POLÍTICA COMERCIAL
A. PROCESO DE DESGRAVACIÓN
Se puede afirmar que hasta 1989 la política comercial salvadoreña, en lo que corresponde a uno de sus principales componentes –los aranceles– estaba en gran medida determinada por los compromisos adquiridos en el marco del programa de integración económica regional. Sin embargo, aquella tam- bién respondía a objetivos fiscales que, hasta cierto punto, se hacían cargo de la pérdida de ingresos ocasionada por la eliminación de los impuestos a las importaciones procedentes de Centroamérica, a medida que se perfec- cionaba el MCCA.
Ambas vertientes encontraban en el arancel común su punto de encuentro, pues alrededor del mismo se erigió un esquema tarifario para proteger a la naciente industria regional de la competencia extranjera, en concordancia con el modelo de sustitución de importaciones que adoptaron los cinco paí- ses y que tuvo su expresión concreta con la suscripción del Tratado General de Integración en diciembre de 1960. El cuadro Nº 2 muestra la transforma- ción arancelaria como producto de la adopción del modelo de sustitución de importaciones.
Cuadro Nº 2
Centroamérica: Nivel de arancel antes y después del Programa de Integración Económica
Fuente: IBRD-IDEA. Report of the Industrial Finance Mission of Central America, the common market and its future”. En Lizano Fait, Eduardo. Integración y Desarrollo en Centroamérica. Teguci- galpa, Honduras: Banco Centroamericano de Integración Económica, 1994.
Como puede observarse, el arancel uniforme era bastante proteccionista y su principal razón de ser era la de resguardar, a nivel regional, la “industria infante”. Sin embargo, en la práctica, las tarifas nacionales, tanto en térmi- nos nominales como efectivos, se distanciaban bastante de la tarifa común, debido a que cuando se negoció el esquema, los países se reservaron ciertos márgenes de maniobra para enfrentar sus propias realidades, principalmente en materia fiscal, balanza de pagos y los objetivos de desarrollo relaciona- dos con determinadas actividades productivas.
No obstante, los logros alcanzados bajo ese esquema arancelario y las polí- ticas de apoyo principalmente en el plano fiscal, tampoco pueden desvalo- rizarse. De hecho, la alta participación que alcanza en El Salvador el sector industrial en la generación del PIB y el grueso de las exportaciones a Cen- troamérica, tienen a la base el modelo de sustitución de importaciones.
Paradójicamente, toda la argumentación técnica a favor de la apertura giraba en torno al excesivo costo que le imponían los aranceles a las exportaciones, aunque el país contara con una base industrial capaz de competir con alguna holgura con los países centroamericanos. Ciertamente, el alto contenido de importaciones en cada dólar exportado a la región no podía ser ignorado,
pero tampoco se podía pasar por alto una realidad económica regional, que ha conservado su importancia aun en épocas de anormalidad. El cuadro Nº 3 ilustra dos escenarios de crecimiento con y sin integración.
Cuadro Nº 3
Tasa de crecimiento estimado del PIB, según dos hipótesis 1972-1980 (Precios constantes de 1960)
Fuente: SIECA. El desarrollo integrado de Centroamérica en la presente década, Tomo I. 1973. Pág.
49.
Sin embargo, también hay que reconocer que había un factor de tipo prác- tico para restarle importancia al arancel proteccionista como instrumento de recaudación fiscal. Los estudios que se formularon inicialmente en FU- SADES señalaban que entre los rangos extremos que configuraban la tarifa regional, en el caso de El Salvador había “mucha grasa”. Esta era una forma un poco técnica de decir que el arancel estaba distorsionado por las exen- ciones explícitas o implícitas, los subsidios cruzados y otras figuras que erosionaban los ingresos fiscales y reducían el significado proteccionista de los altos aranceles. En estos estudios se llegó a establecer que el arancel promedio efectivo nominal era de entre 4.5% y 5%, aunque la tarifa oscila- ba en un rango que iba de 0 hasta el 290%.
Aun así, el tránsito de un modelo de sustitución de importaciones a uno orientado hacia las exportaciones significaba revalorizar toda una estrategia de desarrollo que se había venido siguiendo por casi cincuenta años, y que adquirió providencialmente mayor fuerza a medida que se comenzaba a debilitar el modelo agro exportador.
Con todo, ese cambio definitivamente resultaba bastante atractivo, parti- cularmente a partir de los éxitos de los países asiáticos con sus agresivos planes de expansión de la base exportadora, teniendo como antecedente – precisamente– una estrategia previa de sustitución de importaciones, como ya se señaló. Sin embargo, la naturaleza hasta cierto punto conflictiva que algunos teóricos veían en ambos esquemas no resultaba fácil de dilucidar, por el esfuerzo –y los riesgos– de desmantelar un esquema que también había resultado exitoso.
Pero la transición tenía otros matices que, en retrospectiva, pueden consi- derarse también sumamente importantes. Para el caso, se ha sugerido que la adopción de la estrategia de crecimiento hacia fuera, y de manera más general los programas de ajuste, distrajeron gran parte de la atención del esfuerzo regional de integración. Lizano plantea esta situación en los si- guientes términos:
“La evolución de los acontecimientos en los años ochenta obligó a los centroamericanos a dirigir su atención principalmente a los problemas internos. La integración económica regional (IER) per- dió importancia relativa en el orden de prioridades. De una parte, la crisis económica (la inflación, el endeudamiento externo, el des- equilibrio de las finanzas públicas, la inestabilidad cambiaria) y de otra, los conflictos cívico-militares, exigieron a los gobiernos dedi- car prácticamente toda su atención y todo su esfuerzo a solucionar estos problemas. Además, tampoco pueden olvidarse las catástrofes naturales (huracanes, terremotos) que ocurrieron en algunos de los países de la región […] La IER quedó relegada a un segundo pla- no”116.
Y en verdad, todos estos eventos contribuyeron de manera determinante a potenciar más el interés por los programas de ajuste y estabilización como elementos esenciales de la reforma, a pesar de que ya habían planteamientos para compatibilizar la apertura con el llamado regionalismo abierto, que busca conciliar las políticas propias de las zonas integradas con la crea- ción de condiciones para que, como un todo y los países en lo individual, lograran una mejor inserción con economías más abiertas entre sí y con el resto del mundo117. De alguna manera, los compromisos regionales seguían
116 Lizano Fait, Ibíd.; Pág. 251.
117 CEPAL, “Integración Centroamericana: Beneficios y Costos”. 2004
gravitando en esos planteamientos, lo mismo que el éxito logrado con el modelo de sustitución de importaciones. De esto estaban conscientes los mismos gobiernos.
Que la región se debatía en un dilema, también es cierto, y esto se puede constatar cuando la Cumbre de Antigua, celebrada del 15 al 17 de junio de 1990, se pronunció por:
• Una estrategia conjunta de apertura de las economías, como base para impulsar el desarrollo sostenible de Centroamérica.
• Un proceso de integración y reestructuración de las instituciones, con el fin de alinearlas con la apertura de las economías.
• Adopción de un nuevo arancel común.
• Análisis de la participación centroamericana en el GATT y de la posibi- lidad de una acción conjunta en este campo.
Estos son sólo cuatro acuerdos de los trece compromisos asumidos en esa oportunidad, pero claramente expresan y recogen desafíos y realidades que ya en ese momento enfrentaba la región para lograr una mejor inserción en el mercado global, aprovechando, en cualquier caso, toda una trayectoria de cooperación que podía incluso ser utilizada como arma de negociación al momento de incurrir en compromisos globales, como suponía la incorpora- ción de los cinco países al GATT.
La necesidad de aprovechar esa fortaleza siempre estuvo presente en los enfoques que sobre la apertura de la región tenían los organismos más re- lacionados con el tema, como la SIECA y la CEPAL. La preferencia cen- troamericana –que se consideró como una de las principales fortalezas del MCCA– adquiría en este sentido un significado todavía más importante por el impacto que podía tener al interior de la zona, el que un país iniciara unilateralmente su apertura con países de fuera de la región, así fuera en el ejercicio de un derecho soberano de manejar su política comercial externa de acuerdo con sus particulares intereses. La integración regional, en ma- teria arancelara, no estaba basada en acuerdos vinculantes como la Unión Europea.
De esa cuenta, las primeras etapas de desgravación arancelaria se mate- rializaron en El Salvador conforme estaba previsto en el cronograma que formaba parte del Plan de Desarrollo Económico de la administración Cris-
tiani. La reducción de los aranceles en esta primera fase se consigna en el cuadro Nº 4.
Cuadro Nº 4
El Salvador: Reducción arancelaria 1989-1994
Fuente: Banco Mundial. El Salvador: Meeting the challenge of globalization. Washington, 1995.
Los ajustes tarifarios y su cronología denotan la firmeza con que, por lo menos en la fase inicial, siguió uno de los principales ejes de la reforma, sin que la misma causara grandes traumatismos. Es más, el crecimiento continuado de las ventas a Centroamérica, aun durante la segunda etapa de desgravación, parecería indicar que en los hechos no había una contradic- ción total entre el modelo de sustitución de importaciones y la estrategia de crecimiento basada en las exportaciones, como lo sugerían los defensores del aperturismo.
Sin duda, la amplia dispersión tarifaria también permitía márgenes impor- tantes para reducir los aranceles –en unos casos de manera sensible– sin causar mayores perjuicios al conjunto de la economía, aunque claramente ello iba en contra de los intereses de algunos productores locales que com- petían con las importaciones en base a los altos aranceles. En este sentido,
no se puede descartar que se haya dado durante el proceso un intenso “lo- bby” de algunos empresarios, si no para impedir la desgravación, por lo me- nos para dosificar la profundidad y diferir un poco en el tiempo la reducción arancelaria118.
Lo que sí es cierto es que, contrario a lo ocurrido en algunos países cen- troamericanos, en El Salvador no hubo una controversia abierta entre los sectores representados en las gremiales que postulaban por una rápida aper- tura, como la Cámara de Comercio e Industria, y los que se inclinaban por un proceso más gradual, agrupados en la Asociación Salvadoreña de In- dustriales. Si durante el proceso se presentaron diferencias, las mismas se mantuvieron con perfil bajo con la participación cercana de la ANEP para conciliar posiciones. Esto me consta.
En todo caso, en la visión de las gremiales del sector privado, la reducción de aranceles tenía que seguir de manera gradual, una vez que se superara la “etapa fácil”. Consecuentemente, los empresarios se mantuvieron a la expectativa de los futuros desarrollos en este tema específico como en los otros componentes de la reforma, siempre con actitudes proactivas, pero sin bajar la guardia.
La “supervisión” que ejercía el sector privado sobre todo el proceso de re- forma, se puso de manifiesto cuando a pocos meses de que Cristiani asu- miera la presidencia, la ANEP, con el apoyo de todas sus gremiales, fijó posiciones, no solo en el tema arancelario, sino también de manera general en torno al programa de estabilización y ajuste, donde la noción de la gra- dualidad y las políticas sectoriales, ocuparon espacios importantes 119. En un estudio más específico realizado dos años más tarde se lee:
“Durante 1992 continuó deteriorándose aceleradamente el sector externo, como resultado del escaso dinamismo mostrado por las ex-
118 N. del A. Un empresario me comentó que fue afectado por la forma en que se negoció la incorporación de El Salvador al GATT, asegurándome que en su sector hubo fuertes presiones para que la protección a productos terminados –que también se utilizaban como materias o insumos para cierta rama de alimentos– se mantuviera alta, porque de esa forma se favorecía a los importadores, pero con un daño colateral significativo a los fabricantes industriales de productos terminados.
119 ANEP. “Reflexiones sobre el Programa de Ajuste Estructural”. Revista Unidad Empre- sarial, No. 1, enero-febrero 1990.
portaciones y el aumento drástico que registraron las importacio- nes. La política cambiaria seguida por las autoridades monetarias y la reversión del comportamiento de los precios internos, provoca- ron la sobrevaluación del tipo de cambio nominal, perjudicando las exportaciones y volviéndolas menos competitivas, estimulando en cambio las importaciones, aun en rubros en los que existe produc- ción doméstica.
El deterioro observado en las relaciones comerciales del país, tuvo lugar en el marco de un aceleramiento de la desgravación arance- laria, lo que virtualmente convirtió a la economía salvadoreña, en la más desprotegida de Centroamérica”120.
Puesto en una perspectiva de más largo plazo, lo señalado por los empresa- rios adquiere mayor significado cuando se considera el magro desempeño de las exportaciones durante casi toda la década de los noventa y el signifi- cado de ese comportamiento, teniendo en cuenta la importancia que se les atribuía en el nuevo modelo económico.
Ya por aquella época, el sector privado organizado encontraba en la falta de preparación del país algunas explicaciones para el pobre desempeño que seguía exhibiendo el sector exportador. Al ahondar en las causas de ese comportamiento, el documento antes referido señala:
“Desde otro ángulo, continuaron afectando el desempeño del co- mercio exterior, las condiciones precarias en que se encuentra toda la infraestructura de apoyo a las exportaciones: energía, puertos, carreteras, aduanas y telecomunicaciones –para mencionar solo al- gunos servicios claves– que todavía no responden a los requerimien- tos de competitividad que demanda el acceso a nuevos mercados y a la necesidad de potenciar las actividades productivas que aumenten la base exportadora”.
En un juicio que parecía anticipar lo que le deparaba al país si no se enmen- daba el rumbo, los empresarios afirmaban:
120 ANEP. “Algunas consideraciones sobre la brecha comercial y la política económica”.
Revista Unidad Empresarial, No. 20, marzo-abril 1993.
“Si el marcado desajuste en las relaciones comerciales globales del país no ha causado efectos perniciosos visibles para la economía en su conjunto, ello puede atribuirse al respaldo financiero que se ori- gina mayormente en las remesas familiares (el subrayado es nues- tro) las que, junto con las donaciones oficiales, representaron en 1992 el 39.4% de las importaciones y el 50.8% del déficit comercial total”121.
Aun así, El Salvador (el país integracionista por excelencia) se distanciaba en el plano comercial de sus socios centroamericanos bajo la consigna de algunos de los principales formuladores de la política económica que le restaban importancia al MCCA. En sus planteamientos, que los conocíamos perfectamente, hasta sugerían de manera ingenua, que el país podía en ade- lante arreglárselas solo. Algo de esto había detrás de la idea peregrina que se manejó en 1995 de optar por el arancel cero.
Como quiera que sea, el proceso de desgravación arancelaria iniciado du- rante la administración Cristiani continuó en los años siguientes por un cau- ce más moderado, mediante negociaciones con los otros países centroame- ricanos llevadas a cabo ese mismo año, de acuerdo con un calendario que se extendía hasta 1999. El cuadro Nº 5 ilustra en el tiempo la variación de los aranceles de acuerdo a la clasificación económica de las importaciones.
Así, pudo conciliarse, en definitiva, la apertura comercial con el funciona- miento del MCCA. Sin embargo, el PNUD, en el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano de Centroamérica y Panamá (2003), al referirse al tema de la desgravación arancelaria a nivel regional señala lo siguiente: “Costa Rica, Honduras y El Salvador se adelantaron en ese proceso; contrario a lo que ocurrió en Nicaragua donde las condiciones sociopolíticas imperantes en la década de los ochenta, habrían incidido en la forma tardía, en compa- ración al resto, que se sumó al esfuerzo de apertura. A su vez, Guatemala destaca no tanto por la dilación en iniciar el proceso, cuanto por la lentitud con que el mismo tuvo lugar”.
Lo que se deriva del juicio anterior es que la desgravación arancelaria, si bien fue un tema que eventualmente involucró de manera irremediable a los cinco países, nuevamente se puso en evidencia la falta de sincronía y
121 ANEP, Op. Cit.
coordinación, tanto en el tiempo como en su profundidad, por razones que en todo caso resultan entendibles.
Cuadro Nº 5
El Salvador: Síntesis del proceso de desgravación arancelaria por tipo de bienes
Fuente: SIECA, 2009
Consideraciones como la situación de balanza de pagos, el estado de las finanzas públicas, los intereses sectoriales, el grado de comprensión de las ventajas y/o desventajas de la política comercial diseñada por el gobierno, el mismo grado de apertura de la economía y de manera especial, el régimen de incentivos prevaleciente que sirvió de sustento al proceso de industria- lización, no podían ser ignorados al momento de calendarizar la desgrava- ción a nivel regional.
Comprensiblemente, estos elementos de alguna manera le imprimieron un signo distintivo a los sistemas económicos y a las políticas públicas, por lo que no podían ser neutrales a un proceso de integración que, con todos sus inconvenientes, ha sido fundamental para el progreso de la región, más allá de los vientos modernizantes que presagiaba la apertura de las economías.
Pero si la política comercial tenía como sustento teórico lo dañino que resul- taba el excesivo proteccionismo y sus implicaciones en las exportaciones, lo primero no era del todo cierto en el caso salvadoreño cuando se compara, por el ejemplo, con Costa Rica y Honduras. El gráfico Nº 1 muestra que antes de la reducción arancelaria, el país ya tenía la tasa promedio más baja
Y en lo que se refiere a las exportaciones, la distorsión la provocaba funda- mentalmente el gravamen que afectaba al café, que aportaba tantos recursos al fisco como para elevar la carga tributaria por sobre los niveles actuales, como se verá en el siguiente capítulo.
Gráfico Nº 1
Costa Rica, El Salvador y Honduras: Tasas promedio de impues- tos a las exportaciones (te) y a las importaciones™ 1985-2003
(En porcentajes)a
Fuente: Sánchez, Marco. “Reformas económicas, régimen cambiario y choques externos: efectos en el desarrollo económico, la desigualdad y la pobreza en Costa Rica, El Salvador y Honduras” Pág.
32. CEPAL, 2006. a/ Tasas promedio no ponderadas; tm es la razón entre el valor de los impuestos a las importaciones y las importaciones totales de bienes; te es la razón entre el valor de los impuestos a las exportaciones y las exportaciones totales de bienes.
En cualquier caso, Centroamérica como un todo se subió en su momento al carro de la apertura, después de que todavía a finales de los ochenta usaba el arancel con los mismos criterios de cuatro décadas atrás. Así evolucionó para convertirse en una de las regiones más abiertas. El cuadro Nº 6 muestra parte de esa evolución.
Cuadro Nº 6
Evolución de las tasas arancelarias nominales promedio (En porcentaje)
Fuente: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI. La política fiscal en la encrucijada.
El caso de América Central. Guatemala, 2007. Pág. 104.
Puede observarse que una década después de haberse iniciado la apertura en los cinco países, los coeficientes respectivos ya eran muy bajos comparados con los que se impusieron inicialmente con el arancel externo común. Es importante destacar también que independientemente de las diferencias que se dieron a nivel de los países en cuanto al tiempo y grado de profundidad de la apertura, la región avanzó hacia un arancel bastante uniforme. De esta forma, el arancel nominal promedio rondaba en 2006 alrededor del 6% y la diferencia entre el nivel máximo (Costa Rica) y el mínimo (Honduras) era de solo 0.5%.
No obstante, hay que descartar la idea simplista de que esos coeficientes son por sí mismos sinónimo de una homologación total. De hecho, esos niveles no dan una idea de la proporción en que los aranceles para determinadas importaciones son altos o qué tan restrictivos resultan para las compras que los países realizan en terceros mercados. En particular, no sirven para de- terminar en qué medida los derechos altos excluyen toda importación. En segundo término, aquellas tarifas que se consideran bajas pueden ser real- mente proteccionistas.