LAS RELACIONES COMERCIALES EN EL MARCO DE LOS TRATADOS BILATERALES

C. LAS RELACIONES COMERCIALES EN EL MARCO DE LOS

Ese desequilibrio representó en 2008 el 19% de la brecha comercial total del país, en comparación con el 48% del 2000. Sin embargo, esta reducción no debe interpretarse como un mejoramiento en nuestras relaciones de in- tercambio con estos socios comerciales. Más bien, datos más focalizados muestran que es a la inversa. El punto está en que el deterioro ha sido abso- luta y relativamente mayor con el resto del mundo. Que nuestras relaciones no han mejorado frente a los mismos países lo demuestra el hecho de que el coeficiente déficit comercial/intercambio pasó del 68% al 70.4% en esos mismos años.

Cuadro Nº 8

El Salvador: Comercio a través de tratados bilaterales (Millones US$)

Fuente: Elaboración propia en base a cifras del BCR.

Considerando los mismos países, únicamente con República Dominicana mantiene El Salvador relaciones superavitarias. Diametralmente opuesta es la situación con México, relación que en el 2008 generó un déficit superior al 83% del total. La brecha frente a Chile alcanzó para el mismo año el equivalente al 15%.

Lo que revelan los resultados, especialmente con estos últimos países, es el escaso significado que ha tenido en las negociaciones el elemento “comple- mentariedad” y la ausencia de una plataforma para potenciar las exportacio- nes del país. En este sentido, no es del todo correcto partir del tamaño de la población de las contrapartes comerciales para extrapolar los beneficios de un tratado bilateral, al menos en términos estrictamente comerciales. El tipo de concesiones, a la luz de la estructura y fortaleza productiva de las partes, es determinante para un intercambio relativamente equilibrado y equitativo.

Otra cosa distinta son la creación o desviación de comercio que pueden sur- gir a partir de esas concesiones recíprocas que constituyen, por definición, la esencia del bilateralismo.

Esto es cierto aun cuando el balance no se vea bajo una óptica exclusiva- mente mercantilista. Pero, en todo caso, lo destacable es el magro desem- peño que muestran las exportaciones a esos países, replicando casi inexo- rablemente el fenómeno que se da a nivel de las ventas totales, excepto, en buena medida, las destinadas al MCCA.

En efecto, haciendo abstracción de las fechas en que han sido firmados los tratados con México, Chile, República Dominicana y Panamá, las cifras señalan que mientras las exportaciones combinadas se incrementaron del 2000 al 2008 en US$184 millones, las importaciones crecieron en US$836 millones. El déficit comercial acumulado se situó así al final del período en US$652 millones y solo el correspondiente al 2008 representó el 19% del saldo negativo que presentaron las relaciones comerciales que el país man- tuvo ese año con todo el mundo.

Sin duda, el caso que mejor ilustra el déficit estructural de las relaciones comerciales con las cuales se tienen tratados de libre comercio es el de México, país con el cual la brecha comercial prácticamente se duplicó en el período considerado, aunque en términos relativos la tendencia al des- equilibrio haya sido más notoria con Chile. Destaca así el hecho que, en el caso de estos dos países, la relación exportaciones/importaciones fue en el 2008 de 1 contra 18.1 en el primer caso, y de 1 contra 10 en el segundo,

destacando el chileno, donde las ventas salvadoreñas no mostraron ningún repunte hasta el año 2008.

En el resultado de las relaciones comerciales con México obviamente ejer- ce una enorme gravitación el componente importado de los hidrocarburos (32% en el 2008), no obstante, en general, es sin duda la marcada asimetría la variable que explica ese enorme desbalance. Pero al margen de toda con- sideración sobre las diferencias abismales que existen entre las respectivas bases y estructuras productivas, también hay que señalar que el comercio entre los dos países con frecuencia se ha visto entorpecido por la existencia de restricciones arancelarias y no arancelarias en perjuicio de El Salvador.

En el caso particular de Panamá, el factor que más influye en el desequi- librio son las importaciones que se generan desde la zona libre, pero es sintomático que sea el país que más adquiere productos de origen salva- doreño, aunque la influencia del tratado no se vea claramente reflejada en la tendencia que muestran las exportaciones nacionales. En este sentido, el déficit comercial con dicho país se ha mantenido en tercer lugar después de Estados Unidos y México, si bien todo apunta a que, de conservarse el mismo comportamiento, ese puesto será ocupado por Chile en un período relativamente breve.

Con República Dominicana, la situación es totalmente inversa y la tradicio- nal relación positiva a favor del país se mantiene firme y aún más, con una clara tendencia al aumento. Por su significado especial, vale la pena agregar que las exportaciones a Dominicana se caracterizan por su grado de proce- samiento, donde sobresalen los productos originados en la rama textil y en la industria farmacéutica.

En cuanto a Estados Unidos, principal destino de nuestras exportaciones, podía decirse que hasta antes de la crisis, El Salvador estaba en una eta- pa de recuperación de sus ventas totales y particularmente las de maquila, después de la baja sustancial que experimentaron estas últimas a raíz de la liberación de las cuotas de textiles por parte de la OMC a China a partir de 2005. Incidentalmente, se puede señalar que esa liberación también favore- ció a Nicaragua, que logró un mejor tratamiento en las reglas de origen en la negociación del CAFTA.

Afectadas por esos fenómenos, las exportaciones totales a EUA, según ci- fras oficiales, decrecieron en 3.4% en 2006, mientras que en el 2007 y 2008 experimentaron un aumento del 2.3% y 7.7% respectivamente. Ese com-

portamiento coincidió con una declinación del 2.2% que experimentó la maquila en el primer año y con un incremento del 1.5% y 6.9% en los años subsiguientes.

En términos absolutos, las exportaciones distintas de la maquila de ropa y confección registraron en 2008 un valor de US$528 millones, cuando en 2007 las mismas rondaban los US$426 millones. De este último monto, US$244 millones (57.7%) corresponden a tres productos: alcohol etílico (58.2%), café (28.7%) y azúcar (13.1%), con el agregado de que el primer de ellos constituye típicamente una maquila, cuya materia prima proviene fundamentalmente del Brasil, en línea con lo antes expuesto. La diferencia de US$182 millones (42.3%) la explican principalmente productos plásti- cos, bebidas, calzado, manufacturas de cobre y los alimentos.

Dentro de estos últimos están incluidos los llamados “productos nostálgi- cos”, que todavía no alcanzan niveles que pudieran considerarse relevantes dentro del espectro exportador del país, aunque sin duda ocupan una alta prioridad en los esfuerzos que realizan los empresarios para la diversifica- ción y aumento de las ventas de productos no tradicionales. En este caso, se podría decir que el país está en un proceso de aprendizaje muy intenso para el cumplimiento de las normas que regulan el etiquetado y en general las medidas sanitarias y fitosanitarias que exige la FDA.

En el marco de esa dinámica, los Estados Unidos absorbieron en 2008 cerca del 50% de las exportaciones salvadoreñas, siguiéndoles en importancia las destinadas a Centroamérica que representaron 35.8% del total y el 74.5%

de las correspondiente al mercado estadounidense. Esto sugiere que la pla- taforma exportadora salvadoreña continúa concentrada en dos mercados, donde Centroamérica sigue jalonando el comportamiento de los productos no tradicionales.

En cambio, el resto de la región ha encontrado en el mercado de los Estados Unidos una demanda creciente para sus productos, situación que, al menos por el momento, no se percibe claramente en el caso salvadoreño. Pareciera entonces que el grado de preparación para aprovechar efectivamente los beneficios del DR-CAFTA está haciendo la diferencia.

De acuerdo con información del US-Trade las importaciones (CIF) de Es- tados Unidos procedentes de Centroamérica en 2005 se distribuyeron así:

Honduras (27.8%), Costa Rica (25.4%), Guatemala (23.3%), El Salvador (14.8%) y Nicaragua (8.7%). En 2007, la situación registró los coeficientes

siguientes: Costa Rica (27.1%), Honduras (26.9%), Guatemala (20.9%), El Salvador (14.1%) y Nicaragua (11.0%).

Obsérvese que Costa Rica y Nicaragua aumentaron su cuota de mercado (1.7 y 2.3 puntos porcentuales) en desmedro de la participación relativa de Guatemala (2.4 puntos porcentuales) Honduras (0.9) y El Salvador (0.7).

Dos aspectos deben ser resaltados en este caso: por un lado, los costarri- censes se desplazaron al primer lugar sin tener vigente el CAFTA; por otro, los nicaragüenses progresaron relativamente más que el resto –aunque con ventaja en cuanto a las reglas de origen en la maquila– a pesar de que su PIB solo representa el 30% aproximadamente del salvadoreño.

En cuanto a la brecha comercial de El Salvador con Estados Unidos, la tendencia observada desde que entró en vigencia el tratado es hacia una clara ampliación. En efecto, el déficit pasó de US$874 millones en 2005 a US$1,152.4 millones en 2008, lo que representa un incremento del 32%

en los tres últimos años, llegando a explicar en el 2008 el 22% del déficit comercial total.

Esta brecha en aumento tampoco invalida los beneficios que ha traído el TLC con Estados Unidos, aunque tampoco las cifras de comercio, inversio- nes y empleo derivados del mismo, ni remotamente guardan relación con las que se manejaban cuando El Salvador tomó la delantera y se ufanó de haber materializado el primer acuerdo comercial a nivel centroamericano con la economía más grande del mundo.

Se puede decir incluso, que la invocación al mercado nostálgico como fuen- te de demanda, se convirtió en un momento determinado en un símbolo de nacionalismo, pero siendo realistas, hay que considerar que esto no siem- pre lo toma en cuenta un salvadoreño cuando va de compras a Wal-Mart, Macys’s o se detiene a comprar un mango en una esquina del centro de Miami.

Pero tampoco hay nada de pecaminoso en equivocarse cuando el entusias- mo se apodera de las personas y las instituciones. COEXPORT por ejemplo, que ha hecho una tarea extraordinaria en su misión de apoyar el esfuerzo exportador del país, se fijó una meta de exportaciones para el año 2005, a partir de la apertura comercial, en un monto de US$5,000 millones. Esta meta tenía como supuesto básico un apoyo gubernamental para crear un seguro de crédito a las exportaciones, reducir los costos de energía y mejo-

rar las instalaciones portuarias¹³⁰. Sin embargo, las cifras oficiales sobre las ventas totales en ese año solo fueron de US$3,387 millones y de una cifra aproximada en el pronóstico, hasta en 2008 (US$ 4,549 millones).

Además, en estas faenas, hay de por medio una etapa de aprendizaje que no siempre se toma en cuenta durante el proceso de una negociación comer- cial. Eventualmente, una empresa hondureña adquirió notoriedad en 2008 cuando su competencia en los Estados Unidos argumentó que sus expor- taciones de calcetines habían sobresaturado el mercado de dicho produc- to. Unas semanas después, las exportaciones de melones provenientes del mismo país fueron detenidas supuestamente por no cumplir con las normas fitosanitarias. Algunos embarques salvadoreños también han sido afectados por problemas de etiquetado y fallar en las estipulaciones de la FDA.

También en referencia a los problemas de acceso de los productos salva- doreños, El Diario de Hoy (15/9/09) destacaba en primera plana “Frenos a bebidas nostálgicas en Estados Unidos” aludiendo a los gravámenes que ha- bía impuesto el Departamento de Seguridad Interna a través del Servicio de Aduanas a la horchata en polvo, la cebada y el dulce de panela, que a pesar de que según la misma información se exportan 1,600 toneladas anualmen- te, difícilmente le hacen daño a los productos que compiten con los mismos.

Lo interesante en este caso, es cómo tres productos “nostálgicos” por exce- lencia, y que hasta 2008 entraban sin gravámenes, no fueron incluidos en las negociaciones, aunque “el país” sí se benefició de una generosa cuota azucarera.

En este punto hay que destacar un aspecto. Y es el de que, por lo general, la atención de los países como el nuestro se centra en el grado de penetración de las exportaciones destinadas a, y no tanto en las importaciones proce- dentes de, los países con los que se han firmado tratados bilaterales. Esta aproximación a las corrientes comerciales, derivada de los acuerdos, puede ser hasta cierto punto válida con países de economías medianas, pero no con la primera potencia mundial, donde los compromisos adquiridos por El Salvador y el resto de países centroamericanos significó abrir sus mercados, aun en aquellos rubros en los que existe producción nacional.

130 COEXPORT. Hacia una estrategia exportadora. 1999.

De hecho, los cinco países centroamericanos conforman un mercado no despreciable para los Estados Unidos, siendo superados solo por las expor- taciones que realiza este país a México y Brasil. Es más, las exportaciones estadounidenses a la región, superan las ventas combinadas a Chile y Ar- gentina, y a otros países como Rusia o India.

El potencial de exportaciones de USA a Centroamérica, será potenciado enormemente en el en el marco del DR-CAFTA. En un horizonte de diez años, el país tiene que permitir el ingreso de productos agrícolas con un arancel cero, cuando entidades como FUSADES han hecho ver la necesi- dad de reconstruir el tejido productivo del agro. Las consecuencias para el sector primario no serán de ninguna manera despreciables.

Como se sabe, este sector ha sido fuertemente golpeado en los últimos 25 años con los efectos de la reforma agraria, el conflicto armado y las políti- cas económicas erradas y, de manera recurrente, por fenómenos naturales.

Esto último fue reconocido por la administración Saca que, consciente de la situación, empezó a ponerlo en la agenda gubernamental dentro del criterio de las políticas sectoriales que por largos años estuvieron clamando las gre- miales empresariales, comenzando por la cúpula.

De cara a los compromisos adquiridos con el DR-CAFTA, se hace todavía más necesario rescatar el agro y atemperar de alguna manera las presiones que pueden originarse, particularmente, en los pequeños agricultores. En este sentido, al sector agropecuario no solo hay que ponerle atención por razones económicas, sino también porque en la dinámica del mismo está la base del equilibrio social en El Salvador.

Esto último ha sido incluso reconocido por la OMC. De acuerdo a un estu- dio reciente, pero cuyos hallazgos se remontan hasta el 2003, dos terceras partes de la gente pobre que vivía en los países en desarrollo trabajaban en la agricultura y dependían de la misma para su vida diaria. En contraste, la agricultura sólo representaba menos del 5% del producto y el empleo en Estados Unidos y la Unión Europea. En ese año, los treinta países miembros de la OCDE proveyeron subsidios al sector agrícola por US$257 billones, lo cual representó el 32% de los ingresos de los agricultores¹³¹.

131 Ismail, Faizel. Mainstreaming development in the WTO. Developing countries in the Doha Ronda. 2007.

Como podrá suponerse, todos estos elementos son parte no solo del aprendi- zaje, sino también de las dificultades a que se enfrentan los países pequeños frente a los industrializados. Sin embargo, también hay que entender que los tratados comerciales ayudan, pero no garantizan, la inserción que se busca en el mercado global. Mucho menos son sinónimo de desarrollo. Sin duda, algunos países han sido exitosos en esos dos planos, pero la proliferación de este tipo de tratados no siempre ayuda a la causa nacional y más bien se con- vierten en un obstáculo más para liberalizar totalmente el comercio mundial como lo postula la OMC y como se ha planteado la Ronda de Doha.

Una primera aproximación del impacto del DR-CAFTA en la economía re- gional fue anticipada por el Banco Mundial y la CEPAL en sendos estudios sobre el tema. Los cálculos más optimistas señalan que la contribución al PIB regional sería de 0.6 % en los primeros cinco años de vigencia (lo que suponía un punto de partida igual) y la generación de 10 mil empleos por año¹³².

Aun así, los beneficios y/o perjuicios del CAFTA solo se verán reflejados en el mediano y largo plazo al validarse los supuestos que se tuvieron en mente en su negociación. En todo caso, se parte de la base de que cada uno de los involucrados hace su tarea para crear una base exportadora, procu- rar las condiciones macroeconómicas, institucionales y jurídicas para atraer nuevas inversiones, manteniendo relaciones amistosas con los Estados Uni- dos.

Frente a ello, no hay perder de vista el significado de esos arreglos comer- ciales en la “importación” de institucionalidad, en la medida que los países se vuelven más respetuosos de las reglas que hoy en día rigen el comer- cio mundial, como las prácticas anti-dumping, los derechos de propiedad y la defensa de los intereses nacionales cuando los países grandes exceden ciertos límites que son normados en el marco de la OMC y de los mismos tratados bilaterales.

132 Banco Mundial, CAFTA-DR “Desafíos y oportunidades América Central”, Departa- mento de América Central, región de América Latina y el Caribe. Washington 2005

D. APERTURA DE LA ECONOMÍA DESPUÉS DE LA REFORMA