incentivos a la inversión intrarregional (Fuentes, 1994). Merced a esa nueva modalidad de integración que era el regionalismo abierto, la CEPAL suponía que a “la ampliación horizontal de la demanda agregada” que significaba la integración de los mercados se sumaría la “ampliación vertical” de esta, derivada de la integración social a nivel de cada país (CEPAL, 1994a, pág. 10).
Por tanto, la integración social era “un condicionante fundamental de la integración regional” y, en la medida en que esta última resultara “funcional a la transformación productiva con equidad, los procesos de integración nacional e integración regional se complementarían y reforzarían de manera recíproca” (CEPAL, 1994a, pág. 17).
El TLCAN debía evaluarse “dentro de esta perspectiva” de regionalismo abierto, si bien se reconocía, en un nuevo ejercicio de hacer de la necesidad virtud, que dicho regionalismo era “la opción menos mala para enfrentar un entorno externo desfavorable”, previéndose en todo caso una creciente atención a los temas adicionales de la agenda internacional, entre los cuales se mencionaba en particular el del medio ambiente (CEPAL, 1994, pág. 13). De hecho, en el regionalismo abierto hasta el concepto de competitividad se teñía de desarrollo sostenible, al hablar de “competitividad sustentable, entendida como aquella que no está fundada en salarios inequitativos, deterioro ambiental o manipulaciones cambiarias a corto plazo” (Di Filippo, 1994, pág. 5).
regional de América Latina y el Caribe para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CEPAL, 1991).
En el primero de sus dos artículos, Gligo definió de forma precisa la
“sustentabilidad ambiental” partiendo de la diferencia entre la “sutentabilidad ecológica” y “sustentabilidad ambiental de los procesos de desarrollo de una sociedad” (Gligo, 1990b, pág. 1135). Para abordar esta última como problemática interdisciplinar, la contabilidad nacional y el aparato analítico de la teoría económica del crecimiento eran herramientas insuficientes e incompetentes (Gligo, 1990b; véase texto 27 del anexo). Ello tenía implicaciones no solo sectoriales (las derivadas del concepto de “coherencia ecológica” en que se recomendaba “el uso de los recursos naturales en función de su aptitud”), sino relacionadas con toda la estrategia de desarrollo (Gligo, 1990b, pág. 1136).
En su segundo artículo, Gligo empezó por un diagnóstico sobre las causas estructurales del deterioro ambiental en América Latina: el
“estilo de capitalismo dependiente”, con su ideología de “la abundancia de los recursos de la región” (Gligo, 1991, págs. 233 y 259), había promovido un modelo de desarrollo insustentable —que el neoliberalismo había profundizado— basado en el crecimiento económico extensivo a partir de la apropiación privada (la internalización de beneficios) y el consumo (la externalización de costes) del patrimonio natural. Todo ello desde el enfoque cortoplacista de la economía ambiental neoclásica, que era incapaz de tener en cuenta la diferencia entre bienes ambientales (no mercantilizados ni mercantilizables) y bienes económicos (Gligo, 1992;
véanse los textos 28 y 29 del anexo). En esas condiciones, hablar de políticas ambientales resultaba simplemente un paliativo (Gligo, 1992).
Por su parte, en el libro de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente, en el que se contó con el asesoramiento del propio Gligo, se partía de la afirmación de que “el medio ambiente es una dimensión del desarrollo socioeconómico que no puede ser soslayada”
(CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 7). La línea de trabajo se aproximaba a lo que ahora se conoce como nuevo ambientalismo pragmático (ampliado con ciertas dosis de economía socioecológica), en que las ciencias naturales proporcionaban la información objetiva para diseñar políticas públicas orientadas a la resolución de los problemas ambientales, pero teniendo en cuenta que dichos problemas eran complejos y requerían un enfoque interdisciplinar en que la economía (y no necesariamente la teoría neoclásica), junto con la geografía, la sociología, la política y otras ciencias naturales, también debía estar presente (Spash y Ryan, 2012; Spash y Asara, 2018). De ahí que se adoptaran las definiciones de sustentabilidad ambiental del propio Gligo, junto con las de desarrollo sostenible o durable de la CMMAD, pasadas por el filtro de la tradición de los estilos de desarrollo alternativo: para que el desarrollo fuera sostenible, el crecimiento económico debía simultáneamente satisfacer las necesidades humanas básicas, “estar
acompañado por consideraciones ambientales” en la aplicación de las tecnologías a fin de salvaguardar los sistemas naturales, y “permitir un acceso equitativo tanto a los recursos naturales como al usufructo de los beneficios del crecimiento” a nivel interno e internacional (CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 14; véase el texto 30 del anexo). En un contexto de “devastación ambiental” provocada por el “el estilo de desarrollo predominante más la crisis económico-financiera” (CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 28), resultaba imprescindible que en la acción del Estado se incorporase la gestión ambiental a los planes y estrategias de desarrollo nacional.
El estilo de desarrollo predominante había desatado los procesos de expansión de la frontera agropecuaria, pervivencia del sector campesino, crecimiento urbano y megalopolización, e industrialización no planificada, procesos cuyo efecto conjunto era la artificialización de los ecosistemas regionales y sus expresiones ecológicas: “la deforestación, la desertificación, la erosión y la pérdida de tierras productivas, la pérdida de flora, fauna y recursos genéticos, y la contaminación” (CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 38). Toda esta problemática ambiental empezaba a percibirse como una preocupación prioritaria, a pesar de la crisis económico- financiera que los autores del libro consideraban producto del “acelerado y hasta deformante estilo de desarrollo adoptado en las últimas cuatro décadas”, superpuesta además a la crisis ambiental debida al deficiente manejo del medio ambiente (CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 62). Por su parte, la crisis económico-financiera podía tener un impacto negativo sobre el desarrollo sostenible por tres canales. Los dos primeros directos: el incremento de la presión sobre los recursos naturales y el debilitamiento de las prioridades de las políticas de gestión ambiental. Y el último indirecto:
la regresión estructural hacia la orientación primario-exportadora debido a “la pasión por el corto plazo y la ansiedad por generar divisas” (CEPAL/
PNUMA, 1990, pág. 109; véase el texto 31 del anexo). Ante la amenaza de que la problemática ambiental empeorara a causa de estos procesos, se recomendaba “la participación activa del Estado” a fin de “resguardar el bien común en estricta dependencia con el mandato proveniente de la sociedad civil”, o dicho en forma directa, era “urgente […] incorporar la problemática ambiental al proyecto nacional de desarrollo” estableciendo
“la gestión ambiental como misión superior del Estado” (CEPAL/PNUMA, 1990, págs. 69, 70 y 110). Para ello, la propia Unidad Conjunta CEPAL/
PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente ya estaba operativizando los inventarios y cuentas del patrimonio natural (Gligo, 1990a)36 y el diseño de las políticas ambientales para reforzar su legitimidad ante las urgencias de otras prioridades económicas y sociales (Bustamante y Torres, 1990)37.
36 Véase también el trabajo conceptual de Pedro Tsakoumagkos (1990), consultor de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente. En dicho trabajo hay una gran influencia del enfoque de pensamiento económico de José Manuel Naredo.
37 Véase también el trabajo de revisión del consultor Efrain Gonzales de Olarte (1990).
La gestión ambiental a cargo del Estado, definida como el “conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas que impulsa el Estado para alcanzar un desarrollo con sustentabilidad ambiental” (CEPAL/
PNUMA, 1990, pág. 70), se concebía según esquemas de gobernanza multinivel, transversalidad (transectorialidad) y participación, siguiendo un decálogo totalmente alineado con la CMMAD38 que contrastaba con la falta de voluntad política a nivel nacional y el rezago de la sociedad civil en cuanto a la exigencia de que se implementaran políticas ambientales. En todo caso, y como nota discordante con la corriente principal, se avanzaba con la propuesta de construir un Orden Ambiental Internacional, retomando las agendas más comprometidas del nuevo orden económico internacional (se hablaba de
“negociar y concertar acciones con las grandes empresas transnacionales, a fin de hacer prevalecer el interés nacional y la equidad económica por sobre cualquier otra consideración” y de contribuir desde la región a solucionar los problemas ambientales mundiales, en particular, el efecto invernadero y el adelgazamiento de la capa de ozono) (CEPAL/PNUMA, 1990, págs. 112 y 113).
Y todo ello sin perder de vista la posición reivindicativa que se mantenía desde que Iglesias anticipó el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, reinterpretado por Guimarães en un documento destinado a la División de Desarrollo Social39. Mientras tanto, se proponía una batería de acciones locales inmediatas tanto para el Estado como para la sociedad civil, acciones consideradas “no solo factores de reactivación económica, sino microprocesos que construyen estilos de desarrollo ambientalmente sustentables” (CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 121).
La terminología y el enfoque de los estilos seguían presentes también en la contribución de Gallopín, una de las figuras más influentes del ambientalismo latinoamericano, vinculado a la Fundación Bariloche y asesor experto especial para el Informe Brundtland de la CMMAD (1987) y de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe (1991)40. Para Gallopín, “el empobrecimiento insostenible no puede ser erradicado a través del desarrollo insostenible” y “la extrapolación del actual consumo material y energético per cápita de los
38 “1) La sustentabilidad ambiental y el desarrollo duradero son complementarios. 2) Vivir en un medio ambiente sano es un derecho humano. 3) Los sistemas ambientales son un patrimonio nacional. 4) La explotación, conservación y restauración del medio ambiente son compatibles 5) Precisar los límites permisibles del daño ecológico. 6) el medio ambiente debe ser abordado de manera integral. 7) Las soluciones son locales y específicas. 8) Utilizar funciones y recursos ambientales ociosos. 9) la sociedad civil y el Estado son corresponsables de la acción ambiental.
10) Acceder y reforzar la cooperación internacional” (CEPAL/PNUMA, 1990, págs. 78-82).
39 “Conviene retener, desde un punto de vista ecopolítico, que cuando a los países del Sur se les hace recordar las responsabilidades de todos en relación a las generaciones futuras, habría que añadir también que existe una realidad de dominación no solo intra sino que internacional, la cual matiza tanto las relaciones diacrónicas, entre generaciones, como las de carácter sincrónico, entre seres humanos y la naturaleza.” (CEPAL, 1990a).
40 Biólogo italoargentino, doctor en Ecología por la Universidad Cornell y coordinador del Global Scenario Group.
países desarrollados a toda la población mundial” resultaba “simplemente inviable en términos físicos” (Gallopín, 1990b, pág. 5). Aplicando la lectura latinoamericana de la CMMAD, Gallopín consideraba que “la reversión de la degradación ambiental y la erradicación de la pobreza son objetivos ligados y absolutamente críticos a nivel global”, por lo que había que
“repensar profundamente los modelos de desarrollo de los países de América Latina y el Caribe —y de todo el Sur—, pero también repensar el de los países avanzados” (Gallopín, 1990b, pág. 5). Ante el momento de cambio de época, “reestructuración mundial profunda” e “incertidumbre generalizada”, los países de la región necesitaban definir e implementar con urgencia “nuevas estrategias de desarrollo” que, para resultar
“viables”, necesitaban ser “social, económica y ecológicamente sostenibles a largo plazo” (Gallopín, 1990b, pág. 5). Dada la factibilidad técnica de estas en ausencia de restricciones ecológicas graves, Gallopín identificó un escenario posible y deseable para el desarrollo sostenible de la región, que recuerda notablemente al ecodesarrollo de la década de 1970 en su apuesta por sistemas integrados de producción rural y tecnologías de punta con tecnologías basadas en saberes ancestrales, sumadas al énfasis en la rehabilitación productiva de los sistemas deteriorados (Gallopín, 1990b;
véase el texto 32 del anexo).
Por su parte, el informe para la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de Soares de Assis tenía por objeto apoyar “la negociación de un instrumento internacional” de cara la Conferencia de Río con “el desarrollo de opciones que permitan el progreso de los países que poseen zonas de alta diversidad biológica en niveles compatibles con los patrones socioculturales regionales y las oportunidades que ofrece la modernización” (Soares de Assis, 1991, pág. 6). La noción de biodiversidad que se manejaba abarcaba la diversidad genética y de los ecosistemas, “la diversidad de las culturas regionales y su asociación con la utilización y el mantenimiento de la diversidad biológica” y la diversidad de productos, incluidos aquellos que pueden obtenerse a partir de vías tecnológicas diversificadas, desde la base tradicional hasta las nuevas tecnologías”
(Soares de Assis, 1991, pág. 27). Las huellas del ecodesarrollo eran más que evidentes en la defensa y preservación de los conocimientos ancestrales (Soares de Assis, 1991; véase el texto 33 del anexo).
En la Reunión Regional preparatoria celebrada en Ciudad de México en marzo de 1991, donde Iglesias y Strong fueron invitados especiales, se aprobó un documento de conclusiones (Plataforma de Tlatelolco sobre Medio Ambiente y Desarrollo) en el que se volcaron varias de estas aportaciones y las de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, creada en 1989 a instancias del Centro Regional del PNUD en Panamá y el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a la sazón Enrique V. Iglesias. En la Plataforma se vinculó la espiral
descendente pobreza-deterioro medioambiental al problema de la deuda externa, en relación con la cual se propuso una solución justa y duradera sin la que los países de América Latina no podrían alcanzar “un desarrollo económico y social sostenido y ambientalmente sustentable”; se reclamó más ayuda concesional de acuerdo con las responsabilidades comunes pero diferenciadas de las regiones más desarrolladas y con mayores recursos, que eran las principales causantes de la degradación ambiental mundial y que tenían que cambiar sus patrones actuales insostenibles de producción, distribución y consumo, y dejar espacio ambiental para el desarrollo de los demás; se pidió que dicha ayuda, que debía ser adicional a los compromisos de la ayuda al desarrollo, se entregara sin condicionalidades ambientales por medio de un fondo especial que a los efectos de la asignación no se basara exclusivamente en el criterio del ingreso per cápita; se declaró que las cuestiones ambientales no debían servir para crear barreras injustificadas al comercio internacional, y se pidió tener en cuenta a las culturas que habían acumulado “un amplio conocimiento del mundo natural y desarrollado formas de uso y manejo sustentable de este” (CEPAL, 1990b, págs. 45, 46 y 47). Por encima de todo, se propuso abrir negociaciones para formular un “convenio marco sobre cambios climáticos” que fuera acorde con el principio luego aprobado en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 (Principio 7) de responsabilidades comunes pero diferenciadas41. En la formulación todavía no se identificaba ese lema, pero el espíritu estaba claro en las dos frases que resumían sucesivamente el aspecto diferenciado y el aspecto común de las responsabilidades:
El convenio deberá estar acorde con la responsabilidad principal que corresponde a los países desarrollados en las concentraciones y emisiones netas de gases de invernadero en la atmósfera y los efectos provocados por contaminaciones transfronterizas.
Asimismo, deberá reconocer la necesidad de los países en desarrollo de aprovechar sus recursos naturales en forma ambientalmente sustentable, con el fin de incrementar el nivel y la calidad de vida de sus poblaciones (CEPAL, 1990b, pág. 49).
41 El principio, que tiene antecedentes históricos de larga data —del Tratado de Versalles (1919) al Protocolo de Montreal (1989), pasando por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (1972) y la cláusula de habilitación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (1979) para el tratamiento diferencial (Williams y Montes, 2016)— se había perfilado en junio de 1991 a iniciativa de China en las conclusiones de la Conferencia Ministerial de Países en Desarrollo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en cuya Declaración Ministerial de Beijing sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo se habla de “responsabilidades diferenciadas”. A la Conferencia asistieron nueve países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Guyana, México, Perú y Venezuela) y 11 de Asia, además de Yugoslavia.
Véase Naciones Unidas (1991). Cabe señalar que, un mes antes de Río, Guimarães había escrito que “le corresponde al mundo desarrollado una responsabilidad mayor y diferenciada en la búsqueda de soluciones a los problemas más apremiantes del planeta” (CEPAL, 1992d, pág. 15).
3. Genealogía de la transformación productiva