3. Genealogía de la transformación productiva
promover un acelerado aumento de la exportación” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, pág. x). Además, el progreso histórico de los países industrializados se había basado en “la explotación depredadora de los recursos naturales”, de manera que estos habían contraído una “deuda ecológica con el mundo”, que entrañaba ahora la obligación de apoyar el desarrollo, “a fin de no deteriorar más el delicado equilibrio de la conservación y el medio ambiente atribuible a pasadas negligencias” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, pág. xi). El reparto de la carga de preservar el medio ambiente compatible con el “desarrollo sostenido” debía, por tanto,
“reflejar la deuda ambiental acumulada de la que los países industriales son básicamente responsables” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, págs. xi y xii).
A partir de este encuadre, la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe proponía que América Latina elaborase su propia “agenda de desarrollo ambiental” adaptada a las realidades económicas y sociales del nivel de desarrollo de sus países y a las características de su entorno natural, humano e institucional (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, pág. 3).
Todo ello teniendo en cuenta que la pobreza y el deterioro ambiental (las dos variables de la noción de desarrollo sostenible de la Comisión Brundtland) eran efectos paralelos e interactuantes de un mismo proceso mundial de crecimiento desequilibrado que, a la vez que aumentaba la pobreza (con la consiguiente degradación ambiental y deterioro del medio urbano), llevaba por el otro extremo a que un sector muy reducido de la población reprodujera “las pautas de consumo de los países desarrollados”, generando
“problemas ambientales similares a los que tanto preocupan a los países del Norte” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, págs. 3 y 4). Por tanto, esta problemática de desigualdad en el interior de los países en desarrollo no podía analizarse de manera aislada de los factores internacionales, “como el pago de un servicio abusivo de la deuda externa y la caída de los precios de las materias primas […] que inducen a la región a abusar de sus recursos naturales” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, pág. 4). En consecuencia, cuando se abriese “el diálogo internacional para la búsqueda de un desarrollo sustentable a nivel global” se debían renegociar las reglas comerciales, de financiación y de transferencia tecnológica que seguían siendo igual de asimétricas o más asimétricas que en el pasado (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, págs. 4-5).
Por último, la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, además de hacer un llamado a la movilización y participación de la sociedad civil en la defensa del medio ambiente, reivindicaba “algún mecanismo de planificación para el mediano y largo plazo” a fin de alcanzar el “desarrollo sustentable”: en concreto, se proponía incorporar la dimensión
ambiental empezando por la planificación regional (subnacional), a través del ordenamiento territorial (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991, págs. 4 y 5).
Hasta los consultores más críticos de la CEPAL, como Guimarães, reconocieron que lo que se aprobó en los 27 Principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo difería de los insumos intelectuales que se habían producido para la Cumbre para la Tierra (las cuatro reuniones del Comité Preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o las diversas reuniones regionales). Guimarães había diagnosticado “el agotamiento de un estilo de desarrollo […] ecológicamente depredador, socialmente perverso y políticamente injusto” para concluir que Río “reafirmó en los hechos el estilo actual, incluso lo reforzó, con los cánones del neoliberalismo”
(Guimarães, 1992, págs. 88 y 98). Pero para la historia del pensamiento es importante rescatar las ideas originales perdidas, máxime si lo que se quiere es proponer alternativas (Marcuzzo, 2008). Tal es el caso de las conclusiones del Simposio de La Haya, celebrado en noviembre de 1991 con el patrocinio del Ministro de Comercio Exterior y Cooperación para el Desarrollo de los Países Bajos y el PNUD, y la colaboración de la Secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En dichas conclusiones, coherentes con el espíritu favorable a los países en desarrollo de la Resolución de la Asamblea General 44/228 de 1989, se hablaba de la responsabilidad principal de los países desarrollados en la crisis ambiental, se reclamaba la solución al problema de la deuda externa como requisito indispensable para el desarrollo sostenible, y se exhortaba a eliminar tanto la condicionalidad en la ayuda ambiental (que además debería ser adicional) como el proteccionismo ambiental (Guimarães, 1992). En el Simposio se discutió un documento de antecedentes elaborado por Ignacy Sachs, que nuevamente actuó como consultor de confianza de Maurice Strong, y las conclusiones del evento fueron relatadas por Jan Pronk y Mahbub ul Haq. En La Haya se constató el consenso mundial de que “el desarrollo debe satisfacer las necesidades de la generación actual sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Pronk y Haq, 1992, pág. 799) y, por tanto, que el desarrollo sostenible implicaba “un nuevo concepto de crecimiento económico” que “brinda justicia y oportunidades a todos los pueblos del mundo, no solo a la minoría privilegiada, sin seguir destruyendo los recursos naturales y la capacidad de sustento finitos del mundo” (Pronk y Haq, 1992, pág. 800). El desarrollo debía ser sostenible en términos económicos, sociales y ecológicos, esto es, debía estar libre de
“las deudas aplazadas que hipotecan el carácter sostenible, ya sean deudas económicas, deudas sociales o deudas ecológicas”
… el consumo actual no se puede financiar de manera prolongada incurriendo en una deuda económica que deben pagar otros.
Esto significa también que debe hacerse inversión suficiente en la
educación y la salud de la población de hoy a manera de no crear una deuda social para las generaciones futuras. Y deben usarse los recursos naturales para no crear deudas ecológicas al sobrexplotar tanto la capacidad de sustento como la capacidad productiva de la Tierra (Pronk y Haq, 1992, pág. 800).
En el plano nacional debía lograrse “un nuevo equilibrio entre la eficiencia de los mercados competitivos, los marcos jurídicos y regulatorios que sólo los gobiernos pueden suministrar y las redes de seguridad social para quienes no cuentan con igual acceso a los mercados” (Pronk y Haq, 1992, pág. 801). En el plano internacional se necesitaba “justicia a escala mundial” para reducir las desigualdades rampantes entre países desarrollados y en desarrollo, y para acabar con el fenómeno de las transferencias reversas de capital y el incumplimiento de los compromisos de ayuda al desarrollo. Se debía tener en cuenta que los modelos de consumo de los países desarrollados no podían generalizarse (“gran parte de la contaminación mundial puede derivar del sobreconsumo de los ricos”) y, por tanto, era necesario redistribuir el ingreso (“el Norte no tiene derecho a poseer para siempre el 85% del ingreso mundial”) y de “las oportunidades de desarrollo futuro” (Pronk y Haq, 1992, págs. 801 y 805).
Siguiendo la doctrina Brundtland, se consideraba factible superar el dilema entre crecimiento económico y protección ambiental: el objetivo era “proteger la vida humana y las opciones humanas” de la mayoría de la población mundial, es decir, optar por el “desarrollo humano sostenible”
(Pronk y Haq, 1992, pág. 804). Y para alcanzarlo resultaba imprescindible incorporar la dimensión ambiental a la planificación nacional, que, en el caso de los países en desarrollo, requería cooperación internacional y fuentes adicionales de financiamiento que podrían obtenerse de las siguientes fuentes: el dividendo de paz que anunciaba el fin de la Guerra Fría; los programas de canje y reestructuración de deuda; la tributación ambiental internacional (el impuesto a los combustibles fósiles y a la utilización de los recursos del patrimonio mundial, y los permisos de contaminación de gases de efecto invernadero), y los mecanismos innovadores de financiación basados en contribuciones prorrateadas de los países ricos y en tasas sobre las transacciones financieras internacionales. Las conclusiones terminaban con un llamado a crear un Consejo de Seguridad para el Desarrollo y una convención marco (Carta de la Tierra) para la gobernanza del desarrollo sostenible (Pronk y Haq, 1992).
Por su parte, el documento de la CEPAL ([1990] 1996a) redactado por Fajnzylber, expresivo de lo que algunos denominaron después “la nueva CEPAL” (Hounie y otros, 1999, pág. 19), sirvió de base teórica y esqueleto argumental para la propuesta de transformación productiva con equidad y sustentabilidad (CEPAL, 1991). Se consideraba que en el inicio de la década de 1990 América Latina tendría que bregar con la “inercia
recesiva” de la década anterior y con una serie de insuficiencias entre las que se apuntaban “el mal aprovechamiento de los recursos naturales y la depredación de estos y del medio ambiente” (CEPAL, [1990] 1996a, pág. 11). La propuesta neoestructuralista de transformación productiva con equidad debía ser compatible “con la conservación del medio ambiente físico y, en consecuencia, la dimensión ambiental y geográfico-espacial”
debía “incorporarse plenamente al proceso de desarrollo”, para lo cual era necesario revertir los procesos de sobreexplotación y a la vez aprovechar
“las oportunidades de utilizar los recursos naturales, sobre la base de la investigación y la conservación” dentro de un marco afín a la teoría del crecimiento basado en productos primarios (staple theory of growth), donde competitividad y equidad iban históricamente de la mano (CEPAL, [1990]
1996a, pág. 14; véase texto 34 del anexo). Dado que en América Latina y el Caribe había “una dotación de recursos naturales por habitante que supera[ba] con creces la de otras regiones del mundo en desarrollo”, se necesitaba repensar el modelo de desarrollo de manera que fuera “una síntesis de los objetivos de crecimiento económico, equidad social y conservación ambiental” (CEPAL, [1990] 1996a, pág. 138). Y este último objetivo requería una política de explotación racional y gestión integral de los recursos naturales (CEPAL, [1990] 1996a; véase el texto 35 del anexo) en la que el Estado tenía mucho que hacer: como inversor en infraestructuras que facilitaran la movilización y comercialización de los recursos, como regulador de la tasa de aprovechamiento de los recursos renovables para prevenir su sobreexplotación, y como captador de rentas generadas por los recursos naturales que fueran considerados patrimonio natural de los países (CEPAL, [1990] 1996a; véase el texto 36 del anexo).
La transformación productiva se apegó a su genealogía (la tradición de los estilos de desarrollo sumada al aporte teórico de Fajnzylber), mezclando diagnósticos que iban más allá de lo propuesto por la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente y de lo que se acordó en Río, pero ateniéndose a la concepción de sostenibilidad débil de la Secretaría General de las Naciones Unidas. La lógica de la propuesta se articulaba en seis ideas centrales: i) la compatibilidad de la protección ambiental y el objetivo del desarrollo; ii) la necesidad de tomar en consideración el nivel de desarrollo a la hora de diagnosticar las causas y proponer soluciones para la insostenibilidad; iii) la dialéctica multinivel de la cuestión ambiental; iv) la posibilidad de establecer relaciones de sustitución y complementariedad entre los distintos tipos de capital; v) la integralidad y transversalidad de las políticas ambientales, y vi) la necesidad de que hubiera cooperación internacional para apoyarlas (no solo en términos de financiación, que debía seguir los principios de no condicionalidad y adicionalidad, sino como verdadero catalizador del capital institucional y de la conexión entre comercio y desarrollo) (CEPAL, 1991; véase el texto 37 del anexo). De estas seis ideas, la clave estaba en lo que la CEPAL denominó
“equilibrio dinámico”, que suponía “ir más allá de las preocupaciones relativas al capital natural” (CEPAL, 1991, pág. 10; véase el texto 38 del anexo). En realidad, en la formulación ya se enmarcaba la solución, puesto que el concepto de “capital natural”, que el Banco Mundial hizo circular ampliamente antes de Río (Banco Mundial, 1992), no era aceptado por algunos colaboradores de la Comisión ni era aceptable para ellos: de ahí las cualificaciones introducidas para su definición institucional, en que se reconocía implícitamente la existencia de funciones críticas (no sustituibles) del capital natural (CEPAL, 1991). Así, en el libro en que Gligo participó como asesor no aparecía el término capital natural, sino que se hacía referencia al término “capital ecológico” —que había sido el único utilizado por la CMMAD (1987)— como parte del patrimonio colectivo de un país, que no debía ser objeto de apropiación privada (CEPAL/PNUMA, 1990, pág. 79).
En cualquier caso, el diagnóstico permitía vincular la equidad y la sustentabilidad, ya que se consideraba que “el círculo vicioso” de pobreza y deterioro ambiental venía mediado por la concentración de la propiedad y el uso de la tierra, respecto de la cual en la región se registraban los índices más altos de todo el mundo en desarrollo (CEPAL, 1991, pág. 50). En el nuevo contexto de competencia internacional dependiente del progreso técnico y la sustentabilidad ambiental, “la estrategia tradicional de crecimiento, basada en el uso intensivo de los recursos naturales y acentuada en los años ochenta para servir la deuda externa” —bajo el supuesto de que la disponibilidad de recursos naturales y el medio ambiente en su conjunto eran prácticamente infinitos— “no podía asegurar el desarrollo duradero”: permitía aumentar el ritmo de actividad en el corto plazo, pero no impedía “que los diversos costos ambientales se materialicen con mayor fuerza aun en el mediano plazo, como ha sido de hecho la experiencia reciente de la región” (CEPAL, 1991, págs. 78 y 80). De ahí la necesidad de profundizar en la industrialización sobre la base de tecnologías limpias que aunaran “ahorro de energía y materias primas, reducción de desechos, mejoría en la calidad del producto, elevación de la productividad, reducción de los tiempos de inactividad y de los riesgos para la salud de los trabajadores”, en definitiva, había que
“compatibilizar crecimiento, competitividad y sustentabilidad ambiental”
(CEPAL, 1991, pág. 88). Ello quedaría perfectamente sistematizado en el tercer y último informe de lo que fue la auténtica trilogía de la equidad de la década de 1990 (CEPAL, 1992b; véase el texto 39 del anexo). Pese a que en él se aceptaba la hipótesis del “círculo vicioso de pobreza-deterioro ambiental-miseria” o la “espiral negativa de pobreza y deterioro ambiental”
(CEPAL, 1992b, págs. 44 y 112), dicho documento supuso la consagración del enfoque de Fajnzylber (pocos meses después de su fallecimiento), al integrar las eficiencias keynesiana y schumpeteriana, que se resumían en la siguiente afirmación: “el progreso técnico es el factor que posibilita el crecimiento con equidad y viabiliza la convergencia de la competitividad con la sustentabilidad ambiental” (CEPAL, 1992b, pág. 110).
4. El paradigma de la modernización ecológica