momento en el que asume como Fiscal General.
65 En el período 2004-2006 Garavano se desempeño como Consejero del Consejo de la Magistratura y Marta
Leybor era su “Secretaria Privada”
66 A continuación se trascriben las citas que dan sustento a lo afirmado: “Marta cuida a Germán”, “…ella es
Contravencional y de Faltas (PCyF); y el otro Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT), cada uno de los cuales cuenta con un Fiscal General Adjunto, Fiscales de Cámara y Fiscales de Primera Instancia. En total, son 28 Fiscales de primera y segunda instancia en ambos fueros, de los cuales 2 se encuentran con licencia de largo tratamiento y 3 vacantes, todas ellas a cargo de fiscales subrogantes hasta tanto se substancia la designación del Titular67.
Los cargos que integran la categoría de funcionarios son: fiscal de cámara, fiscal de primera instancia, secretario de cámara, secretario de primera instancia, prosecretario coadyuvante de cámara, prosecretario coadyuvante de primera instancia, prosecretario administrativo de cámara, prosecretario administrativo de primera instancia y los comprendidos entre las categorías de 1 a 10.
De las observaciones se desprende que hay un grupo selecto de fiscales que concurren con más frecuencia que otros al despacho del fiscal general. Por otra parte, como ya se dijo, el Fiscal Adjunto CAyT, es opositor a su gestión y en el 2006 compitió por el cargo de Fiscal General.
Por otra parte, todos los funcionarios cuentan con un teléfono (última generación) Blackberry, desde el cual pueden comunicarse con el Fiscal y entre ellos, facilitando una relación más próxima.
3. Empleados:
Se denomina como empleados a todo el resto del personal, tanto administrativos como judiciales y comprenden las categorías: Relator, Oficinal, Escribiente, Auxiliar, Auxiliar de Servicio y los comprendidos entre las categorías de 18 a 11.
Los empleados no tienen teléfono última generación, pero pueden mandar un mail a la casilla personal del fiscal y recibir respuesta sobre una consulta determinada. El propio Fiscal en varias oportunidades lo recuerda diciendo: “…saben que cualquier duda o consulta que tengan me pueden mandar un mail o me pueden llamar”.
67 Es función del Consejo de la Magistratura llevar a cabo los concursos de Selección de Funcionarios del
De las entrevistas se desprende que en algunos casos reciben respuesta, por ejemplo, uno de los empleados le pidió un asenso y el Fiscal le contesto directamente, diciendo que lo iba a tener en cuenta para futuras promociones y que reconocía y destaca su trabajo. En otras no se animan a mandar o no les parece apropiado saltar la vía jerárquica y a otros ni se les ocurrió.
Entonces, vemos a una organización que se presenta como accesible, cercana y amigable, que todavía mantiene la idiosincrasia68 de la estructura tradicional y jerárquica.
4. Personal que ingreso por Ley 1502:
Ley Nº 1502 de la Ciudad que establece que el 5% de la planta de personal permanente deberá estar integrado por agentes con necesidades especiales.
El Departamento de Relaciones Laborales definió junto con representantes de la hoy COPIDIS69 la metodología y los perfiles técnicos y profesionales del personal que podrá
incorporarse al Ministerio Público Fiscal.
El Ministerio Público Fiscal incorporo más del 5,70 % de personal bajo la órbita de COPIDIS. Estos empleados sufren distintos tipos de discapacidad tanto física o motriz como psicológica y desarrollan distintas tareas dentro del organismo.
Creo conveniente destacar en este punto que de las observaciones realizadas en los distintos edificios y debido a que el ingreso del personal se encuentra directamente relacionado al cumplimiento de una normativa legal, no vimos una real y verdadera inserción en el ámbito laboral. Esto se debe a que en la mayor parte de los casos se encuentran realizando tareas de carácter administrativo “básico” como ser, sellar, repartir, fotocopiar, etc. Sin posibilidad de ascenso.
Por otra parte, destacamos la labor de una de las abogadas que atiende el 0800, no vidente que comento “me llevo mucho tiempo estar bien, ahora por suerte encontré mi
68 Palabra que denota: Rasgos, temperamento, carácter, pensamiento, etc.
69 La Comisión para la Plena Participación e Integración de las Personas con Necesidades Especiales
