Juan M anuel Sosa Sacio w
| Introducción
El proceso de cumplimiento no ha tenido la suerte de otros proce
sos constitucionales. En efecto, fue incorporado en la Constitución casi de casualidad y sin mayor debate. Asimismo, no obstante ser un “proce
so constitucional”, en su seno se discuten asuntos carentes de relevancia constitucional. Su objeto protegido es compartido con un proceso tan importante y prestigioso como el contencioso-administrativo (incluso se ha dicho que este también podría ser tutelado mediante el amparo).
La doctrina, por su parte, resalta que no se trata de un auténtico “proce
so constitucional”, e incluso preferiría que no hubiera sido incorporado en el Código Procesal Constitucional. Finalmente, no ha convocado del Tribunal Constitucional la misma atención y dedicación que sí han mere
cido otros procesos constitucionales.
No obstante su mala estrella, el proceso de cumplimiento era, hasta hace poco, el proceso constitucional más utilizado después del amparo(1).
(*) Jefe del Á rea de Derecho C onstitucional de G aceta Jurídica y coordinador ejecutivo de G aceta C ons
titucional, revista m ensual de jurisprudencia constitucional. Bachiller en Derecho por la U niversidad N acional M ayor de San Marcos. Post título en D erecho Público po r la Pontificia U niversidad Católica y diplom ado en Justicia C onstitucional e Interpretación de los Derechos Fundam entales por la U niver
sidad de San M artín de Porres.
(1) Recién este año el hábeas corpus habría superado al cum plim iento en cuanto al núm ero de expedientes ingresados al Tribunal C onstitucional, de acuerdo con las estadísticas que m aneja el propio Colegiado.
Puede consultarse esta inform ación actualizada hasta el tercer trim estre de 2008 en la G aceta del Tribu
nal Constitucional (http://gaceta.tc.gob.pe/actividad.shtm l?x=2360).
Permitió la tutela sostenida de derechos fundamentales, y luego unifor
mizar criterios para que los tenga en cuenta el juez del contencioso-ad- ministrativo (a quien se le encargó continuar con esta tarea tuitiva). En su interior se hizo (y se hace) un uso creativo de las reglas procesales constitucionales, lográndose la protección de auténticos bienes constitu
cionales. Asimismo, poco a poco va consolidándose como un auténtico
“proceso ejecutivo” contra la Administración Pública, con las notorias ventajas que da estar regulado como un proceso constitucional.
Con lo anotado, el proceso de cumplimiento debería ser valorado en sus justas dimensiones, atendiendo a sus posibilidades y límites reales, sin exigírsele más allá de lo que es o de lo que puede dar. Claro está, estas posibilidades y límites solo podrán ser comprendidas una vez que reco
nozcamos cuáles son sus alcances y características, qué es exactamente lo que puede ser resuelto en su interior, y qué condiciones debe satisfacer aquello cuyo cumplimiento se demanda.
Principalmente sobre estas cuestiones tratará el presente estudio, pos
tergando otras por motivos de espacio y tiempo.
11. Antecedentes y referentes del proceso de cumplimiento
Si bien el nomen iuris “proceso de cumplimiento” (o “acción de cum
plimiento”) es reciente y por ello no existe una tradición que apele a tal denominación, podemos seguir el rastro de instituciones análogas en el Derecho comparado, que tuvieron o tienen la misma finalidad de exigir a la Administración que cumpla o ejecute un mandato. Estos referentes, en parte, habrían inspirado la recepción y sobre todo la configuración de nuestro actual proceso de cumplimiento. Nos referiremos a algunos de mayor relevancia.
(a) En primer lugar encontramos al writ o f mandamus, institución del Derecho anglosajón que luego fue desarrollada en los Estados Unidos. Inicialmente estuvo referida a órdenes prevenientes del mo
narca. Así, el soberano inglés, en el manejo de la Administración Pública, emitía directamente mandamientos, misivas o cartas, docu
mentos que recibieron la denominación latina de mandamus (s. XII).
Posteriormente (s. XIV), con el desarrollo del sistema judicial sajón,
el writ o f mandamus tomó forma de proveído judicial, a través del cual la Court o f K in g ’s bench (tribunal competente para los procesos del rey y de su Administración®) emitía, en nombre del monarca y a favor de un súbdito, órdenes dirigidas a cualquier persona, corporación o tribunal inferior, requiriéndoles el cumplimiento o ejecución de un deber ya determinado por el tribunal real.
El writ o f mandamus contemporáneo, en especial el estadounidense (s. XVIII) que es el que influye en los países de la región, se refie
re a la solicitud que puede presentarse ante los tribunales para que se expida un mandamiento que obligue a la autoridad a ejecutar un deber que le está legalmente impuesto(3), incluso aunque no exista re
glamentación41. A través de este mandato compelido por la judicatura no puede exigirse el ejercicio de potestades discrecionales; asimismo, puede estar dirigido contra autoridades administrativas, funcionarios y jueces de instancias inferiores (incluso contra ciertos particulares, para que cumplan deberes específicos).
(b) De otra parte, el constitucionalismo brasileño ha reconocido, como parte de sus varios procesos constitucionales de tutela de derechos, uno que tiene especialmente en cuenta la inacción estatal y se denomi
na mandado de injungao^. Pese a que el nombre de este instituto está nominalmente relacionado con otro angloamericano -el denominado writ o f injuction- lo cierto es que se tratan de procesos muy distintos, incluso contrapuestos®. En efecto, mientras que el writ o f injuction implica básicamente prohibiciones para las autoridades(7) (medidas de
“no innovar”), a través del mandado de injungao se protegen derechos
(2) FERN Á N D EZ BARREIR O , Alejandrino. L a tradición rom anística en la cultura ju ríd ic a europea. R a
m ón Areces, M adrid, 1992, pp. 55-56.
(3) CA RPIO M A RCO S, Edgar. “L a acción de cum plim iento en el Derecho com parado” . En: R evista J u rí
dica del Perú. Año LII, N° 32, m arzo de 2002, p. 20.
(4) FERN Á N D EZ SEGA DO, Francisco. “La dinam ización de los m ecanism os de garantía de los derechos y de los intereses difusos en el Estado social” . En: R evista M exicana de D erecho Comparado. N ueva Serie. Año X XVIII, N° 83, m ayo-agosto de 1995, p. 574.
(5) Cfr. PIN TO FER REIRA , Luiz. “Os intrum entos processuais protetores dos direitos hum anos no B rasil”.
En: L a jurisdicción constitucional en Iberoam érica. D. G A R CÍA BELA U N D E y F. Fernández Segado (coordinadores). D ykinson, M adrid, 1997, pp. 413 y ss.; G A R C ÍA B ELA U N D E, Dom ingo. “Procesos constitucionales en la Constitución brasileña de 1988” . En: D erecho P rocesal C onstitucional. Temis, Bogotá, 2001, p. 143 y ss.
(6) FIX -ZA M U D IO , Héctor. “Los derechos hum anos y su protección ju ríd ica y procesal en Latinoam éri
ca” . En: D erechos humanos. M em oria del IV C o n g reso N acional de D erecho Constitucional III. Diego Valadés y Rodrigo Gutiérrez Rivas (coordinadores). U N A M , M éxico, 2001, p. 13.
(7) Básicam ente es una orden judicial dirigida contra terceros, para que no realicen o detengan la ejecución de actos lesivos de derechos.
fundamentales (o prerrogativas inherentes a la nacionalidad, la sobe
ranía y la ciudadanía) puestos en peligro por la ausencia de normas que los reglamenten. Así, con este mandado se busca tutelar a las per
sonas ante afectaciones de derechos constitucionales ocurridas como consecuencia de la inactividad, silencio o mora del legislador.
Como señala la doctrina, es más bien con el writ o f mandamus que el mandado de injungao tendría cierta semejanza, pues en ambos casos estaríamos ante mandatos compelidos judicialmente a las autoridades, que deben ser cumplidos aunque no existan normas de desarrollo®.
Sin embargo, las diferencias entre ambas nociones también son nota- bles(9), siendo la principal que mediante el mandamus estadounidense solo se pretende el acatamiento de normas legales por parte de auto
ridades y funcionarios; mientras que el mandado de injungao es un auténtico proceso constitucional de tutela de derechos, que pone en evidencia la falta de acatamiento de la Constitución (por la falta de reglamentación de los derechos)(10). Similares diferencias pueden es
tablecerse entre nuestro proceso de cumplimiento y el mandado de injungao.
(c) Otro referente importante, para el proceso de cumplimiento, lo en
contramos en la expansión del proceso contencioso-administrativo hacia la tutela del administrado frente a la inactividad material de la Administración. Tal control ha sido reconocido por nuestra legislación procesal administrativa (Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo), recibiendo el influjo de lo desarrollado en España (en su nueva ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa del 13 de julio de 1998) y a partir del modelo alemán
“de plena jurisdicción” (que contiene una queja para exigir el cumpli
miento de la Administración, Verpflichtungsklage, incorporada por la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa del 21 de enero de
1960(11)).
(8) Cfr. O TH O N SID HOU, J. M. “Las nuevas figuras del Derecho Procesal C onstitucional brasileño: m an
dado de injungao y hábeas data”. En: B oletín M exicano de D erecho Comparado. N ueva Serie. Año XXIV, N° 70, enero-abril de 1991, p. 172.
(9) C A RPIO M A RCO S, Edgar. Ob. cit., p. 23.
(10) Similares diferencias se encuentran entre el m andado de injungao y la Verfassungsbeschwerde alem ana (recurso de queja constitucional), figura a la que se le suele vincular. Vide PELLEG RIN I G RINOVER, Ada. “Os instrum entos brasileiros de defesa das libertades” . En: AA. VV. G arantías jurisdiccionales p a ra la defensa de los derechos hum anos en Iberoam érica. U N A M , México, 1992, p. 371.
(11) Cfr. NIETO, Alejandro. “N ueva ordenación de la jurisdicción contencioso-adm inistrativa en la Repú-
Y es que, bien visto, el proceso de cumplimiento puede ser entendido como una manifestación del proceso contencioso-administrativo(12).
Así, por ejemplo, de manera similar a nuestro cumplimento, la legis
lación española admite la posibilidad de impugnar la inactividad de la Administración, solicitándose el cumplimiento de prestaciones con
cretas a favor de una o varias personas determinadas, o bien la ejecu
ción de actos administrativos firmes(13). Más inclusive, nuestra propia ley sobre el proceso contencioso administrativo (Ley N° 27584) seña
la en su artículo 5, inciso 4 que por esa vía se puede demandar para que “[s]e ordene a la Administración Pública la realización de una de
terminada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de un acto administrativo”. Es decir, casi lo mismo que puede exigirse a través del proceso de cumplimiento.
(d) Finalmente, también debemos mencionar la “acción de cumplimien
to” regulada en Colombia. Al respecto, la Constitución colombiana de 1991 -sin emplear el nombre de “acción de cumplimiento”- estable
ció en su artículo 87 que: “Toda persona podrá acudir ante la autori
dad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. Posteriores leyes de desarrollo -y antes alguna jurisprudencia- dieron la denomi
nación de “cumplimiento” a esta acción.
Asimismo, si bien se trataba de un proceso reconocido a nivel consti
tucional, ello no significó que se le considerara una acción constitucional de tutela de derechos (como serían la acción de tutela, el hábeas corpus o las acciones populares y de clase(14)). Por ello fue regulada mediante ley ordinaria (Ley 393 de 1997) y no a través de ley estatutaria (equivalente a nuestras leyes orgánicas), como se hubiera requerido según el artículo 152 de la Carta colombiana(15).
blica Federal A lem ana”. En: R evista de A dm inistración P ública. N° 31, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, M adrid, 1960, p. 355.
(12) Como tem pranam ente lo señaló DANOS ORD Ó Ñ EZ, Jorge. “El am paro por om isión y la acción de cum plim iento en la Constitución peruana de 1993” . En: L ecturas Constitucionales A n d in a s. N° 3, Co
m isión A ndina de Juristas, Lim a, 1994, p. 206.
(13) G A R CÍA DE EN TERRÍA , Eduardo y FERN Á N D EZ, Tomás-Ramón. Curso de D erecho A dm inistrativo.
Tomo II. Civitas, M adrid, 1999, p. 617.
(14) CIFU EN TES M U ÑOZ, Eduardo. “L a jurisdicción constitucional en C olom bia”. En: La jurisdicción constitucional en Iberoam érica. D. G arcía Belaunde y F. Fernández Segado (coordinadores). Dykinson, M adrid, 1997, pp. 482-488.
(15) M ediante ley estatutaria se regula los “[d]erechos y deberes fundam entales de las personas y los proce-
La Corte Constitucional colombiana, al analizar la constitucionalidad de la mencionada ley, precisó que:
“La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al orde
namiento jurídico a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar material
mente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental” (Sentencia C-157/98, f. j. 3).
En ese sentido, la acción de cumplimiento colombiana es de compe
tencia de los jueces en lo contencioso-administrativo(16).
Con lo señalado hasta aquí, y sin agotar el tema en tan breve espacio serían diversas las fuentes que podrían haber inspirado a nuestro consti
tuyente al incorporar este proceso en nuestro ordenamiento constitucio
nal. Sin embargo, ello no ocurrió, como se desprende de las propuestas y los debates producidos en la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático, además de las declaraciones realizadas por algunos de los constituyentes(17).
Más bien se trató de un instituto incorporado improvisadamente en la Constitución; sin embargo, ello no significó que posteriormente la jurisprudencia, la doctrina y el legislador no hayan tenido en cuen
ta los antecedentes mencionados. Claro está, porque a efectos de una mejor comprensión de este proceso y de sus posibilidades, siempre será necesario reconocer y analizar sus antecedentes, funcionamiento y evolución.
dim ientos y recursos para su protección” .
(16) Vide, inclusive para conocer otros aspectos procesales de este instituto, O LA N O GARCÍA, H ernán A le
jandro. “A cción de cum plim iento en C olom bia y Perú” . En: D erecho P rocesal Constitucional. Estudios en hom enaje a D om ingo García Belaunde. José F. Palom ino M anchego (coordinador). Tomo I. Grijley, Lima, 2007, p. 693 y ss.
(17) Cfr. LA N D A A RROYO, César. “La acción de cum plim iento en el proyecto de Constitución del Perú de 1993” . En: R evista del Foro. Año LXXXI, N° 1, Colegio de Abogados de Lim a, 1993, p. 55; BOREA ODRÍA, Alberto. L a evolución de las garantías constitucionales. Grijley, Lima, 1996, p. 504; CARPIO M A RCOS, “La acción de cum plim iento” . En: Susana Castañeda Otsu (coordinadora). D erecho P ro
cesal Constitucional. Jurista, Lima, 2003, p. 444; G A R CÍA BELA U N D E, Domingo. “L a jurisdicción constitucional en el Perú” . En: D erecho P rocesal C onstitucional. Temis, Bogotá, 2001, p. 125.
| II. Naturaleza “constitucional” del proceso de cumplimiento Debido a que el proceso de cumplimiento fue reconocido en la Constitución como una “garantía constitucional”, al igual que los proce
sos constitucionales de hábeas corpus, amparo, hábeas data, inconstitu- cionalidad y de competencia -todos ellos destinados a cautelar bienes de naturaleza constitucional- podría entenderse que el de cumplimiento es igualmente un “proceso constitucional”, entendido como uno que resuel
ve “controversias constitucionales” .
Sin embargo, basta una simple lectura de la disposición que reconoce este proceso para entender lo contrario. Efectivamente, el artículo 200, inciso 6 de la Constitución señala que la acción de cumplimiento “proce
de contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley” (cursivas nuestras). En tal sentido, los bienes que protege serían de jerarquía legal o administrativa, esto es, en cualquier caso, bienes infra- constitucionales(18). Por ello, de acuerdo con la doctrina mayoritaria el proceso de cumplimiento no podría ser uno “constitucional”, al no cum
plir con el requisito de todo proceso constitucional de atender siempre materias de naturaleza o relevancia constitucional.
Ahora bien, ¿que las leyes y los actos administrativos sean cumplidos -que es lo que se logra a través del proceso de cumplimiento- no puede ser entendido como un bien de relevancia constitucional? Y si la respues
ta es afirmativa, ¿acaso el proceso de cumplimiento no garantiza un bien constitucional y, en tal sentido, es un auténtico proceso constitucional?
Asimismo, ¿en verdad la denominación “proceso constitucional”
depende de la materia que se discute en su seno? ¿No basta con que se trate de un proceso establecido por la Constitución para merecer este ca
lificativo? Sobre estas cuestiones, y otras vinculadas, nos referiremos a continuación.
(18) El Código Procesal C onstitucional am plía el objeto del proceso de cum plim iento (artículo 66), sin em bargo, ello no m odifica nuestro análisis sobre su naturaleza constitucional.
1. ¿Proceso constitucional o proceso constitucionalizado?
De acuerdo con el profesor Edgar Carpio(19), lo que hace constitucio
nal un proceso es la concurrencia de tres elementos: (1) que haya sido configurado o creado por la propia Constitución, (2) que tenga una exis
tencia autónoma y (3) que esté destinado a resolver conflictos en materia constitucional. En el mismo sentido se ha señalado y es aceptado por la doctrina nacional de manera mayoritaria(20), ya que el proceso de cum
plimiento no responde a las finalidades de los procesos constitucionales - a saber, garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efecti
va de los derechos constitucionales- sino simplemente está destinado a controlar la ilegalidad por omisión de la Administración(21), antes que un
“proceso constitucional” en sentido estricto, se trataría de un “proceso constitucionalizado”.
Efectivamente, según esta postura, como no persigue la tutela de de
rechos (o bienes) constitucionales, sino tan solo el cumplimiento de obli
gaciones provenientes de normas legales o de actos administrativos, le calzaría mejor la calificación de “proceso constitucionalizado”, ya que, en efecto, fue creado o mencionado por la Carta Fundamental, no obstan
te que su objeto carece de sustancia constitucional.
Incluso, el propio Tribunal Constitucional reforzó esta idea sobre la naturaleza del proceso de cumplimiento:
“La acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que, prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o princi
pio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administra
tivo, mediante el control de la inacción administrativa. Se trata, por tanto, de un ‘proceso constitucionalizado’, como, a su vez, lo es el
(19) Que es el autor que h a aportado m ayores claridades sobre este proceso en nuestro país. Vide CARPIO M A RCOS, Edgar. Ob. cit., p. 449.
(20) ABA D YUPANQUI, Sam uel y otros. C ódigo Procesal Constitucional. Estudio introductorio, E xposi
ción de motivos, dictám enes e índice analítico. Palestra, Lima, 2005, p. 124; CA R PIO M A RCO S, E d
gar. “La acción de cum plim iento” . Ob. cit., pp. 448-454; CA STILLO CÓRDOVA, Luis. Com entarios al Código P rocesal Constitucional. Palestra, Lima, 2006, pp. 29-30; G A R CÍA BELA U N D E, Domingo.
“L a jurisdicción constitucional en el P erú”. Ob. cit., pp. 36-37; N E Y R A ZEG A RRA , A na Cristina. “El proceso de cum plim iento. Algunos tem as que plantea p ara el debate”. En: A ctu a lid a d Jurídica. Tomo
169, G aceta Jurídica, Lim a, diciem bre de 2007, pp. 179-181.
(21) C A RPIO M A RCOS, Edgar. “El proceso de cum plim iento en el Código Procesal Constitucional”. En:
AA. VV. Introducción a los procesos constitucionales. Jurista, Lim a, 2005, p. 195.
contencioso-administrativo, y no en estricto de un ‘proceso constitu
cional’, toda vez que en su seno no se resuelven controversias que versen sobre materia constitucional, aun cuando este haya sido creado directamente por la Constitución (artículo 200, inciso 6)” (STC Exp.
N° 0191-2003-AC/TC, f. j. 2).
No obstante, podemos preguntarnos si la fórmula planteada para re
conocer a un proceso como “constitucional” es la única posible. Más aún teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional, a partir de una lectura dogmática antes que teórica, ha señalado sobre “lo constitucional” que:
“Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que exis
ten temas de naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin tener tal condición, son incorporados a la Constitución por el consti
tuyente. Sin embargo, desde la perspectiva de la justicia constitucio
nal, que es la que le compete al Tribunal Constitucional, y a fin de preservar la supremacía jurídica de la Constitución, con arreglo a los artículos 45 y 51 de la Carta Magna, es indispensable reiterar el ca
rácter normativo de la Constitución en su conjunto que, obviamente, abarca todas las materias que ella regula.
La Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia constitucional será toda la con
tenida en ella, y ‘lo constitucional’ derivará de su incorporación en la Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolución de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer (...), donde ha evaluado vul
neraciones a la Constitución de la más diversa índole y en las cuales el único requisito para tal examen consistía en que la controversia se fundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la Constitución” (STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC, ff. jj. 2 y 3).
En efecto, no deja de tener razón el Tribunal cuando indica que me
rece la pena calificar de “constitucional” todo aquello que esté recono
cido (expresa, incluso, tácitamente) en la Constitución. Sin embargo, ello obvia que la palabra Constitución puede adquirir diversos usos y significados(22), inclusive “desde la perspectiva de la justicia constitu
cional” . Claro está, la referida polisemia también vale para la noción de
(22) Problem atiza bien este asunto: G U A STIN I, Riccardo. “Sobre el concepto de Constitución”. En: Cues
tiones Constitucionales. N° 1, U N A M , M éxico, julio-diciem bre de 1999, p. 161 y ss.
“lo constitucional”, adquiriendo además en este caso otros niveles de complejidad(23).
En todo caso, consideramos que más importante que determinar si al proceso de cumplimiento le corresponde el adjetivo de “constitucio
nal” es conocer si su objeto es constitucional, es decir, si tiene sustancia o relevancia constitucionales. Así, creemos que puede convenirse en la existencia un “proceso constitucional” como el proceso de cumplimiento -pues fue incorporado como tal por el constituyente-, pero cuya finalidad no es garantizar la primacía de la Constitución ni la vigencia de los dere
chos fundamentales(24).
De esta forma, podemos concentrarnos ya no en discutir si el proceso de cumplimiento es o no “constitucional”, sino en si su objeto (el cumpli
miento de normas legales y actos administrativos) lo es. Consideramos que esta es la verdadera preocupación de la doctrina al referirse al cum
plimiento como un proceso “constitucionalizado”, pues busca destacar que su objeto es infraconstitucional. Adicionalmente, insistimos en que vale la pena reconocer al cumplimiento como “proceso constitucional”
debido a que: (1) la Constitución da al cumplimiento cierta relevancia, no solo por haberlo “constitucionalizado”, sino principalmente por ins
tituirlo como una “garantía constitucional” con las peculiaridades que ello implica (y que explicaremos luego); (2) ayuda a develar cierta con
fusión en un sector de la doctrina y en la jurisprudencia sobre el término
“constitucional”, que consiste en afirmar que el cumplimiento (a) es un proceso constitucional por estar reconocido en la Constitución y que, por ello, (b) debería contar con un bien constitucional como objeto protegi
do. Desde la perspectiva que ofrecemos, consideramos cierta la primera
(23) Efectivam ente, solo po r m encionar algunas, por “constitucional” puede entenderse: la conform idad con la Constitución (v. gr. una ley confirm ada como constitucional), una norm a adscrita a una dispo
sición -en u n ciad o lin g ü ístico - de la C onstitución (norm a constitucional, contenido constitucional de un derecho), un elem ento o institución que form a parte o está reconocido form alm ente en la Consti
tución (preám bulo constitucional, órgano constitucional, derecho constitucional), a un objeto al que se le atribuye u n a jerarq u ía o sustancia propia de la Constitución (fuerza constitucional, naturaleza constitucional), algo que reposa o se adhiere a la Constitución (sentim iento constitucional, patriotism o constitucional), etc. Todas estas nociones pueden y suelen coincidir, pero ello no es im prescindible y en m uchos casos dista de ser pacífico (por ejemplo: ¿pueden existir norm as constitucionales inconstitucio
nales?, ¿son constitucionales ciertos requerim ientos del patriotism o constitucional?, ¿tienen jerarquía constitucional los preám bulos de las constituciones?, etc.)
(24) Así, evadim os una posible discusión m eram ente sem ántica sobre “lo constitucional”, em pleando este térm ino según su significado m ás usual (tanto en el ám bito doctrinario como el jurisprudencial).
afirmación (a), pero que es un error considerar que de ella se despren
de la segunda (b). Creemos que con esto último podrían coincidir, sin mayor problema, quienes sostienen que el de cumplimiento es un proceso
“constitucionalizado” .
Conviniendo en ello, pasamos a analizar los argumentos que indican que el objeto del proceso de cumplimiento es la protección de un bien materialmente constitucional. Si bien esta posición era minoritaria a nivel doctrinario(25), fue recogida por el Tribunal Constitucional en una impor
tante sentencia, que consagró varios precedentes vinculantes.
Siguiendo en parte los planteamientos del profesor César Landa(26), el Tribunal Constitucional señaló que:
“[E]l Código Procesal Constitucional acatando el mandato constitu
cional, reconoce al proceso de cumplimiento su carácter de proceso constitucional (...) [C]onforme al artículo II del Título Preliminar (...) los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a través de las finalidades específicas de cada uno de los procesos cons
titucionales. Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de los proce
sos constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeas data), debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, cómo es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales.
Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3, concordante con el artículo 43 de la Constitución, dispone que la enumeración de los derechos establecidos en su capítulo I del Título I no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o
(25) M inoritaria, pero sostenida por un autor del prestigio de César Landa. Ya tem pranam ente (1993):
LA N D A A RRO Y O , César. Loc. cit.
(26) LA N D A A RRO Y O , César. Teoría del D erecho P rocesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, pp. 140
143. Luego, se adhiere a esta posición MONTOYA CHÁ VEZ, Victorhugo. “El proceso de cum pli
miento. Com entarios a partir de los criterios expuestos en la STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC” . En:
A ctu a lid a d Jurídica. Tomo 147, G aceta Jurídica, Lima, febrero de 2006, pp. 145-148.
que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de sobe
ranía del pueblo, del Estado Democrático de Derecho y de la forma republicana de gobierno (...).
En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (ar
tículo 45 de la Constitución) y de forma republicana de gobierno, al carácter social y democrático de nuestro Estado (artículo 43 de la Constitución), y al principio de jerarquía normativa (artículo 51 de la Constitución), el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordena
miento jurídico, donde se incluyen las decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema democrático por donde los poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su conducta por el Derecho.
Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su in
tegridad constituye un principio constitucional básico en nuestro or
denamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisi
tos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artícu
los 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del Derecho Constitucional a asegurar y exigir la efi
cacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las perso
nas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumpli
miento) surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumpli
miento” (STC Exp. N° 00168-2005-PC/TC, ff. jj. 4-9).
Resumiendo lo anotado, el Colegiado entiende el proceso de cum
plimiento como uno constitucional y, por ende, que su fin debe ser
“garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales”. A partir de ello reconoce (construye), de
conformidad con los principios de “soberanía del pueblo”, “Estado Social y Democrático de Derecho” y “forma republicana de gobierno”, un de
recho constitucional no enumerado a “defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos”. Este derecho sería el específico objeto de protección del proceso de cumplimiento.
A consideración del Tribunal, entonces, el de cumplimiento no es solo un proceso constitucional por estar reconocido en la Constitución, sino considera que su objeto de protección es, ni más ni menos, un au
téntico derecho constitucional: el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos.
2. Sobre la pretendida “eficacia de leyes y actos administrati
vos” como derecho fundamental no enumerado y como ob
jeto del proceso de cumplimiento
Con lo indicado por el Tribunal Constitucional, debemos preguntar
nos: ¿la eficacia de las leyes y de los actos administrativos es un genuino derecho fundamental? Y, si lo fuera, ¿es el objeto protegido por el proce
so de cumplimiento?
Para el Tribunal Constitucional, “la eficacia de las leyes y actos adminis
trativos” es un derecho constitucional no enumerado debido a que en la Constitución no se encuentra un enunciado lingüístico (disposición) que le dé cobijo, pero sí puede coligirse de los principios mencionados en su artículo 3 (cláusula de derechos no enumerados). Este derecho, según lo indicado por el colegiado, se desprende específicamente los principios de
“soberanía del pueblo”, “Estado Democrático de Derecho” y “forma re
publicana de gobierno”.
Como explicamos en otro lugar(27), mediante la cláusula de derechos no enumerados se reconoce la posibilidad de entender como “constitucio
nales” a derechos que no se encuentran expresamente reconocidos por la Norma Fundamental. Así, esta cláusula niega que los derechos reconoci
dos expresamente por la Carta sean los únicos atribuibles a las personas, sino que también lo son (y quedan tutelados con la misma dedicación y
(27) Cfr. “D erechos no enum erados y nuevos derechos según la jurisprudencia del Tribunal C onstitucional peruano” . En: A ctu a lid a d Jurídica. Tomo 126. G aceta Jurídica. Lim a, m ayo de 2004.
fuerza) todos aquellos que merezcan tal reconocimiento por desprenderse sobre todo del principio de dignidad humana, pero también de los otros principios del artículo 3 de la Constitución.
Además, para el reconocimiento de estos derechos -asunto que es
tamos abordando con más detalle en otro trabajo(28)-, debe tenerse en cuenta su fundamentalidad (esto es, debe tratarse de bienes esenciales im
plícitos, vinculados con los principios del artículo 3 de la Constitución);
su conformidad o adecuación constitucional prima facie (no debe tratarse de contenidos claramente proscritos por el ordenamiento constitucional);
finalmente, deben tener singularidad y configurarse como derechos espe
cíficos (no deben ser acciones -o exigencias- demasiado particulares o detalladas, asimismo, las normas propuestas(29) deben tener la estructura de una norma iusfundamental).
Con lo anotado, podemos analizar si “la eficacia de las leyes y actos administrativos” es un bien constitucional, más aún, si es un derecho constitucional implícito.
En primer lugar, coincidiendo con calificada doctrina, esta eficacia puede ser concebida como un principio general del Derecho(30), lo que no obsta que tenga también arraigo constitucional, por ejemplo si se le vincula al principio de supremacía constitucional (y jerarquía normativa) y al de adecuación de la actuación administrativa al principio de legalidad(31).
También es fácil relacionar este principio con algunos de los se
ñalados en el artículo 3 de la Constitución, como anotó el Tribunal Constitucional y explicamos antes. Efectivamente, el colegiado indicó que “el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (. ) constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema demo
crático por donde los poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su
(28) “D erechos no enum erados y derecho al libre desarrollo de la personalidad” . En: D erechos fundam enta
les no reconocidos expresam ente p o r la Constitución. Luis Sáenz D ávalos (coordinador). G aceta Jurí
dica, Lima, 2008 (en prensa).
(29) Debe tenerse en cuenta que, al no existir una disposición escrita que reconozca el derecho de que se trata, la norm a o norm as de derecho fundam ental deben construirse “desde cero”, claro está, sobre la base de los principios contenidos en la cláusula de derechos no enumerados.
(30) CA STILLO CÓRDOVA, Luis. “El proceso de cumplim iento: a propósito de un desafortunado crite
rio jurisprudencial del Tribunal C onstitucional” . En: A c tu a lid a d Ju ríd ica . Tomo 145, G aceta Jurídica, Lima, diciem bre de 2005, p. 133.
(31) Cfr. CA R PIO M A RCO S, Edgar. “La acción de cum plim iento” . Ob. cit., p. 450.
conducta por el Derecho”, ello sobre la base de los principios constitucio
nales de soberanía del pueblo, Estado Democrático de Derecho y forma republicana de gobierno(32).
Ahora bien, que sea un principio, o que sea un bien vinculado con principios constitucionales, no le otorga inmediatamente el carácter de derecho fundamental. Por cierto, tampoco significa que no lo sea. En tal sentido, como se ha difundido suficientemente en nuestro medio, los dere
chos fundamentales tienen también una dimensión de principio; además, como ha resuelto en varias oportunidades el Colegiado Constitucional, los principios de la Constitución pueden tener manifestaciones subjetivas que hacen las veces de derechos fundamentales e incluso pueden ser cau
telados a través de los procesos constitucionales de tutela de derechos(33).
Si bien la sentencia que reconoce a la “eficacia de las leyes y actos administrativos” como un derecho innominado busca principalmente con
vertir el cumplimiento -de manera algo forzada- en un proceso con ob
jeto constitucional (para justificar los requisitos de procedencia que luego establecerá como precedente vinculante(34)); consideramos que puede ha
cerse una mejor fundamentación de ello, sin violentar la corrección de lo argumentado.
Así, “la eficacia de las leyes y actos administrativos” cumpliría ini
cialmente con los presupuestos de un derecho no enumerado, según ano
tamos: fundamentalidad, conformidad prima facie con la Constitución y carácter de derecho específico con una estructura iusfundamental. Como anotamos, no es difícil vincular la necesaria eficacia de las leyes y de los actos administrativos con los principios fundamentales del artículo 3 de la Carta. Tampoco se trata de una norma de Derecho Constitucional proscrita por el ordenamiento, o que contravenga jurispruden
cia vinculante o reglas de precedencia establecidas por el Tribunal
(32) STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC, ff. jj. 6-9.
(33) El Tribunal ha tutelado a través de los procesos constitucionales afectaciones a diversos principios, pero como concreciones subjetivas. Así por ejem plo, tenem os al principio de legalidad penal (STC Exp.
N °2758-2004-H C /TC , ff.jj. 1, 7 y 8), a los principios de suprem acía constitucional y de legalidad (STC Exp.
N° 03448-2005-PA/TC, f. j. 13), al principio de seguridad ju ríd ica (STC Exp. N° 009-2001-A I/TC, f.
j. 18), entre otros.
(34) CA STILLO CÓRDOVA, Luis. Ob. cit., p. 132.
Constitucional. Asimismo -aunque no es pacífico(35)- consideramos que puede establecerse una norma iusfundamental que autonomice el derecho, sin exagerar en su especificidad: toda persona tiene derecho a que la Administración cumpla y ejecute las leyes o actos administrativos a los que esta se encuentra sujeta; norma que cuenta con un sujeto acti
vo, un sujeto pasivo y una obligación específica; es decir, una estructura iusfundamental.
Tal derecho subjetivo, además, tiene referentes similares en otros de
rechos, como al cumplimiento y ejecución de resoluciones judiciales, o al cumplimiento y respeto de los términos negociales (también vincula
dos a la regularidad del sistema jurídico, al principio de legalidad, a la supremacía constitucional y a la jerarquía normativa). Estos supuestos, que constituyen claramente posiciones jurídicas subjetivas, encuentran instrumentos jurisdiccionales que permiten su satisfacción; es el caso, por ejemplo, de los procesos ejecutivos o las de ejecución de resoluciones judiciales.
Con ello, corresponde establecer una precisión valiosa a los efectos que nos interesan aquí: cualquier proceso ordinario (es decir, que no re
suelve un conflicto constitucional) puede tener una finalidad constitu
cionalmente relevante, pero su objeto puede ser perfectamente de rango infraconstitucional.
Hicimos antes referencia a procesos de ejecución (de resoluciones judiciales, de contratos, de documentos cambiarios, etc.). Pero incluso podemos mencionar algunos fines -m ás generales y de no poca relevan
cia constitucional- de diversos procesos ordinarios, como son la pacifi
cación de conflictos de intereses o de controversias jurídicas (o también la “paz social en justicia”) propia del proceso civil; el control de la Administración y la tutela de los derechos e intereses de los administra
dos del proceso contencioso-administrativo; o la consecución de los fines individuales y sociales de las penas, obtenida a través de los procesos penales.
(35) Ibíd., p. 133; N E Y R A Z E G A R R A , A na Cristina. Ob. cit., p. 181.
En suma, la finalidad de estos procesos podría referirse a auténticos bienes constitucionales, y ello no hace que el objeto que se resuelve en su interior sea de naturaleza constitucional.
Así visto, con respecto a la finalidad del cumplimiento, esta puede ser de rango constitucional y estar vinculada a “la eficacia de las leyes y los actos administrativos”, noción que, bien vista, es contracara de aque
lla otra de “control de la ilegalidad por omisión”(36) a la que también se ha referido la doctrina. En efecto, exigir ante la Administración la eficacia de leyes y actos administrativos, así como controlar la ilegalidad por omi
sión de la Administración son dos caras de la misma moneda, dos mane
ras distintas de enfocar la misma finalidad del proceso de cumplimiento.
Una enfatiza la eficacia de leyes y actos (para contrarrestar la inacción administrativa), otra incide en el control de la omisión (para garantizar la eficacia de normas y actos).
De otra parte, el objeto de este proceso es más bien el cumplimiento de un deber (legal o administrativo) omitido por la Administración1371; o, en los exactos términos del Código Procesal Constitucional (artículo 66), que la Administración “[d]é cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme” o “[s]e pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”. Así visto, la sustancia de lo discutido en el cumplimiento no es constitucional. Como explica Carpio, “[n]o hay, pues, controver
sia que gire sobre ‘materia constitucional’ ya que su objeto no se plantea como consecuencia de la aplicación o vigencia de una norma constitucio
nal, sino de la ley o actos administrativos”(38).
Respecto a la finalidad constitucional de este proceso, no obstante su objeto infraconstitucional, consideramos que el Tribunal Constitucional ha llegado a una interesante fórmula, que vale la pena tener en cuenta:
“[e]s verdad que el proceso de cumplimiento, como bien lo ha reco
nocido la doctrina, no es propiamente un proceso para la tutela de
(36) CA RPIO M A RCO S, Edgar. “La acción de cum plim iento”. Ob. cit., p. 449.
(37) Sobre qué tipo de inactividad de la A dm inistración es controlada a través del proceso de cum plim iento volverem os luego, al analizar su objeto.
(38) Ibíd., p. 450.
verdaderos derechos fundamentales, pero no es menos cierto que la observancia y el acatamiento al sistema de fuentes del ordenamien
to jurídico, donde deben incluirse, por cierto, las decisiones de este Colegiado, constituyen valores preeminentes de todo sistema demo
crático donde existe el gobierno del Derecho y no de los hombres.
En el proceso de cumplimiento, además de la atención de los dere
chos subjetivos en juego, existe un fundamento de importancia ca
pital para la propia labor de este Colegiado, cual es la vigilancia de la ‘regularidad’ en la vigencia del sistema jurídico en su integridad.
La condición es, desde luego, que el mandamus sea concreto, líquido y actual, como lo ha reiterado este Colegiado, pero es evidente que, desde su dimensión objetiva, el proceso de cumplimiento constituye también un proceso para asumir la vigencia y defensa del sistema de fuentes que la Constitución encomienda a este Colegiado” (STC Exp.
N° 3149-2004-AC/TC, f. j. 13).
3. Relevancia de la constitucionalización del proceso de cumplimiento
Si el proceso de cumplimiento es uno constitucional, pero en cuyo seno no se discute ninguna materia de ese rango ¿cuál es la relevancia de esta constitucionalización?, ¿valdrá la pena distinguir entre los proce
sos constitucionales de tutela de derechos y el proceso de cumplimiento?,
¿tiene este reconocimiento del cumplimiento como proceso constitucio
nal algún alcance práctico o procesal, o debe ser implementado como cualquier proceso ordinario?
Al establecerse un instituto en la Constitución, es claro que este no puede ser obviado o desnaturalizado por los poderes públicos. El Estado queda especialmente vinculado al cumplimiento de las disposiciones cons
titucionales. Para el caso de los procesos previstos en la Constitución, ello implica no solo que tengan una existencia formal o nominal, sino que el Estado debe asegurar su puesta en marcha eficiente, garantizar su conti
nuidad y desarrollarlos conforme a los contenidos materiales de la Norma Fundamental -en el marco de los principios que incardinan la función ju risdiccional y los derechos de los justiciables-.
Ahora bien, las “acciones de garantía” no son los únicos procesos reconocidos por la Constitución. La Carta contiene diversos procesos y procedimientos que luego serán desarrollados de acuerdo con las pautas
constitucionales esbozadas. Solo por mencionar ejemplos claramente dis
puestos por la Constitución(39), tenemos al proceso de acusación constitu- cional(40) y al proceso contencioso-administrativo(41); en estos casos, cabe exigir al poder público, cuando menos, lo señalado antes sobre la puesta en funcionamiento continuo y eficiente, así como el desarrollo de la insti
tución de conformidad con la Constitución.
Pero respecto de las llamadas “acciones de garantía” existen debe
res adicionales a los ya mencionados. En este caso, la Carta Fundamental señala el objeto protegido por cada proceso, indica que la regulación de estos debe realizarse mediante ley orgánica y decide que -ni más ni m enos- el intérprete calificado de la Constitución conozca de ellos como única o como última y definitiva instancia.
Desde luego, que compartan la condición de “acciones de garantía”
no significa que todos los procesos constitucionales subjetivos (hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento) deban tener similar regu
lación o disposiciones generales comunes; que debían estar reunidos en un mismo cuerpo normativo (como el Código Procesal Constitucional) o que había que interpretar que el objeto que protegen son siempre de
rechos constitucionales. Bastaba con respetar el objeto protegido es
bozado por el constituyente, que el proceso pueda llegar al Tribunal Constitucional como instancia final y que su regulación cuente con la votación formalmente requerida para las leyes orgánicas (sin importar, que se trate de una ley especial que regule el proceso de cumplimiento, o que su regulación sea incorporada a otra ley, como la que regula el proceso contencioso-administrativo).
Con lo anotado, la incorporación del proceso de cumplimiento al Código Procesal Constitucional no fue necesariamente errónea, pero es claro que podría haberse emitido una mejor regulación, afín a la esencia
(39) Existen otros trám ites constitucionales solo “insinuados”, así com o otros, sobre todo, procedim entales.
Entre los prim eros están, por ejem plo, los procesos que pueden seguirse ante la ju sticia m ilitar o los pro cesos arbitrales; entre los segundos, contam os al proceso de ratificación de m agistrados, nom bram iento de altas autoridades, aprobación de ciertas norm as, etc.
(40) Que, solo con efectos expositivos, el profesor G arcía Belaunde consignó dentro de un listado de ac
ciones de garantía. D esde luego, entonces la concibió com o proceso constitucional en sentido lato.
Vide G A R C ÍA B ELA U N D E, Dom ingo. “Las garantías constitucionales en la Constitución peruana de 1993” . En: D erecho P rocesal Constitucional. Temis, Bogotá, 2001, pp. 126-127.
(41) CA RPIO M A RCO S, Edgar. “La acción de cum plim iento”. Ob. cit., p. 453.
infraconstitucional del objeto que protege(42). Efectivamente, no existe justificación constitucional para equiparar al proceso de cumplimiento con los procesos constitucionales de tutela de derechos(43), con las notas particulares que les son inherentes(44).
Ahora bien, finalmente esta es la regulación vigente y el desarrollo jurisprudencial ha ido en el sentido de afirmar al cumplimiento como un proceso con peculiaridades propias de los procesos constituciona
les de tutela de derechos. Ello, aunado a los requisitos que el Tribunal Constitucional ha establecido para que un mandamus sea exigible, hace de este proceso uno muy singular, similar a un “proceso de ejecución”.
Sobre esta idea volveremos al final de este trabajo.
| III. Objeto y sujetos del proceso de cumplimiento 1. Objeto del proceso de cumplimiento
El objeto del proceso de cumplimiento -señalamos antes- es el cum
plimiento de un deber omitido por la Administración, de fuente legal o administrativa. Se trata, entonces, de una exigencia frente a una inactivi
dad, incluso renuencia de la Administración. Esta inactividad está referi
da, de acuerdo con autorizada doctrina, a “la constatación de una omisión por la Administración de toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible”(45).
Con mayor precisión, la Constitución y el Código Procesal Constitucional regulan este cumplimiento ante la inactividad de la Administración. Efectivamente, el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución señala que la acción de cumplimiento: “procede contra cualquier
(42) Más todavía si los prom otores del C ódigo tuvieron la claridad de que el proceso de cum plim iento “no cautela derechos fundam entales o valores constitucionales” . No obstante ello, prefirieron regularlo en el Código por haber sido reconocido como “garantía constitucional” (“proceso constitucional”) por los constituyentes.
(43) Cfr. CA STILLO CÓRDOVA, Luis. Ob. cit., p. 131.
(44) Así, po r ejem plo, su celeridad y carácter urgente, ausencia de etapa probatoria, cierto inform alism o procesal, etc.
(45) G Ó M EZ PUEN TE, M. L a inactividad de la Adm inistración. A ranzadi-Thom son, Cizur M enor - N ava
rra, 2002, p. 63.
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto ad
ministrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”.
Asimismo, el artículo 66 del Código Procesal Constitucional preci
sa que el objeto del cumplimiento está dirigido hacia la Administración pública en dos sentidos. Así, señala que el objeto del proceso de cumpli
miento es “ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente”: (1)
“[d]é cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme”, o que (2) “[s]e pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.
Con lo indicado por el Código, a diferencia de lo que sucedía con la regulación procesal anterior(46), se admite que el objeto del proceso de cumplimiento es tanto la inactividad material como la inactividad formal de la Administración. No obstante, este no es un asunto aceptado unáni
memente por la doctrina; aunque la discrepancia es sobre todo conceptual y se refiere a los alcances que se le atribuya a cada tipo de inactividad(47).
Así por ejemplo, el profesor Carpio -siguiendo la clasificación pro
puesta en un clásico trabajo de don Alejandro Nieto(48)- señala que el pro
ceso de cumplimiento está destinado al cuestionamiento de la inactividad material, entendiendo por esta la omisión “que se genera en el incum
plimiento de un mandato previsto en la ley o en el acto administrativo respecto de un ámbito que forma parte de sus competencias ordinarias.
Es el caso, por ejemplo, del incumplimiento de un mandato legal; dejar de ejecutar un acto administrativo firme; no expedir un acto administra
tivo o no dictar un reglamento, pese a que existe una ley que dispone que este se expida, entre otros muchos supuestos”(49). De otra parte, la inactividad formal se evidencia “cuando al cabo de un procedimiento
(46) El Código Procesal C onstitucional am plió el objeto de control, perm itiendo que se exija ahora la em i
sión de resoluciones adm inistrativas o que se dicten reglam entos pendientes, supuestos que pertenecen a la inactividad form al. A ntes de ello el objeto del cum plim iento era solo la inactividad m aterial de la Adm inistración. Cfr. C A R PIO M A RCO S, Edgar. “La acción de cum plim iento” . Ob. cit., p. 454 y ss.
(47) Como bien explica C A R PIO M A RCO S, Edgar. “El proceso de cum plim iento en el Código Procesal C onstitucional” . Ob. cit., p. 196.
(48) N IETO , A lejandro. “La inactividad de la A dm inistración y el recurso contencioso-adm inistrativo” . En: R evista de A dm inistración P ública. N° 37, M adrid, enero-abril de 1962, p. 75 y ss., especialm ente p. 80.
(49) CA RPIO M A R C O S, Edgar. “ El pro ceso de cu m p lim ien to en el C ódigo P ro c esal C o n stitu cio n al” . Ob. cit., p. 195.
administrativo, o tras el ejercicio de un derecho de petición, los funcio
narios, autoridades u órganos de la Administración no contestan lo que se peticiona o no resuelvan los recursos que en el seno del procedimien
to administrativo se hayan formulado, pese a existir un mandato legal de hacerlo”(50).
Claro está, desde esta perspectiva los supuestos que pueden ser exigi
dos mediante el cumplimiento corresponden a la inactividad material. El Tribunal Constitucional inclusive se ha pronunciado en alguna ocasión a favor de esta posición(51).
No obstante, los autores del Código Procesal Constitucional(52) y re
ciente doctrina nacional(53) -siguiendo, por ejemplo, al profesor Gómez Puente(54)- tienen una perspectiva diferente. Consideran que la inactividad formal está referida a la omisión por parte de la Administración de emitir una declaración de voluntad a la que se encuentra obligada; declaración que debe entenderse en sentido amplio y que comprende la obligación de: (1) emitir normas de carácter general (reglamentarias); (2) celebrar convenios o acuerdos, y no mantener una actitud pasiva en el marco de convenciones vigentes contraviniendo el interés público, y (3) producir actos administrativos diversos, especialmente ante los requerimientos o peticiones de los administrados(55). La inactividad material se refiere la
(50) Ibíd., p. 194.
(51) STC Exp. N° 0191-2003-A C /TC , f. j. 5: “ [M ]ediante la acción de cum plim iento no se controla cual
quier clase de inactividad, sino exclusivam ente la que se h a denom inado ‘m aterial’, es decir, la que deriva del incum plim iento de m andatos nacidos de la ley o de actos adm inistrativos, donde no m edia la petición de un particular, sino dónde se encuentra vinculado, prim a facie, un deber o el ejercicio de una atribución relacionada con sus com petencias naturales. [Además] no se controla la denom inada
‘inactividad form al de la adm inistración’, es decir, la que se origina tras el ejercicio del derecho de petición por un particular, pues esta tiene su instrum ento natural de control en la técnica del silencio adm inistrativo negativo, cuyos efectos procesales -d eriv ad o s de su aco g im ien to - tienen el propósito de no dejar en estado de indefensión al adm inistrado que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto un m edio im pugnatorio en el seno de un procedim iento adm inistrativo y que, pese a ello, no hubiese recibido algún pronunciam iento expreso” .
Asim ism o, cfr. la STC Exp. N° 3055-2005-PC/TC, f. j. 2.
(52) ABA D YUPANQUI, Samuel y otros. C ódigo P rocesal Constitucional. Ob. cit., p. 77.
(53) HUAPAYA TAPIA, Ramón. “Las nuevas relaciones entre el proceso constitucional de cum plim iento y el proceso contencioso-adm inistrativo: la sentencia recaída en el E xpediente N° 0168-2005-PC/TC, caso M axim iliano Villanueva Valverde” . En: D erecho A dm inistrativo contemporáneo. P onencias del I I Congreso de D erecho A dm inistrativo. Jorge D anós Ordóñez, Eloy Espinosa-Saldaña, Diego Z egarra Valdivia (coordinadores). Palestra, Lima, 2007, p. 463.
(54) Góm ez Puente, M. L a inactividad..., Ob. cit., pp. 123-124.
(55) Cfr. HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., pp. 449-450, C A RPIO M A RCOS, Edgar. “El proceso de cum plim iento en el C ódigo Procesal C onstitucional” . Ob. cit., p. 196.
omisión frente al “deber jurídico de realización de una actividad con
creta, una prestación de dar, hacer o no hacer establecida a favor de un particular”(56). Deber de actuación material que, a su vez, “puede provenir de una norma, de una convención, o de la propia Administración”(57).
Desde esta postura -que consideramos se ajusta mejor a la natura
leza del deber omitido y permite una clasificación más precisa- “omitir el cumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo firme”
constituye una inactividad material, mientras que “no pronunciarse expre
samente cuando las normas legales ordenan emitir una resolución admi
nistrativa o dictar un reglamento” es un supuesto de inactividad formal.
En todo caso, lo anotado hasta aquí nos permite confirmar que, en cualquier caso, la finalidad del proceso de cumplimiento es controlar la inactividad de la Administración. Es más, se trata del control de una omisión “renuente” de acuerdo con lo regulado por la Constitución y el Código(58), esto es, reiterada y deliberada, inclusive a pesar de que existe requerimiento por parte del interesado.
Asimismo, la omisión o inactividad no solo comprende el incumpli
miento o mora por pereza administrativa, sino también los supuestos de cumplimiento defectuoso, cumplimiento parcial y cumplimiento aparente(59). Con ello, el Tribunal Constitucional ha reconocido que las omisiones de la Administración pueden ser formales, cuando no efectúa acto alguno a fin de dar cumplimiento al mandato establecido, o materia
les, cuando realiza cierta actividad, pero con ello no se cumple el manda
to de la norma(60).
De manera contraria, queda excluido de este proceso la revisión de ac
tuaciones administrativas (comportamientos comisivos), lo que eventualmente
(56) HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., p. 450.
(57) Ídem.
(58) STC Exp. N° 0191-2003-A C /TC , f. j. 3: “m ediante la acción de cum plim iento no se controla la m era o sim ple inactividad adm inistrativa, sino aquella que asum e la condición de “renuente”, conform e lo expresa el inciso 6 del artículo 200 de la C onstitución” .
(59) STC Exp. N° 2002-2006-PC/TC, ff. jj. 36-37.
(60) Son esp ecialm en te ilu strativ as las STC Exp. N ° 9 7 5 4 -2005-P C /T C , ff. jj. 24, 25, 26 y 29 y la STC Exp. N ° 7435-2006-PC/TC, ff. jj. 20, 21 y 22.
corresponde ser cuestionado a través del proceso contencioso-administrativo, inclusive en algunos casos a través del proceso de amparo.
Veamos ahora, separadamente, los supuestos que el Código Procesal Constitucional señala como objeto del proceso de cumplimiento.
1.1. Que se dé cumplimiento a una norma legal o se ejecu
te un acto administrativo firme
Sin perjuicio de explicar luego los requisitos que deben contener los mandatos de la norma o del acto administrativo firme para que pueda exi
girse su cumplimiento, corresponde explicar en este apartado lo que debe entenderse por esta norma legal y por acto administrativo firme, al que se refiere el Código.
En primer lugar, por norma legal se hace alusión a toda norma con rango de ley. En tal sentido, puede exigirse el cumplimiento del manda- mus contenido en leyes ordinarias, leyes orgánicas, decretos legislativos, decretos leyes, reglamentos del Congreso, decretos de urgencia, normas regionales de carácter general, ordenanzas municipales y tratados(61).
Con respecto de las normas legales de Derecho interno, debe tener
se en cuenta su conformidad con el ordenamiento constitucional(62). Así, si bien el proceso de cumplimiento se dirige a evaluar la omisión de un mandato indubitable, preciso y formalmente vigente, ello no exime a los jueces de analizar también la validez material del mandato, es decir, su conformidad con la Constitución, teniendo en cuenta los principios de je rarquía normativa y de supremacía constitucional (artículos 51 y 138 de la Constitución) que obligan a los jueces a ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las normas.
En lo que concierne a los tratados internacionales, se sabe que no todos estos tienen rango de ley. Un caso especialmente importante es el de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, sobre cuya je
rarquía se ha discutido bastante(63). Al respecto, pese a que sus normas
(61) Cfr. STC Exp. N° 00047-2004-A I/TC , f. j. 16 y ss.
(62) Con las salvedades que h a realizado el Tribunal C onstitucional para el caso de las leyes de facto (D ecre
tos leyes).
(63) Cfr. LA N D A ARR O Y O , César. “Jerarquía de los tratados internacionales en la Constitución política del
