Sistema de Pensiones en Centroamérica

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CUARTO INFORME

ESTADO DE LA REGIÓN

Sistema de Pensiones en Centroamérica

Informe final

Investigador :

Carmelo Mesa-Lago

2010

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Cuarto Informe Estado de la Región 2

Agradecimientos

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Tabla de contenido

Resumen ... 6

1. Introducción ... 7

1.1 Objetivos ... 7

1.2 Metodología ... 7

1.2.1 Enfoque Comparativo ... 7

1.2.2. Principios Fundamentales de la Seguridad Social como Parámetros para el Análisis. ... 8

1.3 Fortalezas y Debilidades de las Pensiones antes de la Crisis, Efectos de ésta y Acciones Implementadas para Contrarrestarlos ... 9

1.4 Políticas para Atenuar los Efectos de la Crisis y Mejorar los Sistemas ... 10

1.5 Márgenes de Acción para Realizar Acciones Conjuntas en el Marco de la ... 10

Integración Centroamericana... 10

1.6 Vacíos de Información y Metodológicos ... 10

2. Diseño, Unidad e Integración ... 11

2.1 Fortalezas y Debilidades Antes de la Crisis ... 13

2.2.1 Grado de unidad/integración versus segmentación en los sistemas ... 14

2.1.2 Resumen de fortalezas y debilidades antes de la crisis ... 16

2.2 Efectos de la Crisis y Acciones para Contrarrestarlos ... 16

3. Cobertura de la PEA y la Población Adulta Mayor ... 18

3.1.1 Cobertura de la PEA hasta la crisis ... 18

3.1.2 Factores que explican el grado de cobertura de la PEA ... 24

3.1.3 Cobertura de la población adulta mayor ... 26

3.1.4 Resumen de fortalezas y debilidades en la cobertura en Centroamérica ... 27

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4. Suficiencia de las Pensiones ... 34

4.1.1 Pensión mínima ... 34

4.1.2 Ajuste de la pensión contributiva ... 35

4.1.3 Otorgamiento de pensiones no contributivas ... 36

4.1.4 Monto de las pensiones contributivas y no contributivas ... 36

4.1.5 Requisitos de adquisición de derecho a las pensiones ... 38

4.1.6 Resumen de fortalezas y debilidades en la suficiencia en Centroamérica ... 40

5. Solidaridad Social y Equidad de Género ... 43

5.1.1 Desigualdades en la cobertura ... 43

5.1.2 Desigualdades en las condiciones de acceso y prestaciones ... 47

5.1.3 Equidad de género ... 48

5.1.4 Resumen de fortalezas y debilidades en la solidaridad y equidad de género en Centroamérica ... 50

6. Eficiencia y Costo Administrativo ... 56

6.1.1 Indicadores de eficiencia y costo en sistemas privados y públicos ... 56

6.1.2 Resumen de fortalezas y debilidades en eficiencia y costo administrativo en Centroamérica . 58 6.2 Efectos de la Crisis y Acciones para Contrarrestarlos ... 58

7. Sostenibilidad Financiera... 60

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7.1.1 Gasto público en seguridad social y cotizaciones a pensiones en Centroamérica ... 60

7.1.2 Indicadores de sostenibilidad financiera en América Latina ... 63

7.1.3 Indicadores de sostenibilidad financiera en Centroamérica ... 68

7.1.4 Resumen de fortalezas y debilidades en sostenibilidad financiera en Centroamérica ... 75

7.2.1 Efectos generales de la crisis ... 77

7.2.2 Indicadores del efecto de la crisis en la sostenibilidad de los sistemas de pensiones en América Latina y Centroamérica ... 79

8. Márgenes de Acción para Realizar Acciones Conjuntas en el Marco de la Integración Centroamericana ... 93

9. Vacíos de Información y Metodológicos ... 94

Bibliografía... 96

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Resumen

La Organización Mundial del Trabajo en 1952 señaló seis principios considerados como fundamentales en la seguridad social. Estos principios son: la unidad e integridad, cobertura, suficiencia de las pensiones, solidaridad social y equidad de género, eficiencia y costo administrativo y sostenibilidad financiera.

Se hace un análisis de los sistemas de pensiones de Centroamérica antes de la crisis y sus posteriores efectos, así como las acciones realizadas para afrontarla. Además, se brindan recomendaciones de políticas para atenuar los efectos de la crisis y mejorar los sistemas. Así mismo, se muestra una caracterización de los sistemas de pensiones privados y públicos.

La cobertura de la Población Económicamente Activa es motivo de estudio en la presente ponencia, categorizando en grupos los diversos panoramas encontrados en los países de la región, así como la evolución de la cobertura en el período 2000-2009. La suficiencia de las pensiones es un tema trascendental ya que se busca analizar el bienestar de la mayoría de la población de manera proporcional a sus capacidades. Finalmente se estudian las posibilidades para que la región centroamericana realice acciones conjuntas en temas de sistemas de pensiones.

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1. Introducción

1.1 Objetivos

Este estudio tiene cinco objetivos: 1) examinar la capacidad de los sistemas de pensiones en Centroamérica previa a la crisis global actual, identificando sus fortalezas y debilidades; 2) evaluar los efectos de dicha crisis en los principios fundamentales de la seguridad social; 3) identificar las medidas implementadas para enfrentar dichos efectos y sus resultados, así como los efectos posibles basados en la experiencia acumulada de previas crisis; 4) con base en el análisis anterior y las lecciones aprendidas, sugerir acciones viables de políticas para atenuar los efectos de la crisis y mejorar la capacidad de los sistemas de pensiones teniendo en cuenta las condiciones propias de los países, y 5) juzgar si hay alguna posibilidad de realizar acciones conjuntas regionales respecto a los sistemas de pensiones, dentro del marco institucional de la integración centroamericana. Aunque este estudio se concentra en los programas contributivos de pensiones de vejez, invalidez y muerte (IVM), se analizan también los programas de pensiones no contributivas o asistenciales.

1.2 Metodología

El análisis descansa en tres criterios: el enfoque comparativo; los principios fundamentales de la seguridad social como parámetros para el análisis; y la clasificación de los países basada en el desarrollo de las pensiones de seguridad social.

1.2.1 Enfoque Comparativo

El estudio se hace de manera comparativa de acuerdo con tres perspectivas:

a) Perspectiva temporal: Evolución reciente del sistema de pensiones con énfasis en el período 2005-2009 que comprende una etapa económica expansiva (2005-2007) y una recesiva (2008-2009). Cuando sea relevante y posible, se ofrecerá información previa (2000-2004), así como al impacto de crisis anteriores, especialmente la del decenio del 80.

b) Perspectiva intrarregional: Comparación de los siete países centro-americanos: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. La diversidad de condiciones socioeconómicas, laborales e institucionales, en materia de seguridad social, en estos países se toma en cuenta en el análisis y respecto a las políticas sugeridas para enfrentar la crisis.

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1.2.2. Principios Fundamentales de la Seguridad Social como Parámetros para el Análisis.

El examen de las fortalezas y debilidades de los sistemas antes de la crisis, la evaluación de los efectos de ésta y de las medidas tomadas para hacerle frente, así como las sugerencias de políticas, se hace en cada uno de seis principios fundamentales de la seguridad social, desarrollados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en base a la Resolución No. 102 adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1952 (conocida como la “norma mínima”) y otras resoluciones y recomendaciones posteriores de dicha Conferencia1. Los aspectos principales tratados en cada principio se resumen a continuación:

a) Unidad e Integridad. Diseño del sistema y grado de unidad e integración versus segmentación; programas separados; papel de la superintendencia de pensiones u otra entidad central reguladora y fiscalizadora (donde estas existen).

b) Cobertura. Respecto a la PEA y la población adulta mayor (edad 65 y más); diferencia entre estadísticas institucionales y encuestas de hogares; factores que influencian la cobertura como nivel de informalidad e incidencia de pobreza; tendencias en la cobertura en sistemas públicos y privados.

c) Suficiencia de las Pensiones. Indicadores de suficiencia como otorgamiento de la pensión mínima, ajuste legal de las pensiones y método de hacerlo; requisitos de acceso y cálculo de la pensión contributiva; existencia y requisitos para pensiones no contributivas a los pobres no asegurados; relación entre los montos de las pensiones promedio contributiva, mínima y no contributiva; y evolución de la pensión contributiva en dólares y ajustada al IPC.

d) Solidaridad Social y Equidad de Género. Desigualdades en la cobertura de la PEA y la población adulta mayor según la ubicación (urbana-rural), el ingreso y el nivel de educación; y respecto a la PEA por sector productivo, tamaño de la empresa y empleo público versus privado; tendencias en dichas desigualdades. Desigualdades en las condiciones de acceso y prestaciones entre el sistema general y los programas separados. Desigualdades en la cobertura de la PEA y la población adulta mayor por género, diferencias en el efecto de sistemas públicos y privados.

e) Eficiencia y Costo Administrativo. En los sistemas privados: grado de competencia entre administradoras, concentración de asegurados e impacto de ambas en el costo administrativo. En los sistemas públicos: costo administrativo y relación de empleados del seguro social por 1.000 asegurados. Comparación normalizada del costo administrativo en sistemas públicos y privados.

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1.2.3 Taxonomía de Sistemas Públicos y Privados de Pensiones en América Latina y Línea de Base para el Análisis de los Países.

Los 20 países de América Latina y Belice (siempre que hay información), son clasificados por la naturaleza pública o privada de sus sistemas de pensiones, comparando sus características esenciales (incluyendo modelos diversos dentro de los sistemas privados) y el grado de privatización de dichos sistemas. La taxonomía clasifica a los países latinoamericanos en tres grupos (incluyendo a los siete centroamericanos), y los ordena basados en una veintena de variables relacionadas con los seis principios de la seguridad social. Se resumen los aspectos relevantes de dos modelos de contrarreforma en los sistemas privados.

Tras presentar la taxonomía regional en cada principio, se examina con más detalle los indicadores correspondientes y su evolución en los siete países centroamericanos, con series que usualmente abarcan el período 2004-2009, con el fin de apreciar la situación antes de la crisis (2006) y los efectos de ésta (2007-2009).

1.3 Fortalezas y Debilidades de las Pensiones antes de la Crisis, Efectos de ésta y Acciones Implementadas para Contrarrestarlos

La metodología de esta sección se ha desarrollado por el autor para Costa Rica en

Informe de la Nación 2009, y para 25 países de América Latina y el Caribe en su

monografía publicada por la CEPAL, Efectos de la crisis global sobre la seguridad social de salud y pensiones en América Latina y el Caribe y recomendaciones de políticas (Mesa-Lago 2009b, 2009c). En cada principio de seguridad social se examinan las fortalezas y debilidades antes de la crisis3 (con un resumen de los aspectos clave en Centroamérica), seguido de una evaluación de los efectos ocurridos y potenciales de la crisis, y una descripción de las medidas tomadas. Estos dos últimos aspectos se resumen a continuación.

1. Cobertura. En las crisis anteriores ocurrió una caída en la cobertura debido al incremento del desempleo, la expansión del sector informal (no cubierto) e incentivos para la evasión y la morosidad. Se mide el efecto de la crisis sobre la cobertura en pensiones de la PEA y la población de 65 y más años en Centro América, comparando estadísticas institucionales en 2007-2009 y algunas encuestas. Se identifican las políticas tomadas a fines de 2008 y en 2009 para contrarrestar la caída en la cobertura.

2. Suficiencia de las Pensiones. Durante la crisis de los 80, las pensiones reales cayeron en la mayoría de los países de la región. Debido a que no ha ocurrido hasta ahora un incremento considerable de la inflación, las pensiones reales han continuado ascendiendo en todos los países salvo en dos en que disminuyeron. Se describen las pensiones no contributivas creadas en Guatemala en 2007 y en El Salvador y Panamá en 2009, así como el ajuste de las pensiones. Se estima el costo anual de la pensión no contributiva en esos tres países y en Costa Rica, tanto en US dólares como en porcentaje del PIB.

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tomadas antes y después de la crisis (estas últimas sólo en tres países) permiten evaluar su impacto en las desigualdades de cobertura.

4. Eficiencia y Costo Administrativo. En crisis anteriores el disparo de la inflación provocó la presión de los sindicatos de empleados de la seguridad social para aumentar sus salarios, reduciendo los recursos necesarios para el ajuste de las pensiones. Hasta ahora en la crisis actual no ha ocurrido dicho efecto. Se determina si ha habido cambios en el costo administrativo de los sistemas privados y la relación de empleados por 1.000 asegurados en los sistemas públicos.

5. Sostenibilidad Financiera. Las crisis afectan adversamente el equilibrio financiero y actuarial de los sistemas de pensiones debido a varias causas: caída en el ingreso por aumento del desempleo, informalidad y evasión-morosidad; contracción de la reserva por disminución de la rentabilidad; aumento en los gastos debido al ajuste de las prestaciones, en caso de inflación. Se muestra el impacto de la crisis, a fines de 2008 y mediados de 2009 comparados con fines de 2007 en: afiliados que contribuyen, valor acumulado del fondo y rentabilidad real en los últimos 12 meses y a largo plazo (“histórica”), con un análisis detallado de los países centroamericanos. Se nota la recuperación en varios países y su magnitud. Se analiza la relación entre diversificación/ concentración de la cartera y ambos tipos de rentabilidad, tanto en los sistemas privados como en los públicos. Se describen las medidas tomadas en algunos países para dar mayor seguridad en las inversiones. Se resume la información existente sobre el equilibrio financiero en 2008-2009 en los países, así como de los resultados de estudios actuariales en cinco y se reflexiona sobre la situación en el resto.

1.4 Políticas para Atenuar los Efectos de la Crisis y Mejorar los Sistemas

Extrayendo lecciones de crisis anteriores y de las políticas tomadas en algunos países durante la crisis actual, se sugieren alternativas de políticas para atenuar los efectos de dicha crisis sobre los seis principios de la seguridad social y mejorar la capacidad de los sistemas de pensiones. Las políticas se ajustan a los tres grupos y entre los países dentro de cada grupo, centrándose en los siete centroamericanos.

1.5 Márgenes de Acción para Realizar Acciones Conjuntas en el Marco de la Integración Centroamericana

Aunque se obtuvo escasa información sobre este tema, se resumen las funciones y actividades del Consejo de Instituciones de Seguridad Social de Centroamérica y como podría seguir las recomendaciones de este estudio para enfrentar la crisis y mejorar las pensiones. También se explica el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social auspiciado por la OISS y suscrito por Costa Rica y El Salvador y la conveniencia del resto de los países centroamericanos de ratificar dicho convenio.

1.6 Vacíos de Información y Metodológicos

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2. Diseño, Unidad e Integración

Uno de los cambios sociales más importantes ocurridos en América Latina en los últimos tres decenios han sido las reformas estructurales de pensiones implantadas entre 1981 y 2008 en once países, incluyendo tres en Centroamérica. Dichas reformas cierran el sistema público de seguro social o modifican elementos clave del mismo, convirtiéndolo en privado o con una importante participación privada. Otro enfoque diverso han sido las reformas paramétricas (no estructurales) que refuerzan en el largo plazo un sistema público, aumentando las cotizaciones o las edades de retiro, restringiendo la fórmula de cálculo o combinando dichos cambios. El cuadro 1 clasifica en 2009 a los 20 sistemas de pensiones en América Latina y Belice en dos grandes grupos: diez con reforma estructural (sistemas privados) y once sin reforma estructural (públicos).

Cuadro 1

Grado de privatización, modelos y características de sistemas de pensiones privados y públicos y sus reformas en Centroamérica, resto de América Latina y Belice. 2009

Modelo, país y año de inicio de la reforma

Privatiza- ción (%) a/

Sistema Cotización Prestación Financiamiento Administración

Con Reforma Estructural (Privado)

Modelo Sustitutivo Privado Definida No definida Capitalización

plena individual (CPI)

Privada j

Chile (1981) 96,5

Bolivia (1997) b/ 100,0

México (1997) 100,0

El Salvador (1998) 98,6

Rep. Dominicana (2003-)c/

93,5

Modelo Paralelo Público No definida Definida Reparto i Pública

Perú (1993) 71,9 o

Colombia (1994) 56,1 Privado Definida No definida CPI Privada j

Modelo Mixto

Uruguay (1996) 43,1 Público No definida Definida Reparto i Pública

Costa Rica (2001) 100,0 h y

Panamá (2008) d/ n.d. Privado Definida No definida CPI Múltiple j

Sin Reforma Estructural (Público)

0,0 Público No definida Definida Reparto i Pública

Argentina e/ Belice Brasil f/ Cuba e/ Ecuador g/ Guatemala Haití Honduras Nicaragua g/ Paraguay f/ Venezuela f/

a/

Porcentaje del total de cotizantes activos en el sistema a fines de 2007.

b/

En agosto 2008 el gobierno estatizó las dos administradoras privadas y abrogó la ley de privatización; a fines de 2009 un proyecto de ley de reforma transfería el sistema privado al público.

c/

Sólo el régimen contributivo se ha implementado, los otros dos no habían entrado en vigor en enero de 2009;la ley de 2001 fijó la entrada en vigor del subsidiado para mayo 2004, y la del contributivo-subsidiado para mayo 2005.

d/

En 2008 comenzó el sistema mixto en Panamá.

e/

Argentina tuvo hasta diciembre 2008 un sistema mixto al que pertenecía 54,5% de los cotizantes activos; una ley estatizó el sistema privado y a partir de 2009 está entre los sistemas públicos.

f/

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g/

Ecuador y Nicaragua promulgaron leyes de privatización que no se implementaron.

h/

Todos los asegurados están en el pilar público y los asalariados también en el pilar privado.

i/

Capitalización parcial colectiva (CPC) en los pilares públicos de Costa Rica y Panamá, los sistemas públicos paralelos de Colombia y Perú, y los sistemas públicos de Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.

j/

Administración múltiple (privada, pública o mixta) en Colombia, México y República Dominicana, así como en los modelos mixtos.

Fuentes: Elaboración propia basada en Mesa-Lago, 2008a, puesto al día con legislación e información de los países.

Los sistemas “privados” se caracterizan por: a) cotización definida (porque es fija, pero puede aumentar por el envejecimiento poblacional); b) prestación no definida (o incierta porque depende del monto salarial, cotizaciones aportadas, rentabilidad de la inversión y variables macroeconómicas); c) régimen financiero de capitalización plena, en que las cotizaciones de los asegurados se depositan en sus cuentas individuales, éstas se invierten y la renta de la inversión se añade a las cuentas, y la pensión se calcula en base al fondo acumulado en la cuenta individual al tiempo de retiro y tablas de mortalidad sobre la expectativa de vida; y d) administración privada. En contraste, los sistemas “públicos” se caracterizan por: a) prestación definida (determinada por la ley); b) cotización no definida (pues tiende a aumentar en el tiempo); c) régimen financiero de reparto (sin reservas cuantiosas) o capitalización parcial colectiva (con reservas que garantizan el equilibrio actuarial por un período); y d) administración pública.

Las reformas estructurales han seguido tres modelos distintos: 1) El “sustitutivo”, que funciona en Chile (pionero en 1981), Bolivia, El Salvador, México y República Dominicana (no se ha terminado), cierra el sistema público (no se permiten afiliados nuevos) y lo reemplaza por un sistema privado. 2) El “paralelo”, que opera en Colombia y Perú, no cierra el sistema público, sino que lo somete a una reforma paramétrica, crea un nuevo sistema privado y los dos compiten entre sí. 3) El “mixto,” implementado en Argentina (se convirtió en público en 2008), Costa Rica, Panamá (desde 2008) y Uruguay, integra un programa público, que no se cierra y otorga una pensión básica (primer pilar), con un programa privado que ofrece una pensión complementaria (segundo pilar). En Costa Rica todos los asegurados deben estar en el pilar público y los asalariados en el pilar privado; en Uruguay la mayoría de los asegurados está en el sistema público puro, y el resto está en el sistema mixto, y en Panamá los asegurados jóvenes han de optar de manera expresa por el sistema mixto (para detalles ver Mesa-Lago 2008a).

La denominación de “privado” a los sistemas de capitalización individual no es técnicamente correcta, especialmente en sistemas mixtos como el costarricense, pero se decidió usarla para simplificar la redacción.

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Los restantes diez países latinoamericanos mantienen sistemas públicos y varios han introducido reformas paramétricas, las más recientes en Brasil y Cuba. Los países del Caribe no latino, incluyendo a Belice, tienen también sistemas públicos y no han implantado reformas estructurales.

En el análisis de las fortalezas y debilidades de los sistemas de pensiones antes de la crisis, se tendrán en cuenta los dos tipos de reformas y sus resultados, comparando cuando sea factible el desempeño de los sistemas públicos y privados. Se advierte que las estadísticas de los sistemas privados son más fáciles de obtener y se publican semestralmente de manera normalizada, mientras que las estadísticas de los sistemas públicos son mucho más difíciles de conseguir porque su publicación toma más tiempo y las cifras no están normalizadas entre los países.

2.1 Fortalezas y Debilidades Antes de la Crisis

El desarrollo histórico del seguro social de pensiones en América Latina en general y Centro América en particular resultó en considerable segmentación, pues se fueron creando programas o fondos para grupos poderosos como las fuerzas armadas, los funcionarios públicos, sectores productivos clave en la exportación (azúcar, bananas, petróleo y minerales), así como en ciertos servicios (magisterio, transporte, banca, seguros). Estos programas separados e independientes tienen sus propias leyes, administración, prestaciones y financiamiento; además, usualmente gozan de condiciones de acceso y pensiones superiores a las del sistema general, por ejemplo, jubilación por antigüedad (años de servicio) independiente de la edad o edades inferiores de retiro, fórmulas de cálculo más generosas, ajuste automático de la pensión al Índice de Precios al Consumidor (IPC) e incluso al salario del personal en actividad, y subsidios fiscales que tienden a ser regresivos pues se otorgan a grupos de ingreso medio y medio superior.

Este estudio aporta evidencia de que la segmentación afecta adversamente a la mayoría de los principios de la seguridad social: la cobertura debido a la falta de coordinación entre programas, el alto costo de los separados que absorbe escasos recursos necesarios para la extensión, y las lagunas que crea; el trato igual y la solidaridad, porque los programas separados tienen condiciones de acceso más liberales y prestaciones más generosas con frecuencia financiados con subsidios fiscales regresivos; la eficiencia pues los sistemas segmentados usualmente tienen costos administrativos mayores a los unificados; y la sostenibilidad financiera porque las generosas condiciones y prestaciones de los programas separados son una pesada carga para el sistema y normalmente provocan severos déficits actuariales (Mesa-Lago, 2008a).

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2.2.1 Grado de unidad/integración versus segmentación en los sistemas

El cuadro 2 clasifica y ordena a los siete países centroamericanos por el grado de unidad/integración (total, casi total, medio, medio-bajo y muy bajo) de sus sistemas de pensiones, a medida que disminuye la unidad aumenta la segmentación. El grado de unidad se mide cuantificando el número de programas en existencia e identificando los grupos que tienen programas separados: fuerzas armadas, funcionarios públicos y otros. Panamá tiene unidad total, después Belice, Costa Rica, Guatemala y Nicaragua (tres programas), El Salvador (cuatro programas) y el menos unido (más segmentado) es el de Honduras.

Cuadro 2

Grado de unidad/integración de los sistemas de pensiones en Centro América. 2009 Países Grado de

unidad

No. de progra-mas a/

Programas separados Fuerzas

armadas Emplead os públicos

Otros

Belice Casi total 3 Sí Síd/ Trabajadores por cuenta propia (subsistema)

Costa Rica

b/ Medio 3 No No Judicial, magisterio, fondos

complementarios El

Salvadorc/

Bajo 4 Sí Sí Empleados privados

Guatemala Medio-bajo 3 Sí Sí No, pero fondos complementarios

Honduras Muy bajo 9 Sí Sí Ejecutivo, judicial, congreso, magisterio, universidad, banco central, periodismo, fondos complementarios

Nicaragua Medio 3 Sí No Policía

Panamá Total 1 No No No, pero fondos complementarios

a/

Siempre se incluye el programa principal.

b/

En Costa Rica todos los asegurados están en el sistema mixto que se cuenta como un programa.

c/

En El Salvador hay dos sistemas públicos cerrados (ISSS empleados del sector privados e INPEP funcionarios públicos) con diferentes regímenes pero bajo una sola gestión; Novellino (2010) argumenta que por tanto hay sólo tres sistemas, pero en la práctica hay cuatro regímenes y se mantuvo la clasificación.

d/

Se planea cerrar este programa.

Fuentes: Elaboración del autor basado en Mesa-Lago, 2008a, puesto al día con legislación de los países y SSB, 2010.

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Belice tiene tres programas: el sistema general (riesgos a largo plazo) del Social Security Board (SSB) que incluye un régimen especial para los trabajadores por cuenta propia (Self Employment Scheme), y los programas de las fuerzas armadas y funcionarios públicos (éste de planea cerrarlo).

Costa Rica eliminó las fuerzas armadas a finales del decenio de los 40 pero en el decenio de los 80 había 19 fondos separados de pensiones para funcionarios públicos que se fueron integrando al sistema general (Caja Costarricense de Seguro Social: CCSS). Hoy sólo quedan dos separados: el programa del poder judicial y el del magisterio (además hay dos cerrados y transitorios del magisterio) los cuales tienen condiciones de acceso y beneficios más generosos que los del sistema general y cotizaciones diversas. El sistema mixto o “multipilar” de la CCSS es único en la región porque todos sus asegurados obligatoriamente están en: el primer pilar, público de capitalización parcial colectiva, que paga la pensión fundamental, y en el segundo pilar de capitalización plena individual, que abona la pensión complementaria5. En los otros sistemas mixtos, el asegurado tiene la opción de afiliarse entre los programas o el monto de su salario determina la afiliación, además la pensión básica se paga por el primer pilar y la fundamental por el segundo (Mesa-Lago, 2009b). La Superintendencia de Pensiones (SUPEN) es única y supervisa el sistema, sin embargo sólo puede hacer recomendaciones a la CCSS y ésta decide si las toma o no, por lo que su poder es débil.

Nicaragua tiene el sistema general (Instituto Nicaragüense de Seguridad Social: INSS), y programas separados para las fuerzas armadas y la policía pero no para funcionarios públicos. En Guatemala, además del sistema general (Instituto Guatemalteco del Seguro Social: IGGSS) hay programas separados para las fuerzas armadas y funcionarios públicos, así como fondos complementarios de pensiones para varios grupos.

La ley de reforma estructural de El Salvador cerró el programa general para trabajadores del sector privado (ISSS) y el de los funcionarios públicos (INPEP); los mantuvo separados con asegurados activos aunque son ahora un exigua minoría, pero tienen el número mayor de pensionados; ambos fueron puestos bajo la administración del Sistema Público de Pensiones (SPP)6. Todos los trabajadores que entran en el mercado laboral y son asegurables deben afiliarse al sistema privado (Sistema de Ahorro de Pensiones: SAP) que tiene dos administradoras de fondos de pensiones (AFP). Además la ley mantuvo separado el programa de las fuerzas armadas, ahora en proceso de revisión; se intenta homologar sus condiciones con los de la SAP. La Superintendencia de Pensiones que es pública, dicta regulaciones, ejerce la vigilancia del sistema e impone sanciones a los violadores de la ley, pero no tiene poder sobre el programa de las fuerzas armadas.

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En Belice y Costa Rica el sistema general administra y otorga de manera coordinada el programa contributivo con uno no contributivo; éste último es financiado por el Estado en Costa Rica y Belice pero en éste recibe transferencias del programa contributivo. Los programas de pensiones no contributivas recientemente establecidos en El Salvador, Guatemala y Panamá son financiados y administrados directamente por el Estado. Los otros dos países no otorgan pensiones no contributivas.

Los sistemas de Costa Rica y El Salvador (así como los de Colombia y Chile— desde 2008) tienen una sola Superintendencia de Pensiones que vigila todo el sistema (la salvadoreña parece tener mayor poder que la costarricense)7, pero los otros cinco países (con sistemas públicos) carecen de una superintendencia única para pensiones. El resto de la región o bien no tiene superintendencia o, si ésta existe, no vigila todo el sistema o sus poderes de implementación son débiles. La superintendencia de Costa Rica es financiada en 80% por el Banco Central y 20% por los supervisados, mientras que la de El Salvador lo es por las administradoras privadas de pensiones.

2.1.2 Resumen de fortalezas y debilidades antes de la crisis

La unidad del sistema afecta a otros principios de la seguridad social, como el trato igual y la solidaridad, así como la eficiencia y la sostenibilidad financiera. Los sistemas más unidos (menos segmentados) no sólo tienen ventajas económicas y solidarias, sino también una mayor capacidad de enfrentar la crisis. Esto es especialmente cierto en los países en que el sistema general administra las pensiones contributivas y no contributivas, porque puede responder mejor al incremento de la pobreza. Las superintendencias de Costa Rica y El Salvador, debido a su poder de regulación y supervisión del sistema, pueden tomar medidas rápidas frente a la crisis que son mucho más difíciles o imposibles donde hay segmentación sin una entidad central reguladora. Panamá tiene la fortaleza del sistema más unido, seguido de Belice, Costa Rica, Guatemala y Nicaragua. Los sistemas más segmentados de El Salvador y Honduras son más débiles para enfrentar la crisis, pero la superintendencia salvadoreña puede jugar un papel importante.

2.2 Efectos de la Crisis y Acciones para Contrarrestarlos

Hasta ahora, en Centro América no ha ocurrido un nuevo desgaje del sistema general. No obstante, en un escenario extremo de restricciones debido a una crisis prolongada, el ejemplo de los grupos separados con pensiones superiores a las del sistema general, podría ser un acicate a otros grupos poderosos para procurar su propio programa. La recuperación en proceso en varios países de la región hace poco factible ese escenario.

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que quizás afectasen al diseño, pero la CCSS ha reaccionado asegurando que el sistema es sólido (ver sección VII). El Plan Escudo para contrarrestar la crisis no contempla modificación del sistema de pensiones, salvo un incremento en la pensión no contributiva (Arias, 2009).

El cambio de gobierno y partido en El Salvador pudiera resultar en una transformación en el diseño del sistema privado, posiblemente al estilo de la contra-reforma chilena. El Plan Global Anticrisis estipuló una pensión básica para los ancianos en pobreza extrema, pero no una reforma de diseño del sistema contributivo de pensiones (Presidencia, 2009).

En Belice se contemplan nuevas modificaciones legales después de la crisis para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema (Vega, 2009), pero no reformas estructurales. Se reporta que Guatemala está estudiando una reforma paramétrica (Linares, 2010). No hay información sobre reformas de diseño en los sistemas de Honduras y Nicaragua. El sistema de Panamá tuvo una reforma estructural que se implementó en 2008.

Los dos países que tienen una sola superintendencia de pensiones (como Costa Rica y El Salvador), que vigila todo el sistema y tiene poderes fuertes para ejecutar sus recomendaciones (no en Costa Rica en que es débil) estarán mejor posicionados para enfrentar la crisis que los otros países, que bien carecen de una superintendencia específica o, si ella existe, no supervisa todo el sistema o sus poderes son débiles.

2.3 Políticas para Atenuar los Efectos de la Crisis y Mejorar los Sistemas

Los países deberían estudiar si es necesario hacer reformas en el diseño de sus sistemas, no sólo en respuesta a la crisis sino para corregir problemas crónicos. Cualquier cambio debería ser precedido de un diálogo social con amplia representación de todos los sectores involucrados en la seguridad social. Los sistemas de Costa Rica y El Salvador son los únicos que han implantado reformas estructurales, con un modelo mixto y substitutivo respectivamente, y podrían beneficiarse de las políticas introducidas por la contra-reforma chilena. La opción argentina de cerrar el sistema privado y transferir obligatoriamente a todos los asegurados y sus fondos al sistema público, sin las cautelas necesarias, crea riesgos financieros a largo plazo y puede violar los derechos de los asegurados. El resto de los sistemas públicos debe decidir si hacer una reforma paramétrica o estructural, pero siempre precedida de estudios profundos, proyecciones serias sobre el costo fiscal y participación de todos los interesados en el debate.

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de seguridad social deben ayudar al proceso de integración de programas separados, haciendo estudios y ofreciendo alternativas para la incorporación, como regímenes complementarios basados en cotizaciones y prestaciones adecuadas.

El Estado debería identificar los efectos nocivos de la crisis ya ocurridos y proyectar los potenciales basados en la experiencia y lecciones aprendidas de lo ya ocurrido y de las crisis anteriores y, con base a ello, desarrollar una estrategia social nacional integrada, precedida de un diálogo social, que establezca prioridades. También es aconsejable establecer una Superintendencia de Pensiones única, autónoma, con poderes reforzados para regular y fiscalizar todos los programas de pensiones incluyendo los seguros privados y programas separados (salvo las fuerzas armadas), como en Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador y República Dominicana. La Superintendencia lanzaría una campaña de información explicando la situación actual y efecto anticipado en las pensiones a corto, mediano y largo plazo, así como las garantías que existen y medidas tomadas para atenuar la crisis; prohibiría la publicación de información engañosa sobre la rentabilidad del fondo, tasa de reemplazo, etc. y diseminaría información simplificada, verídica y comparable entre diversos fondos de pensiones, privados y públicos.

Los organismos internacionales y regionales deberían colaborar de manera coordinada en el diseño y financiamiento de la estrategia para atenuar el impacto de la crisis en los sistemas de pensiones. La CEPAL y la OIT publican un boletín informando sobre los efectos de la crisis y las medidas tomadas. La AISS, la Comisión Inter-Americana de Seguridad Social (CISS), la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) y la OIT, firmaron la Declaración de Santiago de Chile en 2009 por la que se comprometen a cooperar diseñando estrategias económicamente sostenibles para enfrentar los efectos sociales de la crisis, asignando prioridad al mantenimiento y extensión de la cobertura y la protección social de la población. El Banco Mundial y el BID deberían coordinar sus esfuerzos con la OIT, la CEPAL, la OPS y las asociaciones internacionales de seguridad social. Otras entidades subregionales (CAF, BCIE, FLAR, etc.) deberían incorporarse a este esfuerzo.

3. Cobertura de la PEA y la Población Adulta Mayor

3.1 Fortalezas y Debilidades Antes de la Crisis 3.1.1 Cobertura de la PEA hasta la crisis

(19)

Cuadro 3

Taxonomía de países centroamericanos y otros latinoamericanos ordenados por la cobertura en pensiones de la PEA y la población de 65 y más años, informalidad e incidencia de pobreza, antes de la crisis, alrededor de 2006

a/

Los países se ordenan por el promedio simple del ordenamiento de las cuatro variables. No hay información de Belice.

b/

Porcentaje de la población de 65 y más años de edad cubierta por pensiones contributivas y no contributivas; en Argentina y Uruguay es probable que excluya las no contributivas.

c/

Trabajadores no calificados con baja productividad: cuenta propia, empleados domésticos y asalariados en microempresas.

d/

Promedios simples del autor, excepto la incidencia de pobreza ponderada por la CEPAL.

Fuentes: Elaboración propia basada en: columnas 1 y 2 (encuestas de hogares) de Rofman y otros, 2008; columnas 3 y 4 de CEPAL, 2008.

Grupo 1 (alto): Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina, Brasil y Panamá. Son los países socialmente más desarrollados, exhiben la cobertura combinada superior, posibilitada porque tienen el menor sector informal (al que el seguro social mayoritariamente ofrece cobertura voluntaria poco efectiva), así como la incidencia de pobreza inferior, a más de que otorgan pensiones no contributivas o asistenciales a los pobres (Panamá las introdujo en 2009).

Grupo 2 (medio): México, Venezuela y Colombia. Estos países se colocan entre los grupos 1 y 3 respecto a su desarrollo social, la cobertura combinada y los factores que la influencian.

Grupos/ Países a/

Cobertura PEA por pensiones contributivas (%) Cobertura población 65 años y más (%) b/

Sector informal

(% de PEA urbana ocupada)c/ Incidencia pobreza (% de población total) Grupo 1

Chile 62,7 78,6 28,2 13,7

Costa Rica 62,7 59,2 32,2 19,0

Uruguay 60,9 85,6 41,2 18,8

Argentina 39,2 70,5 37,0 21,0

Brasil 48,1 85,3 39,3 33,3

Panamá 45,0 41,7 36,3 30,8

Grupo 2

Venezuela 35,3 31,3 47,5 30,2

México 35,9 23,3 41,0 31,7

Colombia 31,8 25,1 42,9 46,8

Grupo 3

Ecuador 26,2 17,4 51,9 43,0

El Salvador 29,1 16,2 49,6 47,5

Rep. Dominicana

20,2 11,9 46,3 44,5

Guatemala 26,8 15,4 51,6 60,2

Perú 14,0 27,6 60,0 44,5

Bolivia 12,5 89,7 65,4 63,9

Honduras 20,1 5,3 54,2 71,5

Nicaragua 18,5 n.d. 55,5 69,4

Paraguay 12,7 14,9 55,8 60,5

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Grupo 3 (bajo): El Salvador, Ecuador, República Dominicana, Guatemala, Perú, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Bolivia. Estos países son los menos desarrollados socialmente, padecen la cobertura combinada menor en parte porque tienen el sector informal y la incidencia de pobreza mayores, y no otorgan pensiones asistenciales a los pobres (salvo Bolivia que concede una pensión “universal” y El Salvador que introdujo un bono de vejez en 2009)10.

Belice resulta difícil de clasificar porque por una parte ostenta alta cobertura de pensiones contributivas, otorga pensiones no contributivas y tiene una incidencia de pobreza relativamente baja, pero por otra parte tiene un considerable sector informal y una tasa de desempleo superior al promedio regional. Además, debido a la falta de cifras derivadas de encuestas de hogares normalizadas, hay sólo dos cuadros comparativos de toda la región con cifras de Belice, aunque se compara con el resto de los países centroamericanos en los cuadros específicos de esta subregión. Con base a estas y otras razones, Belice se coloca en la parte superior del grupo 311.

Basado en la clasificación anterior y otras en este estudio, los siete países centroamericanos, se colocan y ordenan en la taxonomía como sigue: Costa Rica arriba en el grupo 1 y Panamá en el puesto inferior de dicho grupo; Belice y El Salvador en el tope del grupo 3, seguidos por Guatemala, mientras que Honduras y Nicaragua se ordenan más abajo en dicho grupo.

La cobertura de la PEA por las pensiones contributivas puede estimarse de dos formas: con estadísticas de afiliación desarrolladas por los institutos de seguridad social y por encuestas de hogares (cuadro 4). El primer método adolece de dos distorsiones opuestas: 1) las estadísticas normalmente son del sistema principal y excluyen a los programas separados (cuyas cifras son difíciles de compilar), de manera que, en general, subestiman la cobertura total,12 especialmente en sistemas segmentados donde excluyen a una parte importante de los asegurados (en los sistemas unificados o relativamente unificados son más acuciosas); y 2) la definición de asegurado “activo” varía entre los países, por ejemplo, los sistemas privados lo definen como los afiliados que cotizaron en el último mes, mientras que en los sistemas públicos oscila entre una cotización en el año o en los últimos seis meses (una cotización semanal durante el año en Belice), de manera que mientras más amplio es el período de cotización utilizado, más sobrestima la cobertura. Por ejemplo, Belice y Panamá tienen la mayor sobreestimación, mientras que el sistema privado de El Salvador (que se basa en la cotización en el último mes) tiene la menor o una subestimación.

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Cuadro 4

Estimados de cobertura en pensiones de la PEA en Centroamérica y el resto de América Latina basados en estadísticas de las instituciones y encuestas de hogares, antes de la crisis, alrededor de 2003 y 2006

(En porcentajes)

a/

Los países se ordenan por el promedio simple de los ordenamientos de las dos encuestas. No hay información de Belice.

b/

Guatemala 2000, Nicaragua 2001.

b/

No ponderados, estimados por el autor.

Fuentes: Elaboración del autor, primeras dos columnas de Mesa-Lago, 2009a y cuadro 5; dos últimas columnas basadas en Rofman y otros, 2008.

El cuadro 5, que compara los resultados de ambos métodos en dos períodos similares, muestra que en la mayoría de los países en 2002-2004 las cifras de encuestas son mayores que las institucionales (con tres excepciones), lo cual es también cierto en 2004-2007 pero con ocho excepciones. En la primera comparación, los promedios arrojan 3,5 puntos porcentuales de cobertura mayor en las encuestas, pero en la segunda comparación la brecha se reduce a un punto. En Panamá que tiene un sistema unido, los dos métodos deberían arrojar resultados similares, pero la cifra de la encuesta de 2005 es muy inferior a la de la CSS porque ésta define a los asegurados activos como aquellos que han aportado una cotización en los últimos seis meses. Por el contrario, en el sistema muy segmentado de Honduras, la cobertura según las encuestas es superior a las institucionales; esto también ocurre en Costa Rica y Guatemala cuyos sistemas tienen unidad media y en El Salvador con unidad medio-baja. Aunque las encuestas adolecen de problemas, se asume que al menos corrigen la distorsión de subestimación y en algún caso el de sobrestimación (además resultaron

Grupos/ Países a/

Estadísticas de instituciones Encuestas de hogares 2003-04 2006-07 2002-03 b/ 2004-06 Grupo 1

Costa Rica 48,0 53,7 60,9 62,7

Chile 57,3 63,4 58,7 62,7

Uruguay 58,8 64,3 50,0 60,9

Brasil 45,2 45,9 45,4 48,1

Panamá 53,2 59,8 n.d. 45,0

Argentina 24,3 36,2 33,0 39,2

Grupo 2

México 28,2 34,2 34,8 35,9

Venezuela 20,5 28,9 30,2 35,3

Colombia 22,2 26,3 25.2 31.8

Grupo 3

El Salvador 18,5 19,1 29,7 29,1

Ecuador 19,4 23,2 21,9 26,2

Guatemala 23,1 22,4 19,6 26,8

R. Dominicana 14,2 22,3 n.d. 20,2

Honduras 17,1 18,3 n.d. 20,1

Nicaragua 17,2 21,7 18,7 18,5

Perú 14,8 17,4 14,8 14,0

Paraguay 8,5 13,0 13,0 12,7

Bolivia 10,5 13,3 10,7 12,5

(22)

más adecuadas en un ejercicio de regresión que se explica en la sección siguiente), por ello se utilizaron para ordenar a los países. En todo caso ambos métodos demuestran que en el período antes de la crisis, la cobertura promedio de la PEA en la región aumentó de 27,6% a 32,4% según las estadísticas institucionales, y de 31,1% a 33,4% según las encuestas.

Hasta la crisis actual, las tendencias en la cobertura variaron y dependieron de los tres grupos y de naturaleza privada o pública del sistema. En los diez países con reformas estructurales que convirtieron sistemas públicos de forma total o parcial en privados, la cobertura cayó en promedio de 38% antes de dichas reformas a 26% en 2004 y si bien creció a 33% en 2007, todavía era menor al nivel anterior a la reforma. En los diez países que mantuvieron sistemas públicos, la cobertura promedió 39% en 2004, 13 puntos porcentuales superior al promedio de los sistemas privados, y subió a 40,5% en 2007, todavía 7,5 puntos porcentuales mayor al promedio privado en ese año. Se advierte que estas comparaciones confrontan problemas por falta de normalización de las estadísticas en los sistemas públicos y porque la cobertura promedio ponderada de estos está sobreestimada por el fuerte peso de la alta cobertura de Brasil cuya PEA es la mayor de la región (Mesa-Lago, 2008a, 2009a, 2009b).

(23)

Cuadro 5

Evolución de la cobertura de la PEA por pensiones contributivas y efectos de la crisis, y cobertura de la población de 65 años y más por pensiones contributivas y no contributivas, en Centro América, 2000-2009

(En porcentajes)

Países 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PEA a/

Belice 64,0 69,5 73,3 70,9 67,9 64,3 70,0 65,7 69,2 62,3

Costa Rica 50,3 45,8 46,3 46,4 48,0 47,5 50,4 53,7 57,9 56,2

El Salvador b/ 19,3 19,8 18,0 18,5 17,7 17,7 18,7 19,1 19,1 18,8

Privado 18,3 19,0 17,4 17,9 17,2 17,3 18,4 18,8 18,8 18,6

Público 1,0 0,8 0,6 0,6 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2

Guatemala c/ 24,3 24,0 23,8 23,2 23,1 22,8 22,4 22,6 21,8 21,1

Honduras 18,3 16,0 15,8 16,1 17,1 18,1 17,1 18,3 17,8 15,8

Nicaragua d/ 17,4 16,2 16,2 15,7 17,2 18,5 20,3 20,9 21,5 19,8

Panamá 59,2 54,2 52,0 52,7 53,2 55,4 59,8 62,9 65,9 64,0

Promedios e/ 36,1 35,1 35,0 34,7 34,9 34,9 37,0 37,6 39,0 36,8

Población 65+f/

Costa Rica 55,6 57,4 59,6 60,1 62,0 59,2/41,3 41,1 41,0 42,5

El Salvador 14,5 14,5 15,7 13,9 14,6 16,2/18,3 18,0 17,6

Guatemala 11,2 15,4

Honduras 3,1 4,7 4,7 4,6 5,3 6,5

Panamá 45,0 41,1 42,5 41,9 41,7 41,5 41,7/42,5 45,6 46,4 45,3

Promedios e/ 25,9 27,5

a/ _{Los asegurados “activos” se calculan de manera diversa en los países, por ejemplo en Belice son los afiliados}

que han cotizado al menos una semana en el año, mientras que en Costa Rica y El Salvador son los que han cotizado en el último mes. En el primer país están sobrestimados mientras que en los dos últimos probablemente están subestimados.

b/

Serie elaborada por el autor basado en cobertura privada de AIOS y pública de la Superintendencia. El censo de 2007 mostró una caída en 20% de la PEA (probablemente debido a la emigración) que resultaría en un aumento de la cobertura en 11 puntos porcentuales (Novellino, 2010); para corregir los estimados se solicitó una corrección oficial de la serie de la PEA de 2000-2009 pero no se recibió a tiempo.

c/

Estimados del autor basados en asegurados activos de IGSS (2008c) y PEA de CEPAL (2009c); el IGSS (2007, 2008a) estima coberturas mayores (25,7% en 2006 y 25,9% en 2007) sin dar cifras de la PEA.

d/

Estimados del autor basados en PEA derivada de compendios estadísticos y encuestas de hogares, con interpolaciones en 2002 y 2005. La cobertura dada por INSS (2009a) descansa en una PEA que cae 5,8% en 2005 respecto a 2004 (basada en el Censo de 2005) y es 16% inferior a la PEA dada por CEPAL (2009c). El INSS no ajusta la PEA en 2000-2004 por lo que ocurre un salto de cobertura de casi tres puntos porcentuales en 2005. Una nueva serie de asegurados para 2001-2009 da cifras menores que la del Anexo y disminuye el porcentaje de cobertura (BCN, 2010).

e/

(24)

f/

Para 2006 hay dos cifras diferentes en Costa Rica y Panamá, la segunda es del procesamiento de las encuestas hecho para este estudio; a partir de 2006 todas las comparaciones son afectadas por el procesamiento diverso. Fuentes: Elaboración del autor. Cobertura PEA basada en SSB, 2009, 2010; CSSS, 2008a, 2009a; Mesa-Lago, 2008, SP, 2009a, ISSS, 2009; IGSS, 2007, 2008a, 2009a; IHSS, 2007, 2008, 2009; INSS, 2008a, 2009a, 2009b y BCN 2002-2009; CSS, 2009a, 2009b, 2010, y Anexo. Cobertura población 65+ 2000-2006 de Rofman y otros, 2008; 2000-2006-2009 de Encuestas de Hogares, 2000-2006-2009.

3.1.2 Factores que explican el grado de cobertura de la PEA

Un análisis de regresión encontró que el nivel de cobertura de la PEA por las pensiones contributivas (variable dependiente) en 18 países de la región es una función del grado de informalidad y la incidencia de pobreza (variables independientes). Un primer modelo usó cuatro variables independientes: informalidad y trabajo por cuenta propia (como porcentajes de la PEA urbana ocupada), trabajo rural no asalariado (como porcentaje de la PEA rural ocupada) e incidencia de pobreza (como porcentaje de la población total). La proporción de los trabajadores por cuenta propia o no asalariados rurales tuvo efectos insignificantes e inconsistentes sobre la cobertura de pensiones. Por el contrario, la proporción de informalidad en la PEA tuvo un efecto significativo negativo en la cobertura que decreció entre 1.27% y 0.89% por cada 1% de incremento en la informalidad, dependiendo de las cifras usadas. De igual manera, la incidencia de pobreza tuvo un efecto negativo pero inconsistente sobre la cobertura. El modelo fue significativo y explicó alrededor de 90% de la variación en la cobertura de pensiones, pero tenía muchas variables independientes y sólo un número limitado de observaciones15. Para controlar estos problemas se empleó un segundo modelo restringido incluyendo sólo las dos variables independientes significativas, el cual reforzó el resultado previo de que la relación es inversamente proporcional. La proporción de informalidad en la PEA tuvo un efecto negativo en la cobertura de pensiones: por cada incremento de 1% en la informalidad, la cobertura de pensiones decreció 1%. La incidencia de pobreza también tuvo efecto negativo en la cobertura: por cada incremento de 1% en las familias con ingreso por habitante inferior al nivel de pobreza, la cobertura de pensiones disminuyó alrededor de 0,33%. Ambas variables independientes explicaron 85% de la variación en la cobertura de pensiones, pero la informalidad ejerció un efecto mayor que la pobreza.

Los resultados de las regresiones usando los datos de las encuestas de hogares fueron más robustos que aquellos usando estadísticas institucionales. En la regresión 1 (con cuatro variables independientes), las cifras de las encuestas explicaron 90% de la variación mientras que las estadísticas institucionales sólo explicaron 87%. En la regresión 2 (con dos variables independientes), la diferencia fue mayor. Con las cifras de las encuestas, el modelo explicó 85% de la variación en cobertura, mientras que con las estadísticas institucionales, el modelo solo explicó el 77%. Además, con las cifras de las encuestas, los errores estándar fueron más pequeños, lo cual indica que la estimación es más consistente y eficiente (Mesa-Lago y Castañeda-Angarita, 2009).

(25)

social (no cubre desempleados y no es un sistema diseñado para la economía informal)” (Vega, 2009:3).

La estructura de la fuerza laboral (trabajo informal) es una fuerte barrera a la extensión de la cobertura y se acrecienta al dar cobertura voluntaria a los trabajadores por cuenta propia y cargarles una cotización igual a la suma de los porcentajes que pagan los trabajadores asalariados y sus empleadores (ver sección VII-A-1). No obstante, varios países han implementado políticas exitosas para vencer esos obstáculos. Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay16 estipulan la obligatoriedad legal de cobertura de los trabajadores por cuenta propia en pensiones logrando coberturas altas (23% a 30%); además en Costa Rica los trabajadores por cuenta propia de bajo ingreso reciben subsidios fiscales que reemplazan la cotización del empleador que esos trabajadores no tienen. Por el contrario, 15 países de la región ofrecen a los trabajadores por cuenta propia afiliación voluntaria que es muy poco efectiva, por ejemplo, Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua17. En Belice sólo 2% de los trabajadores por cuenta propia estaba asegurado en 2008 (Vega, 2009); en Nicaragua 0,8% de los asegurados totales eran voluntarios (“facultativos”) en 2008 y sólo parte de ellos eran trabajadores por cuenta propia, pero estos constituían más del tercio de la PEA urbana ocupada (INSS, 2009a; CEPAL, 2009a). En Chile, la cobertura de los trabajadores por cuenta propia era 5% en 2007, después de 26 años de la reforma estructural; la ley de contra-reforma de 2008 estipuló la extensión obligatoria gradual de los trabajadores por cuenta propia, con el estímulo de un subsidio fiscal como en Costa Rica.

También difíciles de incorporar son los trabajadores rurales, excepto los empleados en grandes plantaciones, debido a su dispersión, bajo ingreso y usual falta de un empleador. Pero ha habido políticas exitosas: Costa Rica y Chile estipulan la afiliación obligatoria de estos trabajadores alcanzando coberturas de 41-44%; Brasil tiene un programa especial de pensiones rurales que protege al 50%; y en México el programa Oportunidades logró proteger al 30%. En El Salvador y Guatemala, sólo los trabajadores en grandes plantaciones tienen cobertura obligatoria, mientras que en Honduras sólo las empresas agrícolas con más de 10 trabajadores (Mesa-Lago, 2008a). En Belice hay una fuerte inmigración laboral procedente de otros países centroamericanos, la mayoría encuentra empleo estacional en el azúcar, cítricos y plátanos; estos trabajadores transitorios se encuentran en situación muy riesgosa en el trabajo y no tienen cobertura de pensiones (Vega, 2009).

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entre trabajadores por cuenta propia (aún cuando sea legalmente obligatoria su cobertura) e incluso entre los empleados domésticos debido a una colusión entre el trabajador y el empleador para evitar el pago de la cotización. En Panamá, a pesar de la obligatoriedad legal de afiliación a las empleadas domésticas y profesionales por cuenta propia, el seguro social (CSS) tiene una fiscalización débil y la evasión es alta (Vásquez, 2010).

3.1.3 Cobertura de la población adulta mayor

La cobertura por pensiones de la población de 65 y más años en 17 países, basada en encuestas de hogares tomadas en 2006, aparece en la segunda columna del cuadro 3. Los países del grupo 1 tienen la cobertura mayor y los del grupo 3 la menor, salvo Bolivia que tiene una de las tres coberturas mayores debido a la pensión no contributiva. La adición de las pensiones no contributivas a las contributivas (hay cifras desagregadas sólo para Bolivia, Costa Rica y Chile, pero no para Argentina, Brasil y Uruguay) incrementa considerablemente la cobertura: en Bolivia de 18% a 89,7%, en Costa Rica de 41,3% a 59,2% y en Chile de 61,7% a 78,6% (basado en Rofman y otros, 2008). En 2006 Bolivia, Brasil y Uruguay cubrían más de 85%, Belice 44% (en 2008) y El Salvador, República Dominicana, Guatemala y Honduras sólo 5-16%19.

La cobertura de los ancianos por pensiones contributivas en 1990-2006 aumentó en nueve países y cayó o se estancó en ocho. El estancamiento-caída en el número de sistemas privados fue mayor que en los públicos, pero aún así, en 2006 la cobertura en los primeros promedió 38% versus 30% en los segundos (estimados del autor basados en Rofman y otros, 2008). Dos factores han influenciado la magnitud y tendencias diversas en dicha protección: a) una mayor cobertura contributiva de la PEA genera eventualmente mayor protección a los ancianos jubilados, y viceversa, y b) el otorgamiento de pensiones no contributivas se refleja en mayor protección a los ancianos sin pensión contributiva y recursos, así como reducción de la incidencia de pobreza.

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En 2005 Argentina extendió la cobertura de pensiones no contributivas sin límite presupuestario, a todos los carentes de pensión y recursos, con lo cual redujo la incidencia de pobreza entre los ancianos jefes de hogares de 23% a 3,7% en 2003-2005; también otorgó jubilaciones anticipadas a las mujeres de 55 años y hombres de 60, desempleados con 30 años de cotización, y a los trabajadores por cuenta propia con 60/65 años y 3 años de cotizaciones (Mesa-Lago, 2009c). En República Dominicana la ley de reforma de 2001 estipuló pensiones asistenciales para ancianos, discapacitados y jefas de hogar pobres, bajo un régimen subsidiado, que debió empezar en agosto de 2004, así como pensiones con un aporte fiscal para los trabajadores por cuenta propia bajo un régimen contributivo-subsidiado que debió iniciarse en agosto 2005, pero ninguno de los dos se había establecido en enero de 2010 (Lizardo, 2010).

La evolución de la cobertura de los adultos mayores antes de la crisis en Centro América se presentó en el Cuadro 5. Las coberturas mayores en 2006 fueron en Costa Rica (59,2%) y Panamá (41,7%), seguidos a distancia por El Salvador (16,2%) y Guatemala (15,4%) y Honduras a la zaga (5,3%). En promedio la cobertura en los seis países ascendió 1,6 puntos porcentuales, de 25,9% a 27,5% entre 2000 y 2006. Aunque con oscilaciones, la cobertura creció (en puntos porcentuales) en Costa Rica (6,4), Guatemala (4,2), Honduras (2,2) y El Salvador (1,7), pero descendió en Panamá (-3,3). No hay cifras para Belice y Nicaragua.

3.1.4 Resumen de fortalezas y debilidades en la cobertura en Centroamérica

Los países del grupo 1 (Costa Rica y Panamá) tienen los indicadores más fuertes de cobertura, mientras que los países en el grupo 3 (salvo Belice respecto a la PEA) tienen los indicadores más débiles. Ello se debe en gran medida a que el grupo 1 tiene una informalidad y pobreza muy inferiores a las del grupo 3. Por cada incremento de 1% en la informalidad, la cobertura de pensiones decrece 1%, y por cada ascenso de 1% en la pobreza, la cobertura disminuye 0,33%.

En 2006, antes de la crisis, el promedio ponderado de cobertura de la PEA en los siete países era 27,6%,20 contrastado con un promedio regional de 33,4%, mientras que los promedios no ponderados de cobertura de la población adulta mayor eran 27,5% y 34,8% respectivamente, o sea, que la cobertura centroamericana era inferior a la regional en ambos casos. Costa Rica y Panamá tenían una cobertura superior a los promedios subregionales (Belice respecto a la PEA) por lo que estaban mejor preparados para enfrentar la crisis, mientras que el resto se situaba por debajo del promedio, especialmente Honduras y El Salvador respecto a la PEA y Honduras respecto a los ancianos.

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a los de bajo ingreso para estimular su afiliación, ayudó a extender la cobertura general. El programa especial para estos trabajadores en Belice tiene muy escasa cobertura. La cobertura de los ancianos aumentó en todos los países salvo en Panamá en que declinó; el promedio no ponderado subregional creció de 25,9% a 27,5%. En Costa Rica el otorgamiento y universalización de las pensiones no contributivas ayudaron a extender la cobertura de los ancianos; también en Bolivia, Chile y Belice.

3.2 Efectos de la Crisis y Acciones para Contrarrestarlos

En crisis previas, como la del decenio del 80, ocurrió una fuerte caída en la cobertura contributiva y los países que implementaron políticas contra-cíclicas para enfrentar los efectos sociales nocivos de la recesión, lograron una recuperación más rápida de la cobertura (Mesa-Lago, 2010).

Aunque lo peor de la crisis parecía haberse superado a mediados de 2010, teóricamente se supone que debe tener un impacto adverso en la cobertura de pensiones debido al incremento del desempleo, la informalidad, la evasión patronal y la pobreza. Según la CEPAL (2009a, 2009b, 2009e), el desempleo promedió 7,4% en la región en 2008 y aumentó a 8,3% en 2009 (menor a lo inicialmente proyectado); el sector formal aumentó sostenidamente hasta 2008 y declinó en 2009 (se desaceleró el crecimiento del empleo asalariado y ocurrió una informalización-precarización del mercado laboral), y 9 millones de personas cayeron en situación de pobreza revirtiendo la tendencia decreciente previa a la crisis. El PIB se contrajo 1,7% en 2009 y aunque CEPAL proyecta que crecerá 4,1% en 2010, estima que será insuficiente para contrarrestar el incremento del desempleo y la informalidad ocurrido en 2009. La OIT y CEPAL (2009) lo explican porque la recuperación del empleo se da con rezago respecto al crecimiento económico.

Como se ha demostrado en esta sección, un incremento de la informalidad y la pobreza tienen un impacto adverso en la cobertura de la PEA por las pensiones; además el incremento de la pobreza, al menos que sea compensado con medidas de protección social, resulta en mayor desprotección de la población adulta mayor en estado de necesidad. Los países del grupo 1 gozaban de la mayor cobertura antes de la crisis y serían relativamente menos afectados por ella, en parte porque también tienen el menor sector informal e incidencia de pobreza. Los países del grupo 3 serían más afectados porque sufrían la cobertura menor del seguro social antes de la crisis, y el mayor sector informal e incidencia de pobreza.

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Rica y 6,5 en Uruguay. En promedio la cobertura de los diez países disminuyó de 27,1% en diciembre 2007 a 26,7% en junio de 2009, sólo 0,4 puntos porcentuales. Cuadro 6

Efecto de la crisis en la cobertura de pensiones en sistemas privados a/ en Centroamérica y el resto de América Latina. 2007 a 2009

Países b/ Dic. 2007 Junio 2008 Dic. 2008 Junio 2009

Chile 61,2 62,2 62,8 59,9

Costa Rica 55,8 59,1 58,0 58,0

Uruguay 27,7 32,0 30,6 34,2

México 32,2 31,7 31,4 29,6

Argentina 24,3 19,8 e/ e/

R. Dominicana 20,8 20,5 20,8 21,3

El Salvador c/ 18,8 19,3 18,8 18,6

Colombia 17,1 17,3 18,0 18,4

Perú 13,4 13,6 13,8 13,3

Bolivia 13,3 12,8 12,8 13,4

Promedios d/ 27,1 26,4 27,6 26,7

a/

Excluye a los afiliados en sistemas o pilares públicos y programas separados; se basa en afiliados que contribuyeron en el último mes como porcentaje de la PEA.

b/

Países ordenados por la cobertura, de mayor a menor.

c/

La Superintendencia de Pensiones (SP 2009a), basada en el censo de 2007 que estimó una PEA inferior, da cifras superiores: 29,8%, 30,5%, 29,7% y 28,8%.

d/

Ponderados.

e/

Antes del cierre del sistema privado a fines de 2008.

Fuentes: Elaboración del autor basado en AIOS, 2008, 2009.