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Material Auto Instructivo
CURSO “EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO”
Elaborado por el
Dr. Percy Salas Ferro
Actualizado por el
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Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
La Academia de la Magistratura es la institución oficial del Estado
peruano, que tiene como finalidad la formación de aspirantes a la
magistratura y el desarrollo de un sistema integral y continuo de
capacitación, actualización, certificación y acreditación de los
magistrados del Perú.
CONSEJO DIRECTIVO DE LA ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA
Dr. Josue Pariona Pastrana
Presidente del Consejo Directivo
Dr. Sergio Ivan Noguera Ramos
Vice- Presidente del Consejo Directivo
Dr. Javier Arévalo Vela - Consejero
Dr. Ramiro Eduardo De Valdivia Cano- Consejero
Dr. Tomas Aladino Gálvez Villegas - Consejero
Dr. Pablo Gonzalo Chavarry Vallejos - Consejero
Dr. Richard Alexander Villavicencio Saldaña –Consejero
Dra. Cecilia Cedrón Delgado - Director General
Dr. Bruno Novoa Campos - Director Académico
Tratamiento Didáctico del material – Lic. Rocío Robles Valenzuela
El presente material del Curso “El Proceso Contencioso Administrativo”, ha
sido elaborado por el Dr. Percy Salas Ferro y actualizado por el Dr. Christian
Guzman Napuri para la Academia de la Magistratura en setiembre de 2016
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Academia de la Magistratura
SILABO
CURSO “EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”
I.
DATOS GENERALES
Programa Académico : Programa de Formación de
Aspirantes – PROFA.
Horas Lectivas : 74 horas
Número de Créditos Académicos : 03
Especialista que elaboró el material : Dr. Percy Salas Ferro
Especialista que actualizó el material : Dr. Christian Guzmán Napuri
II.
PRESENTACIÓN
El Curso tiene como objeto de estudio el proceso contencioso administrativo y las instituciones centrales que lo integran.
El significativo incremento de los conflictos entre los administrados y la administración pública, hace necesario el estudio y la difusión entre los magistrados y servidores del Poder Judicial.
En ese sentido, es propósito primordial del Curso dotar a los participantes de capacidades y competencias concretas en relación al Proceso Contencioso Administrativo, de manera que puedan resolver debida y oportunamente las controversias puestas a su consideración, gestionar eficazmente los procesos a su cargo y reducir significativamente la carga procesal que soportan los órganos jurisdiccionales que conocen esta materia.
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del proceso: vías procesales, Actuaciones y sentencia; y 4) Medios impugnatorios
III. COMPETENCIAS A ALCANZAR
Para este curso se ha formulado la siguiente competencia:
Optimiza sus capacidades y competencias para resolver las
controversias puestas a su consideración.
Actualiza sus conocimientos y el desarrollo de destrezas en el campo
del Derecho Administrativo desde una perspectiva novedosa e integral y con especial énfasis en los aspectos prácticos de la disciplina.
Desarrollo de conocimientos teóricos, su correspondiente
profundización y análisis crítico y el avance sobre sus proyecciones prácticas.
Así debe acreditar las siguientes capacidades:
1. Resuelve adecuadamente y oportunamente las controversias que conoce.
2. Gestiona eficazmente los procesos a su cargo. 3. Brinda un adecuado y expeditivo servicio de justicia.
IV. ESTRUCTURA DE CONTENIDOS
UNIDAD I: LAS FUNCION ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS
CONCEPTUALES
PROCEDIMENTALES
ACTITUDINAL
I. La función
Administrativa. Su definición.
II. Las actividades de
la Administración
Pública.
III. Los Principios de la Función
Administrativa.
IV. El Proceso
Contencioso Administrativo.
Define la función
administrativa.
Desarrolla los principios
de la Función Pública.
Analiza el Proceso
Contencioso Administrativo.
Actitud reflexiva
sobre la incidencia de la función administrativa en el proceso
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Lecturas Obligatorias
GUZMAN NAPURI, Christian. (2011). La instrucción del procedimiento
administrativo. En: Tratado de la Administración Pública y el Procedimiento Administrativo. Lima, Ediciones Caballero Bustamante.
DIEZ SANCHEZ, Juan José – “Comentarios en torno a la Ley delProceso Contencioso-Administrativo del Perú”. En: Revista de Administración Pública N.º 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004.
UNIDAD II: LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CONCEPTUALES
PROCEDIMENTALES
ACTITUDINAL
I. Conceptos Previos. II. La Declaración de
Nulidad Total o
parcial o Ineficacia
de los Actos
Necesarios para tales fines.
III. La Declaración de Contraria a Derecho y el Cese de una Actuación Material que no se sustente
en Acto
Administrativo.
IV. Se ordena a la Administración
Pública una
determinada
actuación a la que
se encuentre
obligada por ley o en virtual de acto administrativo firme. V. La Indemnización
por el daño
causado con
alguna actuación
Conoce las
pretensiones que pueden plantearse en el Proceso Contencioso Administrativo.
Define algunos
conceptos básicos del Proceso
Contencioso Administrativo.
Entiende el
contenido de la institución.
Desarrolla
sistemáticamente cada una de las pretensiones.
Actitud analítica
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impugnable y
conforme al art. 238 de la ley 27444 siempre y cuando
se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores.
Lecturas Obligatorias
Ayala Muñoz, José María; Fernández-Daza Alvear; García Gómez de
Mercado Francisco; Gutiérrez Delgado, José Manuel Huesca Boadilla, Ricardo Irurzun Montoro, Fernando; Rivero González, Manuel; Sanz Gandasegui, Francisco; Tores, fErnandez, Juan José; vEga Labella, José Ignacio (2010). Las Pretensiones de las Partes. En Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 (4 ed.). Navarra: Aranzadi – Thomson Reuters. (pp. 455-491).
UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VÍAS PROCESALES,
ACTUACIONES Y SENTENCIA.
CONCEPTUALES
PROCEDIMENTALES
ACTITUDINAL
I. Proceso Especial.
II. Proceso Urgente
Desarrolla el
Proceso Especial y Proceso
Urgente.
Conceptualiza
algunas precisiones.
Analiza las
diversas
actuaciones del demandado.
Lecturas Obligatorias
Priori Posada, Giovanni (2009). Cuestiones Procedimentales del
Proceso Contencioso Administrativo. En Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (4 ed.) (pp. 188-211). Lima: ARA Editores.
Morón Urbina, Juan Carlos (2011). Agotamiento de la Vía
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UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS.
CONCEPTUALES
PROCEDIMENTALES
ACTITUDINAL
I. Los Recursos
II.Recurso de
Reposición.
III.Recurso de
Apelación.
IV.Recurso de
Casación.
V. Recurso de Queja.
Estudio de los
recursos impugnatorios. Presentación de algunas categorías básicas de la teoría
impugnatoria.
Análisis Crítico de los
requisitos de admisibilidad y procedencia de los Medios Impugnatorios.
Lectura Obligatoria
Gordillo Agustín. Los Recursos Administrativos – Tomo IV – Cap. III.
V. MEDIOS Y MATERIALES.
• Autoinstructivo preparado por el docente
• Lecturas recomendadas
• Casos Prácticos
VI. METODOLOGÍA Y SECUENCIA DE ESTUDIO.
La metodología del Curso “Precedentes Judiciales de la Corte Suprema de Justicia en Materia Penal" es activa y participativa, basada en el método del caso, aprendiendo desde lo vivencial, a través de una práctica concreta de los casos planteados por el docente, promoviendo la conformación de grupos de estudios, análisis de textos y la resolución de los cuestionarios respectivos, todo esto para alcanzar las competencias esperadas en el curso.
Para el desarrollo del presente curso los alumnos tendrán acceso al Aula Virtual de la Academia de la Magistratura, donde tendrán a su disposición todos los materiales utilizados, las diapositivas de las sesiones presenciales y
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Se combina el aprendizaje a distancia con sesiones presenciales. Fase presencial: Interactiva; con las siguientes técnicas: exposición y preguntas, lluvia de ideas, análisis de casos, debates, argumentación oral. Fase no presencial: Lectura auto instructiva.
VII. SISTEMA DE ACOMPAÑAMIENTO
Para el desarrollo de este curso, el discente cuenta con el acompañamiento del profesor especialista quien será el responsable de asesorarlo y orientarlo en los temas de estudio, a la vez que dinamizarán la construcción del aprendizaje. Así también, contarán con un coordinador quien estará en permanente contacto para atender los intereses, inquietudes y problemas sobre los diversos temas, así como para la orientación de las habilidades de estudio en la modalidad virtual.
VIII. SISTEMA DE EVALUACIÓN
Se ha diseñado un sistema de evaluación permanente, de manera que el alumno pueda ir reflexionando y cuestionando los diversos temas propuestos por el curso. El sistema de la evaluación será informado oportunamente por el coordinador del curso.
IX. BIBLIOGRAFÍA
BELADIEZ ROJO, Margarita – “La vinculación de la Administración al
derecho”. En: Revista de Administración Pública, N.° 153. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000.
BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo – “El Derecho a una decisión justa
como elemento esencial de un Proceso Justo”. En: Derecho & Sociedad, N.° 15. Lima: PUCP, 2000.
CABALLERO SÁNCHEZ, Rafael – “La beschleunigung o aceleración del
procedimiento administrativo y del proceso contencioso administrativo”. En: Revista de Administración Pública, N.° 147. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 1998.
CASSESE, Sabino – “Crisis y transformaciones del Derecho Administrativo”.
En: Documentación Administrativa N.° 250-251. Madrid: Ministerio para la Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública, 1998.
CERULLI IRELLI – Vincenzo – “La simplificación de la acción administrativa”.
En: Documentación Administrativa N.° 248-249. Madrid: Ministerio para la Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública, 1997.
CIERCO SEIRA, César – “La simplificación de los procedimientos
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Academia de la Magistratura
DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge – “Comentarios a la nueva ley del
procedimiento administrativo general”. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general: Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2001.
DANOS ORDOÑEZ, Jorge – “La Participación ciudadana en el ejercicio de
funciones administrativas en el Perú”. En: Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz. México: UNAM, 2005.
ENTRENA CUESTA, Rafael – “Notas sobre el concepto y clases de Estado
de derecho”. En: Revista de Administración Pública N.° 33. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1960.
GUZMAN NAPURI, Christian - “El debido proceso en sede administrativa en
la jurisprudencia y la doctrina peruana. ¿Hoy en día todavía puede discutirse la pertinencia del mismo?”. En: Ius et veritas, N.° 22. Lima: PUCP, 2001.
GUZMAN NAPURI, Christian - “El Nuevo Régimen Jurídico de los Actos
Administrativos”. En: Revista jurídica del Perú, año 52, N.° 34. Trujillo: Normas Legales, 2002.
GUZMAN NAPURÍ, Christian – “La carga de la prueba en el procedimiento
administrativo general”. En: Actualidad Administrativa, tomo 134. Lima: Gaceta Jurídica, 2005.
GUZMAN NAPURI, Christian – “Los Administrados y sus derechos en el
procedimiento”. En: Revista Jurídica del Perú, Tomo 57. Trujillo: Normas legales, 2004.
GUZMAN NAPURI, Christian – “Los Recursos Administrativos”. En: Normas
Legales, Tomo N.° 326. Trujillo: Normas legales, 2003.
GUZMAN NAPURI, Christian – “La Responsabilidad Patrimonial de la
Administración Pública”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2003.
HUAPAYA TAPIA, Ramón – “El artículo “V” de la Ley del Procedimiento
Administrativo General o el Derecho Administrativo como ordenamiento jurídico”. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2003.
HUAPAYA TAPIA, Ramón – ¿Cuáles son los alcances del derecho al
debido procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General? En: Actualidad Jurídica Tomo 141. Lima: Gaceta Jurídica, 2005.
INDACOCHEA PREVOST, Ursula – “Calle de las pizzas y ponderación
constitucional”. En: Revista de Derecho Administrativo N.º 5. Lima: CDA, 2008.
JACKISH, Carlota - “Teoría de Distribución de Poderes”. En: División de
Poderes. Buenos Aires: CIEDLA, 1993.
LUNA CERVANTES, Eduardo – “El derecho de petición”. En: GUTIERREZ,
Walter (dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2005, T.I.
MARAVI SUMAR, Milagros – “La simplificación administrativa: Un asunto
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Academia de la Magistratura
MARTIN-RETORTILLO, Sebastián – “Presupuestos constitucionales de la
función administrativa en el derecho positivo”. En: Revista de Administración Pública N.° 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1958.
MARTÍN TIRADO, Richard – “El Procedimiento Administrativo Trilateral y su
aplicación en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2003.
MARTIN TIRADO, Richard – “El Régimen del Contrato Administrativo de
Servicios: nuevas soluciones para un viejo problema”. En: Revista de Derecho Administrativo N.º 7. Lima: CDA, 2009.
MARTÍN TIRADO, Richard – “La responsabilidad de la administración
pública y del personal a su servicio”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2005.
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián – “De la Simplificación de la
Administración Pública”. En: Revista de Administración Pública Nro. 147. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1998.
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián – “Presupuestos constitucionales
de la función administrativa en el derecho positivo”. En: Revista de Administración Pública N.° 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1958.
MIR PUIGPELAT, Oriol – “El concepto de derecho administrativo desde una
perspectiva lingüística y constitucional”. En: Revista de Administración Pública, N.° 162. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003.
MORALES LUNA, Félix – “Principios jurídicos y sistemas normativos”. En: Foro
Jurídico N.° 1. Lima: Foro Académico, 2002.
MUÑOZ MACHADO, Santiago – “Las concepciones del Derecho
administrativo y la idea de participación en la Administración”. En: Revista de Administración Pública N.° 84. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1977.
OCHOA CARDICH, César - “Los Principios Generales del Procedimiento
Administrativo”. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2003.
PALOMAR OLMEDA, Alvaro – “Los Principios de la actividad administrativa
y las relaciones entre las Administraciones”. En: Documentación Administrativa N.° 254-255. Madrid: Ministerio para la Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública, 1999.
TORNOS MAS, Joaquín - La Simplificación procedimental en el
ordenamiento español. En: Revista de Administración Pública Nro. 151. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000.
González Pérez, Jesús (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo
(tomo II). Madrid: Civitas Ediciones.
Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de
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Academia de la Magistratura
Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo.
Lima: Gaceta Jurídica.
Huapaya Tapia, Ramón (2006). Tratado del Proceso Contencioso
Administrativo. Lima: Jurista Editores.
Normas Legales (2009). Guía Práctica de Impugnación Judicial de
Acciones Administrativas. Lima: Gaceta Jurídica.
Palacio, Lino (2005). Derecho Procesal Civil (tomo I) (2 ed.).Buenos Aires:
Lexis Nexis - Abeledo-Perrot.
Perrino, Pablo (2007). La pretensión Procesal Administrativa como Objeto
del Proceso Contencioso Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo (tomo I) (pp. 409-436). Buenos Aires: La Ley.
Congreso de la República (2001). Exposición de Motivos del Proyecto de
Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial “El Peruano”, edición del 05/07/2001.
Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.
Normas Legales (2009). Guía Práctica de Impugnación Judicial de
Acciones Administrativas. Lima: Gaceta Jurídica.
Congreso de la República (2001). Exposición de Motivos del Proyecto de
Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial “El Peruano”, edición del 05/07/2001.
Spacatorel, Gustavo. Los recursos impugnatorios. En Juan Carlos
Cassagne (Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo, (tomo I). Buenos Aires: La Ley.
González Pérez, Jesús (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo
(3 ed.). Madrid: Civitas Ediciones.
Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.
Congreso de la República (2001). Exposición de Motivos del Proyecto de
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Academia de la Magistratura
PRESENTACIÓN
La Academia de la Magistratura es la institución oficial del Estado Peruano que tiene como finalidad desarrollar un sistema integral y continuo de formación, capacitación, actualización y perfeccionamiento de los magistrados del Poder Judicial y Ministerio Público.
La Academia de la Magistratura, a través de la Dirección Académica ejecuta el Curso “El Proceso Contencioso Administrativo” en el marco de actividades del Programa de Formación de Aspirantes- PROFA.
Para este fin, se ha previsto la elaboración del presente material, el mismo que ha sido elaborado por un especialista de la materia y sometido a un tratamiento didáctico desde un enfoque andragógico, a fin de facilitar el proceso de enseñanza y aprendizaje del discente de una manera sencilla y práctica.
El presente material se encuentra estructurado en cuatro unidades con los siguientes ejes temáticos: La Función Administrativa y sus principios, Las Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo, Desarrollo del Proceso: Vías Procesales, Actuaciones y Sentencia; y Medios Impugnatorios.
Asimismo, el discente tendrá acceso a un Aula Virtual, siendo el medio más importante que utilizará a lo largo del desarrollo del curso, a través de ella podrá acceder al material auto instructivo, lecturas y un dossier de casos que le permita aplicar los conocimientos adquiridos.
En ese sentido, se espera que concluido el presente Curso el discente esté en mejores condiciones para el eficaz desempeño de sus funciones, optimizando sus capacidades y competencias para resolver las controversias puestas a su consideración.
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Academia de la Magistratura
INTRODUCCIÓN
La adecuada regulación del funcionamiento de la Administración Pública, así como de la tramitación del procedimiento administrativa es de una importancia medular para el derecho público en general y el derecho administrativo en particular. Ello porque la reglamentación de dichas materias debe asegurar la obtención de este delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados y el llamado interés general, concepto este último que tiende a identificarse con los de interés público o bien común, y que consiste en aquello que beneficia favorablemente a la colectividad en su conjunto.
En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la Administración Pública y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto que se pretende establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva para la protección del interés general, buscando de ésta manera –al mismo tiempo– garantizar los derechos e intereses de los administrados, y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.
En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparición de un paradigma, que es el de la preferencia del interés general sobre los intereses de los administrados, permitiendo que dichos intereses deban ser tutelados de manera simultánea por la Administración Pública; a través del sometimiento de la misma a los principios propios del Estado de Derecho.
Es evidente que la Administración Pública tiene como finalidad primordial la satisfacción del interés general, a través de los mecanismos que el ordenamiento jurídico le facilita. La función administrativa constituye, como veremos seguidamente, la plasmación de dicha búsqueda de tutela de los intereses de la colectividad, que es como se define al interés general; cuya definición no es obvia, sino que requiere de una construcción jurídica. Esta resulta ser la función más amplia que se utiliza en la esfera pública, que además no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser ejercida por los particulares. Sin embargo, la función que venimos describiendo debe regularse adecuadamente, a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurídico propio del Estado de Derecho. El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Público Interno, está compuesto por normas jurídicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del Poder Legislativo, los
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Academia de la Magistratura
territorialmente –gobiernos locales y regionales– y los entes públicos no estatales. Siendo su tarea el arbitrar los cauces jurídicos necesarios para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realización de los intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los particulares.
Además, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Administración Pública y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que permite que el administrado acceda con mayor facilidad – y por ende, a un menor costo– a la Administración Pública.
Ello a su vez permite reducir la informalidad, generando desarrollo económico y social, en especial en un país en el cual la ausencia de formalidad es muy alta, impidiendo la incorporación a la legalidad de un conjunto muy alto de personas, naturales y jurídicas.
Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, así como sus normas conexas, consagra principios de aplicación inmediata, no sólo al procedimiento administrativo como tal, sino también a todo el Derecho Administrativo en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido procedimiento –tributario directo del derecho al debido proceso en sede administrativa– el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el principio de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presunción de veracidad.
Finalmente, la Administración debe adecuarse al denominado principio de legalidad. En el Estado de Derecho se ubica a la Administración como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el límite de su acción. Es una Administración sometida al Derecho y, aunque está habilitada para dictar reglas generales, éstas están subordinadas a la ley. El principio de legalidad es el pivote del derecho administrativo –y del derecho público en general–, dado que sin el mismo toda la normativa administrativa, así como la doctrina sobre el particular, carecerían por completo de razón de ser.
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Academia de la Magistratura
precisa importantes preceptos respecto a los procedimientos de revisión que realiza la Administración, operen estos a pedido de parte o de oficio.
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Academia de la Magistratura
INDICE
Presentación………...
12
Introducción………
13
UNIDAD I: LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS………….
19
Presentación de la Unidad ...………
20
Preguntas Guía……….
21
Introducción a la Unidad…..……….………..
22
I. La Función Administrativa. Su Definición………..
23
II. Las Actividades de la Administración Pública………..
29
III. Los Principios de la Función Administrativa………..
34
IV. El Proceso Contencioso Administrativo………
38
Resumen ……….……….
41
Autoevalución ………
42
Lecturas Propuestas……….
43
Caso Nº 1……….
44
Caso Nº 2………
47
UNIDAD II: LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO………..………..
52
Presentación de la Unidad y Preguntas Guía………..
53
Introducción a la Unidad……..………..
54
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Academia de la Magistratura
II. La Declaración de Nulidad total o parcial o Ineficacia de los Actos
Administrativos………..
57
III. El Reconocimiento o Restablecimiento del Derecho o Interés Jurídicamente tutelado y la Adopción de las Medidas o Actos Necesarios para tales fines………….……….
62
IV. La Declaración de Contraria a Derecho y el Cese de una Actuación Material que no se sustente en Acto Administrativo……….………...
65
V. Se ordena a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por ley o en virtual de acto administrativa firme………
68
VI. La Indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable y conforme al art. 238 de la ley 27444 siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores………
73
Resumen y Conclusiones.………..………
76
Autoevalución ……….………
78
Lecturas Propuestas………..……….
79
Caso Nº 1………..……….
80
Caso Nº 2……….…….……….83
Caso Nº 3………..……….84
UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VÍAS PROCESALES,
ACTUACIONES Y SENTENCIA…………..……….
87
Presentación de la Unidad y Preguntas Guía………..
88
Introducción a la Unidad………..………
89
I. Proceso Especial………
89
18
Academia de la Magistratura
Resumen y Conclusiones.………..………
104
Autoevalución ……….………
106
Lecturas Propuestas………..……….
107
Caso Nº 1………..……….
108
Caso Nº 2……….…….……….
110
Caso Nº 3………..……….
113
UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS……….
115
Presentación de la Unidad y Preguntas Guía………... 116
Introducción a la Unidad………..……….…
117
I. Los Recursos……….
117
II. Recurso de Reposición………
120
III. Recurso de Apelación………
121
IV. Recurso de Casación………
126
V. Recurso de Queja………
134
Resumen y Conclusiones………
136
Autoevaluación………..
138
Lecturas Propuestas………
139
Caso Nº 1………..……….
140
Caso Nº 2……….…….……….
143
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Academia de la Magistratura
UNIDAD I
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PRESENTACIÓN
En esta primera unidad estudiaremos la función administrativa y su incidencia sustantiva en el proceso contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad la impugnación de actuaciones administrativas, como veremos más adelante.
En la primera parte de la unidad nos ocuparemos del concepto en cuestión, así como sus características, como una de las funciones públicas existentes, pero que no necesariamente es ejercida por el Estado.
Seguidamente trataremos las diversas actividades de la Administración Pública, que son la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la prestacional, como manifestaciones de la función administrativa.
A continuación trataremos los principios de la función administrativa, los mismos que son de diversas aplicaciones para el empleado público y el juez, teniendo en cuenta la autonomía del derecho administrativo así como el concepto de interés general.
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Academia de la Magistratura
PREGUNTAS GUIA
1. ¿Qué es la función administrativa y como se distingue de las demás funciones públicas?
2. ¿Cómo funcionan las actividades de la función administrativa?
3. ¿Cómo se aplican los principios de la función administrativa?
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Academia de la Magistratura
INTRODUCCIÓN A LA UNIDAD
Normalmente se considera que la función legislativa es la creación de normas generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la función jurisdiccional es la decisión imperativa respecto a las contiendas generadas entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no ha habido un concepto de función administrativa que pueda ser armonizado con los dos anteriores de manera definitiva en el contexto del Principio de Separación de Poderes. Inclusive, la función administrativa tiende a confundirse con la función gubernativa, la cual consiste en la dirección de la política general de gobierno, siendo ambas por completo distintas.
De hecho, hoy en día debemos considerar dejar de emplear el concepto de función ejecutiva como componente del principio que venimos analizando y reemplazarla por sus dos elementos tradicionales, que son eminentemente distintos entre sí, la función administrativa y la función gubernativa o política. Mientras que la primera, que vamos a definir más adelante, trasciende al Poder Ejecutivo e inclusive al Estado; la función gubernativa le corresponde únicamente al Poder Ejecutivo y particularmente, al Presidente de la Republica
en tanto Jefe de Gobierno1.
Por otro lado, todos los conceptos existentes de función administrativa son incompatibles en alguna medida con las nociones de función legislativa y de función jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos intentos de definición que maneja la doctrina buscan en general dar un nuevo concepto de función administrativa, antes que modificar o precisar específicamente el de función legislativa o el de función jurisdiccional. Como veremos a continuación, no resulta adecuado definir la función administrativa respecto a aquello que no es, vale decir, función legislativa, función gubernativa (o política) o función judicial o jurisdiccional.
1 CONSTITUCIÓN DE 1993
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Academia de la Magistratura
I. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICIÓN.
La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distinción entre función administrativa y Administración Pública, definiendo esta última como compuesta por aquellas entidades que realizan función administrativa, al margen de su estructura. Y es que, como lo hemos señalado anteriormente, existen entidades que desarrollan funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado.
Además del criterio negativo, que implica que administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción - el mismo que es eminentemente incompleto e incluso erróneo - existen criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones públicas: el criterio orgánico o estructural y el criterio material o sustancial, que fueron
empleados durante mucho tiempo en el derecho comparado2, pero que hoy
se encuentran en crisis como pasaremos a demostrarlo seguidamente.
En este orden de ideas es necesario señalar que la Ley de Procedimiento Administrativo General señala que la misma es de aplicación para todas las entidades de la administración pública. Sin embargo, no establece que debe entenderse propiamente por Administración Pública, sino que la define a través de las entidades que la conforman, empleando un criterio meramente orgánico, que incluye a diversas entidades del Estado, como el Congreso o el Poder Judicial, las cuales no poseen como función matriz a la administrativa, no obstante que la misma se desarrolla también al interior de dichas entidades.
2
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Academia de la Magistratura
a. El punto de vista orgánico o estructural.
Desde este punto de vista podemos hacer la distinción respecto a la función pública ejercida según la actuación sea realizada por un ente jurisdiccional, administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraríamos ante una función de tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, tomado literalmente, resulta ser erróneo, por cuanto en los órganos legislativos y jurisdiccionales también se realizan funciones administrativas, siendo posible incluso confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas por los mismos funcionarios.
De hecho, los ministros son considerados funcionarios mixtos. Un ministro no
posee facultades solamente administrativas, sino también políticas3. De
hecho, el ministro es un funcionario administrativo en tanto encargado de un
sector de la Administración Pública4 dirigida por el Poder Ejecutivo, pero es a
la vez un funcionario político, pues toma decisiones de manejo estatal de manera colegiada con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de la República cuando refrenda sus actos. Ello genera responsabilidad política del ministro respecto de los actos presidenciales, puesto que sin el refrendo el acto es nulo. Así, la responsabilidad política del ministro es de particular importancia para hacer efectivos los mecanismos de control político directo por parte del Congreso.
b. El punto de vista material o sustancial
.Desde el punto de vista material, es decir, ateniéndonos a la descripción externa de los actos mismos, serían actos legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma general e imperativa, a través de leyes; son actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestión controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable; y son actos propios de la función ejecutiva tradicional aquellos que constituyen manifestaciones concretas - por oposición a las manifestaciones abstractas, como lo son la legislación - de la decisión estatal. A su vez, la función ejecutiva estaría conformada por un componente gubernativo o político y por un componente administrativo, que son sustancialmente distintos entre sí.
3 RODRIGUEZ, Libardo – Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogotá: Temis, 1995, p. 70.
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A primera vista, puede considerarse entonces que dicha función pública es propiamente función ejecutiva, pues resulta ser la materialización y puesta en
práctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento5. Ello, sin
embargo no es enteramente cierto puesto que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo – o más propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer-, en mayor o menor medida-, función administrativa. Los casos más evidentes son los correspondientes a los entes constitucionales (que gozan de una intensa autonomía), así como las entidades descentralizadas territorialmente, como son los gobiernos locales o regionales.
Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo o Gobierno, existen también entes y órganos que desempeñan función gubernativa o política, que como lo hemos señalado de manera reiterada consiste en la dirección de la política general de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la
Constitución6, lo cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no
sean susceptibles de control, como veremos más adelante. Atenerse a este criterio meramente material que estamos describiendo implicaría afirmar que los tres poderes del Estado realizan las tres funciones matrices del mismo sin que exista un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), propios del principio de separación de poderes en su formulación actual.
c. Características diferenciales de la función administrativa, desde el
punto de vista funcional.
La función administrativa posee ciertas características diferenciales, que sin embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no
5 RODRIGUEZ, Libardo – Op. cit., p. 12.
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estatales. En primer lugar, debe considerarse que si bien la función administrativa es ejercida por el Estado, puede ser realizada por los particulares a través de la delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, debiéndoseles aplicar el derecho administrativo en esos casos. Los casos que se presentan son múltiples e incluyen a las empresas que prestan servicios públicos – lo cual puede discutirse sobre la base de las
nuevas concepciones aplicables a los mismos – los colegios profesionales7 u
otros entes de naturaleza corporativa8.
Si bien la función gubernativa, la función jurisdiccional y la función legislativa son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales. Como resultado, no es posible en primer término que los particulares puedan tomar decisiones de gobierno, no pudiendo dicha función delegarse u otorgarse en concesión a aquellos.
Asimismo, es imposible que el Poder Judicial delegue su función
jurisdiccional9, salvo el caso del arbitraje, que si bien constituye jurisdicción no
implica delegación por parte de los organismos jurisdiccionales sino más bien una decisión tomada por las partes para someter su controversia a dicha jurisdicción. Finalmente, la función legislativa solo puede delegarse en el Gobierno, a fin de que este pueda emitir decretos legislativos.
d. El ámbito de la función administrativa.
Además, debe entenderse que la función administrativa opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general. Es decir, dicha función implica el manejo de dichas labores en mérito a las facultades concedidas al ente que las realiza. Las decisiones de la Administración Pública se relacionan directamente con funciones de interés general que se deben realizar de
7 Constitución de 1993.
Artículo 20°.- Los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público. La ley señala los casos en que la colegiación es obligatoria.
8 Un caso interesante es el del Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional. Lo que ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artículo 12° de la Ley N.° 28832, Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generación Eléctrica, el COES es una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personería de Derecho Público; y que se encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes del derecho administrativo, desempeñando en consecuencia función administrativa. 9 Constitución de 1993
Constitución de 1993: Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.
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manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y
continuo10 . Este permite distinguir la función administrativa de las actividades
de interés privado, que pueden encontrarse reguladas por la Administración Pública, pero que no forman parte de la función que la misma ejerce.
Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los particulares en general, de tal manera que las actividades que desempeña la Administración Pública los afectan directamente. Ello no significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser empleados públicos, a través de los llamados actos de administración interna.
En este orden de ideas, es necesario señalar que, en contraposición, la función legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse también a la organización del Estado; la función gubernativa no se enfoca sino en la dirección del Estado en su conjunto; y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situación de incertidumbre jurídica y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado, a diferencia de lo que ocurre con la función administrativa, que precisamente es controlada por dicha función jurisdiccional, entre otros mecanismos de control.
e. El principio de legalidad.
Asimismo, la función administrativa se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, y en especial, a la Ley, siendo esta última la que determina los alcances de lo que la Administración puede hacer, vale decir, su
competencia11. Así, el principio de legalidad se convierte en el más
importante del Derecho Administrativo, e implica que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que
fueron conferidas dichas facultades12. Sobre este principio vamos a tratar
con detalle en el siguiente capítulo del presente tratado.
10
CASSAGNE, Juan Carlos – Op. cit., p. 81.
11 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando – Tratado de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2004, T I, p. 59. 12
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La Administración se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es
el Parlamento, subordinándose al mismo13, caso contrario, la Administración
carecería de control jurídico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que la Administración Pública, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada libertad negativa (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer aquello para lo cual está
facultada en forma expresa14.
f. El control administrativo.
Además, la función administrativa se encuentra sometida a múltiples
mecanismos de control15, dentro de las cuales se encuentran por lo menos
dos organismos del Estado que desempeñan funciones matrices, el Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad.
A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas – vía el
proceso contencioso administrativo16 – y de la existencia de los diversos
procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la Administración Pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario.
Este mecanismo de control es medular en el Estado de Derecho, sin la cual no sería posible asegurar un comportamiento adecuado de la
Administración17. Ello no significa que el Poder Judicial no pueda controlar
actos políticos o gubernativos, no existiendo actuación estatal alguna que pueda ser resultado de una decisión arbitraria, como lo ha señalado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional peruano.
13 COSCULLUELA MONTANER, Luis – Op. cit., p. 35.
14
CHOA CARDICH, César – “Los Principios Generales del Procedimiento Administrativo”. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley N.° 27444. Lima: ARA, 2003, p. 53.
15 Sobre el particular: SÁNCHEZ MORON, Miguel – El control de las Administraciones Públicas y sus
problemas. Madrid: Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss. 16
Constitución de 1993:
Artículo 148°.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
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Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las demás modalidades de control de la Administración Pública. En primer lugar, el control administrativo propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contraloría General de la República (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensoría del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (el cual posee gran parte de las atribuciones del CONSUCODE a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N.° 1017), entre otros.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano, ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los más variados, como el acceso a la información pública, las rendiciones de cuentas o los presupuestos participativos, entre muchos otros.
II. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
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a. Actividad de limitación de derechos.
En primer lugar, tenemos la llamada actividad de policía – o actividad de limitación de derechos -, que implica la facultad de la Administración de limitar derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuación del
comportamiento particular al interés general18, restringiendo la libertad o ciertos
derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos19.
Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su función la Administración
está autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares20. Es en
uso de la actividad limitadora que la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeñen determinadas actividades. Pero la citada actividad no se restringe a ello, pues la misma puede implicar además el establecimiento de prohibiciones e incluso obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados.
¿Pueden limitarse todos los derechos?
Ahora bien, es por completo erróneo afirmar que no existen derechos absolutos,
puesto que se reconocen ciertos derechos que no admiten límite alguno,como
los derechos a la igualdad ante la ley21, a la libertad de conciencia, a la
nacionalidad, a mantener reserva sobre sus convicciones políticas, filosóficas, religiosas o de cualquiera otra índole, o el derecho a no ser sometido a tortura o a tratos inhumanos o humillantes, entre otros. En consecuencia, respecto a dichos derechos no solo la Administración Pública, sino también el Estado, carecen de capacidad para poderlos limitar.
Asimismo, existen derechos que no admiten determinadas modalidades de limitación, como ocurre por ejemplo con las libertades informativas, las mismas que no admiten limitación administrativa ni censura previa conforme lo señalado por el numeral 5 del artículo 2° de la norma constitucional. Otro tanto ocurre con la inviolabilidad de las comunicaciones, las cuales únicamente puede ser materia de intervención por mandato judicial. Estos derechos no son susceptibles de ser limitados por la Administración.
18
Ver: DROMI, José Roberto – Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 663 y ss.
19 PARADA VAZQUEZ, Ramón - Derecho Administrativo I. Parte General. Madrid: Marcial Pons, 2002,
pp. 380 y ss.
20 ESCOLA, Héctor Jorge – Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1984, p. 912.
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Parámetros para la actividad limitadora de la Administración.
Por otro lado, es preciso señalar que esta actividad se encuentra sometida a un conjunto de parámetros a fin de que la misma no sea realizada de manera arbitraria, afectando derechos fundamentales. El primero de ellos es que solo la ley faculta a la Administración para que la misma pueda limitar dichos
derechos22. En consecuencia, esta facultad no puede ser atribuida a través de
ninguna otra norma, así tenga rango de ley, con menor razón a través de una norma reglamentaria.
El segundo de ellos es que la limitación a los derechos fundamentales no puede
afectar al llamado contenido esencial23, que constituye el “núcleo duro” de los
derechos, aquello que distingue a cada una de ellos y le da su especial naturaleza. De hecho, los derechos absolutos se encuentran conformados únicamente por contenido esencial, razón por la cual cualquier limitación a los mismos resultaría ilegítima
Finalmente, la citada limitación debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a los cuales no referiremos de manera reiterada en este tratado. La razonabilidad implica que la finalidad perseguida por la limitación sea legítima en un Estado de Derecho; mientras que la proporcionalidad asegura que el medio empleado se adecúe a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se encuentra conformada por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderación.
b. Actividad prestacional.
La actividad prestacional de la Administración es la que está referida al manejo
de los servicios públicos24. De hecho, durante mucho tiempo, y como resultado
de la influencia de los autores franceses, la función administrativa se identificaba de manera plena con esta actividad, hasta que fue evidente que
dicha función iba mucho más allá de la mera prestación de servicios25. En
22 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón – Curso de Derecho
Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, Tomo II, p. 112.
23 PAREJO ALFONSO, Luciano - “El Contenido Esencial de los Derechos Fundamentales en la
Jurisprudencia Constitucional; a propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 08 de abril de 1981”. En: Revista Española de Derecho Constitucional, N.° 3. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, p. 170. HABERLE, Peter – La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional. Lima: PUCP, 1997, p. 116 y ss.
24 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando – Op. cit., p. 42.
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general, se entiende por servicio público aquel cuya prestación debe necesariamente ser asegurada por la Administración, por ser la misma de interés general.
Es decir, un servicio público es la prestación obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la
comunidad26. Ahora se entiende que el servicio público es un concepto
instrumental, que se produce a través de una ley (la llamada publicatio), que no debe afectar derechos fundamentales y además que debe ser el resultado de la necesidad de regular de manera intensa una actividad determinada.
La necesidad de la regulación intensa se entiende en una lógica de prestación del servicio público no solo por el Estado, sino además por los particulares. Es entonces que las empresas que prestan servicios públicos desempeñan función administrativa por mandato de la Ley N.° 27444, como ya lo hemos explicado ampliamente. Sin embargo, una vez que el concepto de titularidad del servicio público por parte del Estado sea superado, prestar un servicio público, en especial si el mismo se ha privatizado, dejará de ser una actividad propia de la Administración Pública.
c. Actividad de fomento.
La actividad de fomento consiste en la realización de determinadas acciones por parte de la Administración Pública a fin de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que
son consideradas de interés general27. Dicha actividad de la Administración no
implica una imposición sino una ayuda para la realización de la actividad
económica en cuestión28.
La actividad de fomento es desempeñada a través de diversas modalidades de incentivos. En primer lugar, tenemos las subvenciones y los subsidios, los mismos que constituyen incentivos económicos, que se caracterizan por generar un beneficio económico directo a los particulares. La doctrina sin embargo establece limitaciones al establecimiento de incentivos económicos, en especial porque implica preferir determinadas actividades respecto de otras.
26 Para una definición de servicio público: ARIÑO, Gaspar; DE LA CUÉTARA, J.M.; MARTÍNEZ, J.L.-
El Nuevo Servicio Público. Madrid: Marcial Pons, 1997, p. 67-69.
27 PARADA VAZQUEZ, Ramón – Op. cit., pp. 402 y ss.
28 Sobre el particular: ARIÑO ORTIZ, Gaspar – Principios de Derecho Público Económico. Granada:
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Además, son empleados los llamados incentivos jurídicos, como los convenios de estabilidad o la simplificación administrativa, que no generan un beneficio patrimonial directo. Finalmente, la actividad de fomento puede ser realizada a través del uso de los llamados incentivos honoríficos, que incluye el otorgamiento de condecoraciones y premios que no son susceptibles de valoración pecuniaria.
d. Actividad normativa.
La actividad normativa de la Administración consiste en la emisión de normas jurídicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas normas vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genérica reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen también los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. Pero además dentro de las normas administrativas se incluyen los instrumentos de gestión y las directivas, las cuales vamos a tratar más adelante.
Es necesario señalar que esta actividad de la Administración Pública no implica una intromisión en la función legislativa otorgada originariamente al Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administración siempre va a implicar la emisión de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a ésta. En consecuencia, es imposible que una norma emitida por la Administración pueda modificar o dejar en suspenso una ley. Los decretos legislativos y de urgencia son emitidos por el Gobierno, no por la Administración, gozando del rango de ley que les otorga la Constitución. A esta actividad nos vamos a referir con amplitud más adelante.
e. Actividad sancionadora.
La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. Además, la actividad sancionadora de la Administración posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos
arbitrarios29, dada la naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.
29 MORON URBINA, Juan Carlos – Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General.
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Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad; pudiendo su decisión ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a través del proceso contencioso administrativo. A esta actividad nos vamos a referir ampliamente al final del presente tratado.
f. Actividad cuasijurisdiccional.
Además, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del estado, por la cual la Administración Pública se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a través del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de revisión por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a través de los llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de componer conflictos - o resolver controversias - entre particulares o entre estos y el propio Estado.
Esta actividad ha generado cierta confusión para definir adecuadamente la función administrativa por su similitud con la función jurisdiccional. Esta confusión no tiene asidero, puesto que la función jurisdiccional corresponde a entes definidos de manera taxativa por la Constitución y que por definición no puede ser revisada de manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agregarse que la función administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad, tiene un importante componente de tutela del interés general. También a esta actividad nos vamos a referir ampliamente al final del presente tratado.
III. LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
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a. Empleo de los principios generales.
En este orden de ideas, los principios generales servirán, en primer lugar, como un importante criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas establecidas en las normas
administrativas30. En general, los principios generales del derecho, así como
aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para interpretar las normas ahí donde la aplicación literal no es posible.
En segundo lugar, los principios administrativos antes señalados deben ser usados como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, en particular las que regulan procedimientos administrativos al interior de las entidades. Dado que la enumeración de principios no es taxativa, es necesario considerar que dichos principios deberán ser empleados incluso como parámetros para la elaboración de normas legales que regulen procedimientos administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los procedimientos administrativos sancionadores.
Finalmente, los principios antes señalados, como todos los principios del derecho, deben ser empleados para suplir los vacíos en el ordenamiento
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administrativo31, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de
integración jurídica. Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho administrativo, puesto que en el mismo la analogía se encuentra particularmente limitada, al estar la actuación de las entidades públicas sometidas de manera estricta al principio de legalidad.
b. La autonomía del derecho administrativo y el interés general.
En este orden de ideas es necesario señalar que el ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que posee autonomía respecto de
otras ramas del Derecho32, incluso de las provenientes del derecho público. Este
principio genera varias consecuencias. La primera reside en el hecho de que el derecho administrativo posee principios propios que en la mayoría de los casos no resultan aplicables a otras ramas del derecho, en particular dado su carácter de derecho público. Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta inicialmente a través del empleo de los principios generales del derecho administrativo y únicamente si este mecanismo no resulta efectivo debe procederse al empleo de la supletoriedad o subsidiaridad, según corresponda.
Sin embargo, debe señalarse que gran parte del ordenamiento administrativo es tributario del ordenamiento constitucional, en particular en cuanto a la organización de las entidades administrativas. Asimismo, la autonomía opera sin perjuicio del carácter supletorio y/o subsidiario de ciertas disposiciones contenidas en normas legales correspondientes a otras ramas del Derecho, incluso las que corresponden al derecho privado, como podría ser el ordenamiento procesal.
Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo opera sobre la base de la presunción de que la Administración Pública actúa conforme al interés general, vale decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas que componen la sociedad en su conjunto. Como resultado, un paradigma común en el derecho administrativo tradicional fue considerar que el interés general estaba por encima de los intereses particulares, lo cual carecía de sustento constitucional, cuando más bien debe considerarse que los derechos
fundamentales son preferidos frente a bienes jurídicos que no son tales33.
31Sobre el particular: MORALES LUNA, Félix – “Principios jurídicos y sistemas normativos”. En: Foro
Jurídico N.° 1. Lima: Foro Académico, 2002, p. 153 -154. 32 Artículo V, inciso 1 del Título Preliminar de la Ley N.° 27444.
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Conceptos como necesidad pública, orden interno, seguridad nacional, utilidad pública o interés general, entre otros, solo pueden servir como justificación para limitar derechos fundamentales pero no para desplazarlos.
Ello se encuentra referido con meridiana claridad por el artículo III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el mismo que preceptúa que la norma tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, pero garantizando a su vez los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.
Como si ello fuera poco, el artículo 1° de la Ley N.° 27584 prescribe que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Todo lo antes señalado significa que el papel del derecho administrativo hoy en día debe centrarse en la obtención de un adecuado equilibrio entre los intereses de los administrados y el interés general, debiendo
ambos ser tutelados por la Administración Pública34.
c. Los principios establecidos en la ley de procedimiento administrativo
general.
En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan el Derecho Administrativo en general y el procedimiento administrativo en
particular, son los siguientes35:
- Principio de legalidad;
- Principio de debido proceso;
- Principio de impulso de oficio;
- Principio de razonabilidad;
- Principio de imparcialidad;
- Principio de informalismo;
- Principio de presunción de veracidad;
- Principio de conducta procedimental;
34
MORON URBINA, Juan Carlos – Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: desde una perspectiva lingüística y constitucional”. En: Revista de Administración Pública, N.° 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003, p. 69 y ss.
