A MANERA DE RECAPITULACIÓN

Considerando los coeficientes acumulados, Nicaragua y Panamá se situaron en la primera y segunda posición y El Salvador y Guatemala en el último y penúltimo peldaño, mientras Costa Rica y Honduras compartieron posicio- nes intermedias.

En términos generales, podría convalidarse, entonces, la apreciación que insistentemente se ha planteado en este trabajo sobre el resultado poco ha- lagüeño que ha tenido El Salvador en transformar su estructura productiva en función de las exportaciones.

Gráfico Nº 2

Centroamérica: Variación de exportaciones por mercados principales (Porcentaje del PIB)

Fuente: Elaboración propia en base a ICEFI. 2009.

Sin desconocer que la apertura ha sido acompañada de algunos esfuerzos institucionales e instrumentales para estimular las exportaciones, hay que señalar que ante el excesivo énfasis que se puso en el desmantelamiento de la protección arancelaria –bajo la premisa optimista que ese mero hecho iba a potenciar un traslado de recursos de los bienes no transables a aquellos que son objeto de comercio internacional– no se le dio suficiente conside- ración a la necesidad de adoptar medidas de apoyo directo a las exporta- ciones, como las que se pusieron en práctica en la mayoría de países del sudeste asiático, especialmente al principio de la apertura.

French-Davis, al referirse a la experiencia de Corea del Sur, Taiwán y otras economías de Asia Oriental, nos recuerda que su transición hacia un modelo de industrialización se basó en gran medida en el desarrollo ya alcanzado de destrezas y capacidades industriales. No hubo un intento de borrón y cuenta nueva, pero la estrategia seguida fue la de otorgar incentivos parejos a las exportaciones y a la producción para el mercado interno dentro de una misma industria, aunque estos fueran bastante distintos y cambiantes en el tiempo para industrias o sectores diferentes¹³⁶.

En un marco más general, puede decirse que la pretensión de ampliar y diversificar la base exportadora, manteniendo la política macro inmóvil, no lleva a ninguna parte. Al respecto, el mismo autor sostiene que desde el punto de vista productivo, unas políticas macroeconómicas eficientes deben contribuir a utilizar los factores productivos; es decir, a elevar la eficiencia el trabajo y del capital de manera sostenible, como forma de estimular la formación de capital y aumentar la productividad, alentando mejoras en la calidad de los factores y en la eficiencia¹³⁷. Pero ¿cómo se logra esto?

En el caso salvadoreño, sin duda el fundamentalismo en torno a las virtu- des absolutas del libre comercio tuvo una enorme gravitación hasta en la conceptualización del esquema de incentivos “neutrales” que requería la construcción de esa base exportadora sólida en el marco del nuevo modelo.

Es más, podría aventurarse el juicio de que las decisiones de política res- pondieron más a un intento de sumarse a los que desacreditaron el modelo de sustitución de importaciones, que a una genuina convicción de que los dos esquemas, no eran mutuamente excluyentes, como lo confirma la evi- dencia empírica con el auge que tomó el MCCA después de la apertura.

136 Op. Cit. Pág. 159.

137 Ibíd., Pág. 49.

Ciertamente El Salvador, como también lo han hecho los otros miembros del MCCA, dio algunos pasos en la dirección deseada, donde destaca el tratamiento de las industrias ubicadas en zonas francas y recintos fiscales (Robles-Cordero y Rodríguez-Clare, 2002), la aprobación de una ley espe- cial para la reactivación de las exportaciones y estímulos para promover la inversión extranjera. La creación del CENTREX tampoco ha sido una medida irrelevante.

Pero a juzgar por las posiciones asumidas por la Asociación Salvadoreña de Industriales (ASI) y la Corporación de Exportadores, lo más apreciado por los empresarios que se dedican al comercio de exportación es la figura

“draw back”, equivalente al 6% del valor FOB de las exportaciones no tra- dicionales a países fuera del área centroamericana. Esta devolución, aunque no implica un gran beneficio para el sector –en parte porque no favorece a muchos exportadores– ambas gremiales la consideran sumamente rele- vante, independientemente de los atrasos en que incurre el Ministerio de Hacienda para que la operación se materialice y la espada de Damocles que constantemente amenaza por la aplicación de la normativa de la OMC¹³⁸. Una de las últimas disposiciones orientadas a fortalecer la economía ex- portadora del país fue la aprobación de la Ley de Servicios Integrales, cuyo propósito fundamental fue crear las condiciones para el desarrollo de una infraestructura de apoyo a la inversión extranjera y fortalecer la base pro- ductiva para la exportación de bienes y servicios.

De alguna manera, este tipo de disposiciones recuerdan lo que reconocidos especialistas consideran vital para la construcción y desarrollo de una base exportadora, particularmente en el sector manufacturero.

Acevedo (2000), al comentar el conjunto de incentivos que se han puesto en práctica para estimular las exportaciones, hace una valoración positiva de los mismos a la luz de la apertura de la economía, reflejados en la tenden- cia claramente creciente que evidencian las importaciones. Sin embargo, como otros analistas, sostiene que sus efectos han sido más bien modestos en cuanto al fortalecimiento de las exportaciones y la generación de divisas para financiar el dinamismo de toda la economía en el largo plazo.

138 Durante el 2007, el gobierno de la República realizó gestiones con éxito para que el país pudiera mantener hasta el 2012 el “drawback”, que, según información procesada por COEXPORT, significa un reintegro a los exportadores por una cifra anual un poco superior US$20 millones, en promedio.

No obstante, cuando se analizan esos resultados, poca mención se hace a la política cambiaria, que al menos en los primeros planteamientos de FUSA- DES y los del Consenso de Washington, y de acuerdo con la experiencia de los países del sudeste asiático, siempre ha sido un tema central. La perma- nente presión de los Estados Unidos y de la Unión Europea para que China reevalúe su moneda, sin duda constituye un ejemplo contundente, solo que a la inversa, del significado del tipo de cambio en el comercio mundial.

En un aspecto más general, no hay que perder de vista lo esencial. Stiglitz (2002) ha sostenido que “cuando la liberalización comercial –la reducción de aranceles y la eliminación de otras trabas al comercio– se hace bien y al ritmo adecuado, de modo que se creen nuevos empleos a medida que se destruyen empleos ineficientes, se pueden lograr significativas ganancias de eficiencia”.

El problema, según el mismo autor, es que muchas de esas políticas se con- virtieron en objetivos per se, más que en medios para el crecimiento equi- tativo y sostenible. De esa manera, las políticas orientadas a desmantelar el proteccionismo fueron demasiado lejos y rápido y excluyeron otras políti- cas que eran necesarias¹³⁹.

Más allá de cualquier controversia sobre la falsa dicotomía entre esos dos es- quemas (sustitución de importaciones versus promoción de exportaciones) hay al menos tres hechos que no se pueden obviar en el caso salvadoreño: 1) La clara tendencia hacia la tercerización de la economía; 2) El dinamismo mayor que han mostrado las importaciones frente a las exportaciones, no solo en términos de su propia dinámica, sino también con respecto al PIB y 3) El mejor desempeño que en materia de exportaciones ha tenido en gene- ral el resto de países centroamericanos.

Naturalmente, cada uno de estos fenómenos tiene sus propias explicacio- nes. Aún más, en el caso de los primeros, algunas de esas explicaciones se mezclan y se potencian, creando un escenario complejo donde a veces se torna difícil diferenciar la causa y el efecto.

La tercerización de la economía, por ejemplo, es a la vez causa y efecto del debilitamiento progresivo del tejido productivo, fenómeno que resultó potenciado por la misma apertura de la economía, la virtualmente ilimita-

139 Stiglitz, Joseph E. Op. Cit. Pág. 89.

da capacidad del país para importar en cuenta corriente como producto de las remesas familiares y la sobrevaluación cambiaria en términos reales, provocada precisamente por los cuantiosos recursos que recibe el país por ese concepto. Cáceres y Saca (2005) han encontrado una suerte de círcu- lo vicioso entre la tercerización de la economía, las remesas familiares, el incremento constante de las importaciones y el pobre desempeño de las exportaciones. En toda su tesis está presente el llamado “mal holandés”, que ha sido mencionado varias veces en este trabajo.

Bajo esas condiciones, importar se ha hecho mucho más rentable que pro- ducir internamente y el creciente coeficiente importaciones/PIB es una ex- presión clara de ese fenómeno, aunque de por medio estén las distorsiones que generan principalmente las compras del petróleo y sus derivados.

El hecho de que la economía esté dolarizada, también conspira en contra de un mayor equilibrio de las relaciones comerciales. El dólar puede devaluar- se frente a las principales monedas de reserva, por ejemplo el euro y el yen, pero El Salvador dudosamente puede beneficiarse de ese fenómeno mientras su productividad no aumente más que la de sus principales competidores en la Unión Europea y Japón, que ya es decir mucho. Esto, suponiendo que tuviéramos una oferta exportable diversificada, una demanda potencial por nuestros productos y otros elementos que determinan los grados de compe- titividad de las naciones.

La experiencia de países vecinos también es aleccionadora. Los esfuerzos que hizo El Salvador para fomentar la industria de maquila nada tienen que ver con la tarea que significa construir una plataforma exportadora de alto valor agregado como la que ha llegado a desarrollar Costa Rica. El clima de negocios, la educación, la solidez de sus instituciones y la estabilidad polí- tica en ese país, sin duda han sido determinantes para crear esa base y para que las ventas al exterior ronden el 30% del PIB (2007), siendo, después de Chile, el país que exhibe el coeficiente de exportaciones per cápita más alto de América Latina, según la CEPAL.

Honduras, inclusive, con un PIB que sólo representa el 60% del salvado- reño, ha sido más exitosa que El Salvador en materia de exportaciones.

Ciertamente, la maquila ocupa en ese país un lugar más importante que en El Salvador, pero no puede desconocerse que tiene una base exportadora relativamente más fuerte y diversificada en términos de productos y merca- dos. En el 2007, por ejemplo, las exportaciones totales representaron el 45%

del PIB hondureño (21% en El Salvador) y superaron a las exportaciones

salvadoreñas en 40%, cuando en 1990 la relación era de 1.9% a favor de nuestro país.

En este marco de contradicciones, tareas inconclusas e intentos fallidos, la conclusión que se extrae es que como país, después de veinte años, no hemos podido concebir y desarrollar una estrategia clara en materia de exportaciones, independientemente de que hayamos seguido la receta del desmantelamiento del proteccionismo y otras medidas que fueron parte del modelo que planteó FUSADES a mediados de los ochenta.

Cómo se puede retomar la idea y la práctica de un sector exportador fuerte que articule mejor la dotación de recursos del país, y esto a la vez contribu- ya a la sustitución eficiente de importaciones, es la gran interrogante. Acaso la vocación del país no ha sido totalmente descubierta, pero las herramien- tas para lograrlo también están por definirse.

A juzgar por el desempeño del sector exportador, aun antes de la crisis fi- nanciera y económica global, estas interrogantes siguen siendo válidas y este trabajo intenta dar unas respuestas.

CAPÍTULO VII