Roj: STS 5594/2016 - ECLI:ES:TS:2016:5594 Id Cendoj: 28079130042016100462
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid
Sección: 4
Nº de Recurso: 312/2015 Nº de Resolución: 2704/2016
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En Madrid, a 21 de diciembre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 312/2015, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 3 de diciembre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso administrativo nº 468/2013, sobre seguridad social. Se han personado en este recurso, como parte recurrida, el Procurador de los Tribunales, D. Santiago Rodríguez Jimenez en nombre y representación de "Ibérica de Exportaciones y Transacciones S.L."
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, se ha seguido el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la parte ahora recurrida, "Ibérica de Exportaciones y Transacciones, S.L.", contra la Orden de 30 de abril de 2013, de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se declara la nulidad del Convenio de Colaboración de 6 de febrero de 2004, suscrito entre la Junta de Andalucía y el Instituto de Fomento, por el que se formaliza el otorgamiento de ayudas a la empresa Ibérica de Exportaciones y Transacciones, S.L. y se inicia el procedimiento para la devolución de las cantidades indebidamente percibidas.
SEGUNDO.- En el citado recurso contencioso-administrativo se dicta sentencia, de 3 de diciembre de 2014, en cuyo fallo se dispone lo siguiente:
<<DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por IBÉRICA DE EXPORTACIONES Y TRANSACCIONES, S.L., representada por el Sr. Procurador DON SANTIAGO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ, frente a la Orden de 30 de abril de 2013, de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se declaraba la nulidad del Convenio de Colaboración de 6 de febrero de 2004 suscrito entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía y el Instituto de Fomento de Andalucía, por el que se formalizaba el otorgamiento de ayudas a la empresa recurrente y acordaba el inicio de procedimiento para la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, que anulamos, al haber caducado del expediente administrativo de revisión de oficio. Con imposición de costas a la parte Administración demandada hasta un importe máximo de 600 euros, más el importe de las tasas, en su caso abonadas, para la interposición del presente recurso>>.
TERCERO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, por la Junta de Andalucía, en el que se solicita que se estime dicho recurso, se case la sentencia y se declare ajustada a Derecho la actuación impugnada.
CUARTO.- La sociedad recurrida, en su escrito de oposición, solicita que se desestime el recurso de casación y, se confirme la sentencia impugnada, con imposición de costas al recurrente.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 15 de noviembre de 2016, fecha en la que comenzó la deliberación que continuó en días sucesivos y que concluyó el 13 de diciembre de 2016. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 14 de diciembre de 2016. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El recurso de casación se interpone contra la sentencia que estima el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la mercantil ahora recurrida, contra la Orden de 30 de abril de 2013, de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se declaró la nulidad del Convenio de Colaboración, de 6 de febrero de 2004, suscrito entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la citada Junta y el Instituto de Fomento de Andalucía, por el que se otorgaban ayudas a la empresa recurrente por importe de 1.200.000 euros y se acordaba el inicio del procedimiento para la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, que se anula, al haber caducado el expediente administrativo de revisión de oficio.
La sentencia impugnada tras identificar la actuación impugnada y resumir la posición procesal de las partes, y citar un precedente de la Sala, analiza el procedimiento seguido para concluir que << Estas razones no ofrecen una motivación concreta por las que, en este supuesto, procedía la citada ampliación, sino consideraciones generales que podrían ser aplicables a cualquier procedimiento que se tramitara en aquel tiempo, que es además circunstancia reconocida por la Administración en su escrito de contestación a la demanda, al haberse iniciado un gran número de expedientes de revisión de ayudas concedidas por la Dirección general de Trabajo y Seguridad Social entre los años 2000 y 2010 y que llevaría, en definitiva, a desconocer en el supuesto vinculado con estas ayudas las previsiones que respecto al cómputo de plazos se establecen en la propia Ley 30/1992. Por otra parte y como se decía en aquella sentencia nuestra más arriba mencionada, "(...)carece de fundamento que se amplíe el plazo para resolver por tener que solicitar informes preceptivos, los cuales son conocidos en el momento de la incoación al imponerlos la Ley, informes que, además, una vez solicitados suspenden el plazo de resolución. (...)". (...) Es obligado concluir, por tanto, que esta ampliación de plazos ya acordada inicialmente no se hallaba motivada y por ello resultaba inadecuada y contraria a Derecho. De este modo y habiéndose incoado el expediente el día 22 de octubre de 2012, en la fecha en que se solicitó el dictamen del Consejo Consultivo el 27 de febrero de 2013, que suspendía el plazo máximo para dictar resolución, de conformidad con el art. 42.5.c) de la Ley 30/92 , había expirado el plazo máximo de terminación del procedimiento, por lo que procede declarar su caducidad. Por ello, el recurso debe ser estimado>>.
SEGUNDO.- El recurso de casación se construye sobre un único motivo en el que, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA, denuncia la lesión del artículo 49.1, en relación con el artículo 42.5.c), de la Ley 30/1992, y también con los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 de la CE y 102, 44 y 63.3 de la Ley 30/1992.
Sostiene la Administración recurrente que la sentencia vulnera el artículo 49.1 de la Ley 30/1992, pues la orden que inició el procedimiento de revisión de oficio acordó ampliar el plazo en un mes y quince días ante el elevado volumen de expedientes de revisión de oficio y de la necesidad de pedir dos informes preceptivos para la resolución del procedimiento. Añade también que se trata de la revisión de las actuaciones realizadas por el Director General de Trabajo y Seguridad Social " que fue el imputado principal en la causa de los ERE" y de quien obtuvo la recurrente en la instancia " sin tramitar procedimiento para ello la subvención de 1.200.000,00 euros". Por lo que analiza y concluye en que se han cumplido las exigencias del artículo 49 citado.
Por su parte, la recurrida "Ibérica de Exportaciones y Transacciones, S.L.", señala que la sentencia no vulnera el citado artículo 49.1 de la Ley 30/1992 porque efectivamente la ampliación no ha sido motivada, porque los motivos que aduce la Administración no están contemplados en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, porque él es un tercero perjudicado y porque no basta la mera voluntad discrecional para ampliar el plazo.
TERCERO.- La posición de las partes procesales limita el debate casacional a la interpretación y aplicación de lo dispuesto en el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 sobre la ampliación de plazos en el procedimiento administrativo, singularmente en lo relativo a la motivación de dicha ampliación.
La relevancia de esta cuestión resulta decisiva pues si se considera, como acuerda la sentencia impugnada, que la ampliación del plazo debe anularse por inmotivada, el acto administrativo impugnado en la instancia --Orden de 30 de abril de 2013 que resolvió el procedimiento de revisión de oficio-- se habría dictado fuera del plazo de tres meses del procedimiento de revisión de oficio que fija el artículo 102.5 de la Ley 30/1992, es decir, en un procedimiento ya caducado. Mientras que si la ampliación del plazo en un mes y quince días, acordada por la Resolución de 28 de noviembre de 2012, que inicia el procedimiento de revisión
de oficio, está motivada, el procedimiento no estaría caducado y no incurriría, en consecuencia, en ese vicio de invalidez. Teniendo en cuenta, naturalmente, del computo previsto en el artículo 48.1 de la Ley 30/1992.
La cuestión que se suscita ahora se ciñe, por tanto, a la interpretación del citado artículo 49.1 de la Ley 39/1992, porque es la norma que fundamenta la ampliación del plazo acordado por la Administración en la ya citada Resolución de 28 de noviembre de 2012. También es la norma que fundamenta la conclusión desestimatoria de la sentencia, al considerar que no está motivada su aplicación, pues esa es su "ratio decidendi". Y, ante todo, porque es la norma cuya infracción se invoca en el único motivo de casación que aduce la Administración recurrente.
CUARTO.- Con carácter general, los plazos son obligatorios, lo que significa que vinculan a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos, según dispone el artículo 47 de la Ley 30/1992.
Ahora bien, tradicionalmente se han venido regulando ampliaciones o prórrogas de plazos ya la vieja LPA de 1958, luego, en el artículo 49 de la Ley 30/1992, tras su redacción por Ley 4/1999, que es la norma aplicable al caso "ratione temporis", y aunque no resulta de aplicación ahora se regula en el artículo 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Estas ampliaciones pretenden paliar la insuficiencia temporal del plazo para realizar los trámites previstos, y ello a pesar de haberse observado una diligente tramitación.
Pues bien, el plazo previsto en el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 se concede por la Administración, bien de oficio bien a petición de los interesados. En este caso se realizó de oficio. Y su extensión no puede exceder de la " mitad de los mismos", que en este caso fue de un mes y quince días, del plazo previsto, como antes señalamos, en el artículo 102.5 de la Ley 30/1992, que es de tres meses.
En relación con la motivación de la ampliación, esta Sala no alberga duda alguna de que la ampliación de plazos prevista en el mentado artículo 49.1 ha de ser motivada, pues, además del deber general de motivación de los actos administrativos, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992, la referencia a los hechos o circunstancias que determinan la ampliación del plazo, en el citado artículo 49.1, pretende evidenciar esa obligada motivación.
Repárese que la citada norma señala como presupuesto de la ampliación que " las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero". De modo que son las circunstancias del caso las que han de inspirar o determinar la ampliación del plazo y de ellas, naturalmente, ha de dejarse constancia en el acto administrativo que acuerda tal ampliación. Ni que decir tiene, dicho sea de paso, que la mercantil recurrida no puede invocar su condición de tercero afectado en sus derechos, porque es interesado en el procedimiento administrativo y no un tercero.
CUARTO.- La motivación, en concreto, que establece el ya citado acuerdo de inicio es la siguiente " debido al volumen de expedientes de revisión de oficio que se tramitan en la Dirección General así como la necesidad de solicitar dos informes preceptivos para la resolución de dichos expedientes, se acuerda ampliar en un mes y quince días el plazo de tres meses".
Ciertamente esa motivación, con carácter general, pudiera haber sido más detallada o pormenorizada pero, en este caso, resulta suficiente porque expresa esas " circunstancias", a que se refiere el citado artículo 49.1, que " aconsejan" efectivamente tal ampliación. Teniendo en cuenta que el acto de ampliación también se refiere a que se trata de iniciar los procedimientos de revisión de los actos nulos " respecto de determinadas actuaciones y ayudas concedidas por la anterior Dirección General de Trabajo y Seguridad Social", cuyo titular, al que se refiere el escrito de interposición de la Junta de Andalucía, es el principal imputado en el proceso penal que comúnmente se conoce como " caso de los ERE".
Quiere esto decir que la notoriedad, que comporta una evidencia sabida por todos, resulta de singular relevancia en este caso, pues además de la motivación expresada en el acto administrativo, las referencias señaladas que enmarcan este caso, llevan a la conclusión de que la ampliación del plazo está justificada y motivada.
En este sentido se viene pronunciando nuestra jurisprudencia, pues hemos considerado que se encontraba motivada la ampliación de plazos, en Sentencia de 18 de octubre de 2006 (recurso de casación nº 331/2004) cuando atendía, en un procedimiento sancionador, al "volumen y complejidad del expediente, que resulta de la abundante documentación unida al mismo (XXI tomos)", que fue considerado por la sentencia como un "factor de suyo relevante".
Por otro lado, sobre la solicitud de informes preceptivos lo cierto es que la sentencia recurrida nada señala sobre su carácter o no determinante a los efectos de la aplicación del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992 que exige tal naturaleza a los informes para proceder a la suspensión. En este caso se trataba de los informes del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Consejo Consultivo de Andalucía, que el relación con el primero la Administración aduce que el plazo no fue suspendido.
QUINTO.- Por lo demás, la aplicación del artículo 49.1 de la Ley 30/1992 puede extenderse también al plazo para resolver, como hemos declarado en Sentencia de 20 de marzo de 2007 (recurso contencioso administrativo nº 348/2005) que desestimó un alegato similar al que esgrime la recurrida en casación y recurrente en la instancia, sobre su compatibilidad o no con el artículo 42.6 de la misma Ley, al señalar << tal como propone el Abogado del Estado. No puede aceptarse la interpretación realizada por la actora respecto a que la posibilidad de ampliación de plazos contemplada en el artículo 49 de la Ley 30/1992 no pueda ser aplicada al plazo máximo de duración de un procedimiento. Ni tal exclusión se establece de manera directa y expresa en el precepto señalado (a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la reforma de la Ley operada en 1.999), ni existen razones para deducirla en un análisis sistemático de la Ley. En efecto, la regulación específica para ampliar el plazo máximo de resolución y notificación de un procedimiento en el artículo 42.6 no obsta a la aplicación de la previsión genérica del artículo 49 al mismo supuesto, teniendo ambos preceptos un alcance diferente. Así, las condiciones para la aplicación del supuesto específico del artículo 42.6 son más estrictas y la ampliación puede alcanzar hasta un lapso de tiempo igual al del plazo máximo del procedimiento (artículo 42.6, párrafo tercero); por el contrario, la ampliación posible en aplicación de la previsión genérica del artículo 49 puede ser acordada por el propio órgano instructor y sólo puede llegar hasta la mitad del plazo ampliado (apartado 1).>>.
SEXTO.- Las razones anteriores nos llevan a declarar que ha lugar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, casando la sentencia impugnada. Y una vez situados en la posición que nos coloca el artículo 95.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional, resolver el recurso contencioso administrativo respecto de aquellas cuestiones ajenas la caducidad del procedimiento que ha sido motivo de estimación de la casación. El abuso del derecho, su ejercicio antisocial, y la desviación de poder, por descarrío teleológico, que se alegaron en la demanda, no se sustentan sobre las exigencias que legalmente se establecen para su aplicación, previstas, respectivamente, en los artículos 11 de la LOPJ, 7.1 del Código Civil y 247 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, así como el artículo 70.2 de la LJCA, pues el alegato esgrimido se fundamenta en genéricas alusiones, a lo sumo insinuaciones, que no proporcionan un sustento consistente sobre el que fundar la invalidez que se postula.
En relación con el orden seguido entre supuestos iguales, o diferentes como es la referencia a las ayudas a la financiación de expedientes de regulación de empleo, de un lado, y a las ayudas para la creación de empleo y proyectos de viabilidad de empresa, de otro, para proceder a la revisión de oficio por actos nulos, no tiene la trascendencia que señala la recurrente cuando los presupuestos legalmente establecidos en el artículo 102 de la Ley 30/1992 concurren en el acto administrativo que se impugna en el recurso contencioso administrativo. Las referencias a otros casos, en definitiva, no proporcionan un término válido de comparación si lo que se pretende es cuestionar la igualdad en la aplicación de la Ley. Teniendo en cuenta, además, que en todo caso no puede hacerse invocación del principio de igualdad para extender una eventual actuación ilegal o contraria a la norma. La igualdad tiene su ámbito de aplicación, como tantas veces hemos declarado, dentro de la legalidad.
SÉPTIMO.- Tampoco puede tener favorable acogida la referencia al plazo de reintegro de la subvención, pues la Administración ha acudido al procedimiento de revisión de oficio, previsto en el citado artículo 102 de la Ley 30/1992, que es el previsto legalmente para los casos en los que concurre una causa de nulidad plena, de las previstas en el artículo 62.1 de la expresada Ley, y cuyos plazos impugnatorios ya expiraron.
La prescripción de acciones con base en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones, por concurrir determinadas causas de reintegro, concretamente las previstas en el artículo 37.1, letras a) y b), no puede prosperar, pues contienen supuestos ajenos al examinado. En concreto, no se trata de falsear una condición o de incumplir un objetivo como establece dicho artículo 37.1.a) y b). Se trata simplemente del otorgamiento de una subvención sin procedimiento alguno, pues, según se refleja en el acto administrativo impugnado, no consta solicitud previa de la subvención, ni su sujeción al cumplimiento de un determinado objetivo, ni la beneficiaria de la subvención tuvo que acreditar estar al corriente en sus obligaciones tributarias, ni, en fin, se dio la obligada publicidad.
OCTAVO.- Por otro lado, la excepción que regula el artículo 106 de la Ley 30/1992, en lo relativo a la concurrencia de la equidad, la buena fe y, también añade la recurrente, la confianza legítima, no resulta de aplicación al caso, por las razones que sucintamente expresamos.
Conviene recordar que la finalidad que está llamada a cumplir la revisión de los actos nulos, prevista en el artículo 102 de la Ley 30/1992, es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante.
Acorde con tal objetivo, los límites a la revisión que establece el ya citado artículo 102 de la Ley 30/1992, vienen impuestos por la equidad y buena fe. Y en este caso no se ponen de manifiesto circunstancias trascendentes sobre las que construir un supuesto que deba quedar extramuros del régimen general de la revisión de oficio, por resultar contrario a la equidad y buena fe.
Por lo demás, la invocación final que se hace en el escrito de demanda a la falta de motivación de la Orden impugnada no puede prosperar, porque la exigencia de motivación de los actos no alcanza al seguimiento del mismo orden empleado por la recurrente en vía administrativa, ni a una respuesta específica de todos y cada uno de los argumentos e infracciones esgrimidas. El contenido del acto debe dar respuesta a las cuestiones suscitadas, y no a meros argumentos aludidos, expresando las razones por las que se adopta la decisión administrativa, que permitan al destinatario comprender el contenido de la resolución e impugnar la misma, y al órgano juridicial cumplir con la función constitucional y legalmente atribuida de control de la actividad administrativa y de su sometimiento a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la CE). Pues bien, ninguna de estas dos finalidades se ha dejado de cumplir en este caso, basta con la lectura de la orden impugnada y del escrito de demanda formulado. Dicho de otro modo, la recurrente ha conocido y comprendido las razones de la decisión, ha expresado fundadamente su disentimiento de las mismas, esgrimiendo un alegato impugnatorio al respecto, y la Sala de instancia, y ahora esta Sala Tercera, ha realizado su función sobre el control de la legalidad.
Por cuanto antecede, debemos declarar, ante la estimación del motivo invocado, que ha lugar al recurso de casación, y desestimar el recurso contencioso administrativo.
NOVENO.- De conformidad con el artículo 139.2 de la LRJCA no se hace imposición de costas. FALLO
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1.- Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 3 de diciembre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en recurso contencioso- administrativo nº 468/2013. 2.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Ibérica de Exportaciones y Transacciones S.L." contra la Orden de 30 de abril de 2013, de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se declaró la nulidad del Convenio de Colaboración, de 6 de febrero de 2004, suscrito entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la citada Junta y el Instituto de Fomento de Andalucía. 3.- No se hace imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa. Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
