4. El paradigma de la modernización ecológica
El propio Gligo, a modo de espectador imparcial smithiano, ensayó un diagnóstico de psicología social sobre las actitudes de diversos grupos de actores responsables de generar “involución ambiental” (Gligo, 1995b).
Según Gligo, dichas posiciones se podían clasificar en tres categorías:
tradicionales (apoliticismo, economicismo, instrumentalismo, tecnocratismo, contrapuntismo y ecologicismo), coyunturales (institucionalismo, juridicismo y privaticismo) y de futuro (mundialismo, oenegeismo, bilateralismo y sustentabilismo). Las actitudes tradicionales tenían en común la defensa del statu quo que atentaba contra el medio ambiente: el apoliticismo, por su retórica de que la prioridad eran los temas económicos y sociales (la idea del medio ambiente como un bien rival del ingreso o el empleo); el economicismo (la tendencia a someter todas las decisiones a la racionalidad de la economía neoclásica), por tratar de valorizar todo ignorando “las leyes que rigen los comportamientos ecosistémicos”; el instrumentalismo, por su fetichismo instrumental de las evaluaciones de impacto ambiental “a fin de que los efectos de estas queden circunscritos a negociaciones marginales”; el tecnocratismo, por pensar que todos los problemas ambientales se podían resolver mediante la transferencia tecnológica; el contrapuntismo, por su inmovilismo disfrazado de ecuanimidad44, y el ecologicismo, por su afán de
“denunciar cualquier acción de desarrollo como atentatoria contra el medio ambiente” (Gligo, 1995b, págs. 254, 255 y 257).
Las actitudes coyunturales, con las que en ciertos casos se pretendía cambiar la realidad, acababan sumándose por impotencia o por impostura a las tradicionales: el institucionalismo, por su vana creencia en que la solución a los problemas ambientales pasaba por una reforma de las instituciones públicas; el juridicismo, variante latinoamericana de la anterior, por considerar que haciendo leyes (sin los correspondientes reglamentos) se daría satisfacción a las demandas de protección del medio ambiente, cuando, en realidad, “muchas de ellas se promulgaron precisamente para hacer lo contrario de los objetivos planteados o para no hacer nada”; y el privaticismo, porque cuando se traspasaban los bienes públicos o sociales al sector privado no se tenían en cuenta los “resguardos ambientales” ni la diferencia entre el horizonte temporal del interés público y el privado, a saber, el largo y el corto plazo, respectivamente (Gligo, 1995b, pág. 259).
Por último, las actitudes de futuro también conspiraban a favor de la involución ambiental en la región: el mundialismo, por su agenda de ayuda internacional centrada en los intereses de los países desarrollados,
44 “Cuando alguien empieza con el consabido discurso afirmando que existen dos posiciones claras, la que aboga por el crecimiento sin consideraciones ambientales frente a la que se plantea a favor del medio ambiente sin tomar en cuenta el desarrollo y, más aún, cuando esa misma persona llama a buscar una posición intermedia, se está ante un claro camino al inmovilismo”
(Gligo, 1995b, pág. 256).
no en las prioridades de la región, que eran diferentes; el oenegeismo, por reproducir el mundialismo a través de las redes clientelares de la cooperación que asignaba o derrochaba fondos escasos con independencia de las capacidades de esas organizaciones; el bilateralismo, por impulsar acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, en los que las negociaciones ambientales partían de una negociación de prioridades que no era fácil compatibilizar y de capacidades muy desequilibradas entre las partes, y el sustentabilismo, verdadero “baluarte del inmovilismo”, por su naturaleza transformista (“cosmética”), que consistía en usar “la nueva panacea del desarrollo sostenible […] como estandarte de los que no quieren cambiar ‘este’ desarrollo, que declaran que a través de él, buscan la equidad y la sustentabilidad ambiental, pero que, en definitiva, se apegan a un desarrollo desigual y ambientalmente no sustentable” (Gligo, 1995b, pág. 262 y 264).
Una gran parte de la producción teórica de la CEPAL en la década de 1990 y hasta 2008 respondió a alguna de las variantes de esta clasificación, en especial la estrategia de desarrollo a partir de los recursos naturales (en la que siempre se incluyeron consideraciones sobre política pública y planificación) y, en relación con ello, la problemática del comercio internacional, el medio ambiente y el desarrollo sostenible. En el primer ámbito se destacaron los trabajos de Sánchez Albavera45 y Joseph Ramos46, y la contribución menor de Miguel Solanes, asesor regional en recursos hídricos y regulación de servicios públicos de la CEPAL. Sánchez Albavera publicó en la Revista de la CEPAL la parte más analítica de un informe previo y más extenso destinado a la División de Recursos Naturales y Energía (CEPAL, 1993a). Se trata de una propuesta bien armada de modernización ecológica, que se mantendría erguida en la CEPAL durante un buen trecho de la fase neoestructuralista (Sánchez, 2004 y 2005). La modernización ecológica fue un paradigma que tomó gran fuerza desde los inicios de la década de 1990 como parte de los discursos reformistas de la tercera vía proveniente de los países desarrollados (Mol, 1997 y 2010). Su proposición central era que el crecimiento económico se podía adaptar para satisfacer objetivos ambientales, mediante la internalización de las externalidades y una redefinición de la competitividad internacional que no desafiara la lógica del capital (Redclift y Woodgate, 1997)47. De acuerdo con la
45 Economista peruano nacido en 1947, obtuvo su maestría en Economía Internacional en la Universidad de Harvard. Fue Ministro de Energía y Minas en su país y de ahí pasó a la División de Recursos Naturales y Energía de la CEPAL en 1992, donde trabajó hasta 1999, año en que asumió la dirección del ILPES hasta 2003. Entre 2003 y 2008 fungió como director de la rebautizada División de Recursos Naturales e Infraestructura (Franco, 2013).
46 Economista norteamericano nacido en 1938, obtuvo su doctorado en la Universidad de Columbia. Nacionalizado chileno, fue el Director de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL en el período 1992-1998.
47 El Informe Bruntland sería en este sentido un paradigma de los posicionamientos de la modernización ecológica (Hajer, 1996).
polémica clasificación de Gligo, la modernización ecológica era un cóctel de economicismo, instrumentalismo, tecnocratismo, institucionalismo, juridicismo, privaticismo y sustentabilismo.
El artículo de Sánchez Albavera parte de la reformulación estilizada del modelo centro-periferia (Sánchez, 1993; véase el texto 41 del anexo), enmarca conceptualmente la sostenibilidad muy débil en su relación con la competitividad y propone una iniciativa regional para atraer cooperación y fortalecer las capacidades endógenas de gestión. El autor defiende la
“nueva convivencia con las empresas transnacionales” (Sánchez, 1993, pág. 166) que se estableció a partir de las reformas de mercado, empresas cuyo impacto sobre el progreso tecnológico y la competitividad considera por definición positivo, proponiéndose, de hecho, una vuelta al tipo de relacionamiento anterior a lo que en el capítulo precedente denominamos
“el giro soberanista” (Sánchez, 1993; véase el texto 42 del anexo). En todo caso, los elementos que explican esta nueva convivencia tenían mucho que ver con las restricciones impuestas por la crisis económico- financiera, el deterioro de los términos de intercambio y el debilitamiento de las ventajas comparativas naturales (por la introducción de productos sintéticos y la baja capacidad de incorporación de nuevas tecnologías), ante lo cual solo cabía un enfoque sistémico para “avanzar hacia los objetivos de sustentabilidad y competitividad de manera simultánea más que secuencial” (Sánchez, 1993, pág. 172). Este planteamiento se sostiene en el aparato teórico conceptual de la economía ambiental, con particular énfasis en la inclusión de los recursos naturales en la transformación productiva y la discusión de las ventajas competitivas de estos (Sánchez, 1993; véanse los textos 43 y 44 del anexo). Respecto al “capital natural” se volvía a las preocupaciones de la década de 1960, a saber: contar con inventarios cada vez más amplios y completos para lograr un mayor conocimiento sobre el “patrimonio natural”; mejorar, mediante un manejo integral, “la conservación y la productividad del capital natural, tomando en cuenta que su deterioro alcanza[ba] niveles alarmantes”, y diversificar los usos de los recursos naturales para dinamizar su demanda, adaptándose a los
“cambios en los paradigmas tecnológicos” (Sánchez, 1993, págs. 173 y 176)48. Por tanto, se partía de una defensa explícita de la sostenibilidad muy débil, que tomaba como referencia (no citada) el principio de sustitución de Solow y su regla de mantener intactas las reservas de capital. De ahí la
48 En esa línea véase el artículo de Julie M. Feinsilver (1996) sobre la prospección de la biodiversidad (que consiste en examinar recursos biológicos en busca de compuestos activos para uso farmacéutico, agrícola e industrial) como nueva ventaja comparativa de América Latina. Según la autora, tal estrategia beneficiará a los países en desarrollo a largo plazo solo “si éstos reciben tecnología y capacitación suficientes para aumentar su propio potencial biotecnológico” y
“siempre que […] cuenten con condiciones adecuadas en cuanto a infraestructura científica, leyes de propiedad intelectual, áreas de conservación y capacidad de negociación; y así mismo tengan voluntad política de colaborar entre sí y con las industrias de los países desarrollados”
(Feinsilver, 1996, págs. 125, 127).
alusión al equilibro dinámico de todas las formas de capital que se observa en el siguiente pasaje:
La sustentabilidad no debería enfocarse considerando solamente los aspectos relativos al capital natural, ya que si se hiciese así se podría privilegiar una opción únicamente conservacionista, que podría ser contraproducente para los propósitos de la transformación productiva. Por el contrario, la sustentabilidad implicaría el equilibrio dinámico de todas las formas de capital (natural, humano, financiero, cultural y otros), que sólo podría alcanzarse mediante una mayor difusión e incorporación del progreso técnico. Dicho equilibrio debería concretar una síntesis dinámica que conduciría a la auténtica competitividad a través del fortalecimiento de la capacidad endógena de gestión (Sánchez, 1993, pág. 176).
Siguiendo también la recomendación de Solow sobre la necesidad de planificar los recursos naturales de forma indicativa49, Sánchez Albavera reclamaba por último una iniciativa regional que, con apoyo de la cooperación, fortaleciera las capacidades de negociación multilateral y las capacidades internas de gestión ambiental, capacidades que debían desarrollarse de manera desconcentrada y descentralizada (Sánchez, 1993).
El enfoque de modernización ecológica también resulta transparente en la contribución de Miguel Solanes al intercambio de ideas del grupo sobre el pensamiento de la CEPAL que, con participación de Sánchez Albavera, entre otros, se organizó en 1994 como iniciativa funcionarial destinada a reorientar la línea de pensamiento (y acción) de la institución (Baumann y otros, 1994). El asesor criticó los “debates doctrinarios” entre los defensores del “énfasis extremo en los mercados” y los partidarios “de la regulación y la planificación arbitraria de la economía”, o las disputas en el área ambiental entre las “posiciones de preservación absoluta” y las que “enfatizan el buen uso de los recursos en función del bienestar de las poblaciones de los países” (Baumann y otros, 1994, pág. 56). Frente a esa “tendencia a establecer soluciones universales para todos los recursos naturales, y para todos los lugares”, se estaba olvidando que existían
“soluciones o necesidades contingentes conforme al lugar, los distintos recursos y las necesidades poblacionales” (Baumann y otros, 1994, pág. 56).
49 “El mercado de recursos agotables podría ser uno de los ámbitos económicos donde algún tipo de planificación indicativa organizada podría desempeñar un papel constructivo. Esto no es un respaldo a la toma de decisiones centralizada, que es probable que tenga imperfecciones y externalidades propias. De hecho, bastaría con tener un gobierno encargado de un programa continuo que permitiera recopilar y difundir información acerca de las tendencias en tecnología, reservas y demanda, lo que podría eliminar grandes errores y resolver mucha incertidumbre. En el caso de los recursos agotables, podría tener el propósito adicional de generar un conjunto de expectativas coherentes sobre el futuro distante” (Solow, 1974, págs. 13-14).
Por su parte, Ramos siguió un enfoque tecnocentrista al prescindir de cualquier consideración de política ambiental (O’Riordan, 1989). Su análisis de la contribución de los recursos naturales seguía al desarrollo según la literatura de la teoría del crecimiento basado en productos primarios —un punto de encuentro entre grandes historiadores económicos, como Harold McInnis y Douglass North, y pioneros del desarrollo, como Albert Hirschman (Domínguez, 2009; Acar, 2017)—, que Ramos retomó siguiendo la estela del trabajo de Héctor Soza (1972) comentado en el capítulo anterior. El argumento era que el desarrollo de una región rica en recursos naturales dependía de la rapidez con que aprendiera a transformar dichos recursos (como enlaces hacia delante) y llevara a cabo las actividades proveedoras de insumos, equipos y servicios para ello (como enlaces hacia atrás). Los países de América Latina no debían mirarse en los de industrialización reciente del Sudeste Asiático, sino en los países desarrollados también ricos en recursos naturales —los nórdicos, los Estados Unidos, el Canadá, Australia y Nueva Zelanda— que, con su experiencia histórica exitosa, contradecían la tesis de la maldición de los recursos: al contrario, los recursos naturales eran una “oportunidad que conviene aprovechar” (Ramos, 1998, pág. 107). Ramos aludió a que la clave para explotar esa ventana de oportunidad estaba en la “idoneidad de las políticas económicas”, pero no mencionó lo que en la literatura de la teoría del crecimiento basado en productos primarios se consideraba parte del éxito de los países nuevos, ricos en recursos: el proteccionismo de las industrias nacientes en un diseño de desarrollo nacional, que era precisamente el punto en común con el milagro asiático. Por el contrario, Ramos se inclinaba por la explicación marshalliana de los distritos industriales (en la terminología de los clústeres de Giacomo Becattini, aunque no lo citase) y por el modelo del diamante de Michael Porter como ejes articuladores de su propuesta de desarrollo a partir de los complejos productivos basados en recursos naturales (Ramos, 1998; véase el texto 45 del anexo).
En la integración de estos dos cuerpos de literatura Ramos prescindió de cualquier política industrial, de manera que el Estado se limitaba a suministrar información sobre las tecnologías más adecuadas para los enlaces hacia delante y hacia atrás, a proporcionar infraestructura (física, científica y tecnológica) y capital humano, y a atraer, como facilitador, la inversión extranjera directa. Se trataba de aprender de la experiencia histórica de los demás y así saltarse etapas innecesarias y, sobre todo, de ir con el mercado y no contra él. Así, “una vez constituido el complejo productivo (fenómeno en general espontáneo y no intencional), se facilita [por parte del Estado] la cooperación activa y consciente de sus miembros en pos de una mayor eficiencia colectiva” (Ramos, 1998, pág. 110). El enfoque tecnocentrista se expresaba en las conclusiones donde se resumía el desafío de la estrategia de industrialización de
América Latina: “convertir su dotación actual de recursos naturales
—abundantes por ahora, pero en definitiva limitados— en un crecimiento ilimitado” (Ramos, 1998, pág. 124).
El otro ámbito de predominio de la modernización ecológica fue el del comercio internacional y el medio ambiente. Aquí también acabó produciéndose un intenso cruce de ideas entre las distintas divisiones de la CEPAL. La División de Comercio Internacional, Transporte y Financiamiento preparó en 1993 el documento de referencia para operativizar la estrategia de transformación productiva con equidad y sustentabilidad (CEPAL, 1993b). Su idea era la siguiente:
… producir más con menos daño ambiental, lo cual implica guiar el aparato productivo de los países hacia la noción de desarrollo sustentable. Seguir el sendero del desarrollo sustentable significa concebir un modelo económico que incorpore no sólo objetivos de crecimiento sostenido y equidad social en su concepción tradicional, pero que además tenga en cuenta criterios ecológicos y de conservación ambiental para juzgar el desarrollo (CEPAL, 1993b, pág. 1).
El marco teórico de referencia de las políticas recomendadas era el de la economía ambiental50, y la preocupación dominante era que “el impacto ambiental causado por el aumento de las actividades ligadas a la explotación y exportación de recursos naturales en la región pueda ser incompatible con la mantención de ese nivel de actividad en el futuro”
dada la fuerte dependencia de las exportaciones respecto de los productos intensivos en recursos naturales (CEPAL, 1993b, pág. 2). En la propuesta se postulaba que la amenaza de la globalización (la utilización de las políticas ambientales como herramienta de proteccionismo por parte de los países desarrollados, que en la década de 1990 constituía un desafío equivalente al de la crisis petrolera en la de 1970 y al del binomio de inflación y deuda en la de 1980) se convirtiera en oportunidad, esto es, que la sustentabilidad ambiental fuese un factor de competitividad. Para ello se exploraba “si la transformación productiva con competitividad” podía aspirar a ser una
“transformación productiva con sustentabilidad” (CEPAL, 1993b, pág. 2).
Este dilema entre protección ambiental y pérdida de competitividad se expresó al modo de Fajnzylber:
… en ausencia de sustentabilidad ambiental, la competitividad, en un contexto de apertura, se basará muy probablemente en la explotación de recursos naturales degradados y en salarios bajos.
En cambio, solo una competitividad que incorpore innovación
50 Como se puede comprobar en la expresión de su núcleo duro, “para mantener inalterado el stock de capital total de un país, es necesario invertir parte de los retornos de la venta actual de ese recurso natural en el mismo u otro tipo de capital” (CEPAL, 1993b, pág. 7), por ejemplo, en el “capital artificial” y el “capital humano”.
tecnológica vinculada al esfuerzo de cautelar el medio ambiente podrá beneficiarse de una política de apertura, mejorará su posición en los mercados internacionales y favorecerá la convergencia entre los objetivos de crecimiento y equidad (CEPAL, 1993b, pág. 28).
El enfoque de modernización ecológica —como paradigma de tercera vía en el que ya sonaba la música de los modelos de crecimiento endógeno y sus implicaciones en cuanto a las políticas públicas (Hounie y otros, 1999)—
se transparentaba, además, en cuatro apreciaciones: i) el reconocimiento de los fallos de mercado respecto del área del medio ambiente y la equidad, por la diferencia entre el costo social y el privado; ii) el contrapuntismo y el propio contraste señalado entre las ventajas teóricas de la apertura comercial (la adopción de innovaciones que estimulaban a usar tecnologías más limpias para poder ser competitivos) y los efectos de una especialización productiva según ventajas comparativas que reforzaba las diferencias estructurales entre los países desarrollados y los países en desarrollo (CEPAL, 1993b)51; iii) el enfoque institucionalista que atribuía a la creación de un marco normativo la adecuada valoración de los recursos ambientales, muchos de los cuales no tenían derechos de propiedad definidos, y iv) la defensa de un Estado facilitador que fijara claramente las reglas del juego para el sector privado, corrigiera las insuficiencias del mercado y orientara el sistema productivo hacia objetivos ambientales decididos democráticamente. Por último, en las conclusiones se hacía un llamado a actuar y a dejar atrás los
“lamentos”, es decir, la oposición a la apertura comercial, que se consideraba un dato inescapable (CEPAL, 1993b, pág. 36) y se proponía lo siguiente:
que las empresas internalizaran el control ambiental en las prácticas y los procesos productivos (tecnologías ambientalmente adecuadas); que se formularan políticas públicas para corregir la divergencia entre el costo social y el privado mediante impuestos y subvenciones considerados como incentivos negativos y positivos de legislación ambiental, y, a través de la cooperación internacional, que se generalizara el uso de un sistema modificado de contabilidad económica en que la disminución del capital natural ocupara el mismo nivel de importancia que la depreciación de los equipos en una planta industrial (CEPAL, 1993b).
En la misma línea, cabe destacar el informe de la Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y Tecnológico de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL. Su autora, la experta Gabrielle Janecki (Janecki, 1995, pág. 104), apeló explícitamente al marco de la “modernización ecológica”. El trabajo es una excelente revisión de la
51 Tras exponer las posiciones de los ambientalistas y los defensores del libre comercio ante la apertura comercial, en el documento se expresa lo siguiente: “son por lo tanto igualmente desechables las visiones extremas que implican la renuncia a los logros económicos, como aquellas que, en la medida en que defienden formas de crecimiento económico que sacrifican el medio ambiente, llevan implícitos los elementos paralizadores del propio desarrollo” (CEPAL, 1993b, pág. 4).