B. Desarrollo económico y social y dependencia (década de 1960): el “derecho de cada país de
2. El giro soberanista sobre los recursos naturales del final del Decenio de las Naciones Unidas
En 1970, la CEPAL auspició junto con el ILPES y Resources for the Future la traducción del libro de Orris C. Herfindahl (que se había publicado en inglés el año anterior). Herfindahl consideraba que los recursos naturales eran parte del acervo de capital de un país. Planteó una metodología sobre cómo hacer inversiones que contribuyeran a descubrir esos recursos y conocer otras características indispensables para su aprovechamiento, tras una década de cooperación en la que el Fondo Especial de las Naciones Unidas había aportado 59,1 millones de dólares a los países de la región (apalancados con 65,3 millones suplementarios de los Gobiernos) en proyectos de desarrollo relacionados con recursos naturales (Herfindahl, 1970)19.
La conclusión del estudio, que refleja claramente los intereses de los Estados Unidos, era que los programas de información sobre los recursos naturales debían “estar orientados hacia las regiones que se están explotando o las que limitan con ellas”, a fin de aprovechar de manera más intensiva una infraestructura dominada por el costo de transporte (Herfindahl, 1970, pág. 281). Se establecía como excepción la posibilidad de detectar “minerales suficientemente valiosos como para que soporten los gastos de transporte que demanda un largo recorrido” (Herfindahl, 1970, pág. 281). También se exceptuaban los programas de recopilación de datos hidrológicos y meteorológicos, “porque pueden necesitarse los datos sobre regiones remotas para comprender —con fines económicos— procesos naturales que no respetan las fronteras artificiales de la actividad económica” (Herfindahl, 1970, pág. 282). El trabajo desaconsejaba la realización por sistema de estudios integrados, debido a su elevado costo. En lugar de ello, los estudios se debían reservar solo a alguna actuación (proyecto o medida) que pudiera modificar en alto grado las modalidades actuales de la actividad económica. La palabra
“conservación” aparecía una sola vez, en referencia a los suelos, y asociada a la “producción lucrativa”, con el matiz (en nota al pie de página) de que “sería mejor referirse simplemente al ‘objetivo de lucro’, que abarca objetivos de conservación de suelos si la información y los conocimientos son adecuados y si existe un mercado de tierras que funcione bien” (Herfindahl, 1970, pág. 72).
2. El giro soberanista sobre los recursos naturales
décimo aniversario de la creación del BID. En el primero de ellos, Enrique V. Iglesias, futuro Secretario Ejecutivo de la CEPAL, señaló: “vastos recursos naturales permanecen aún inexplorados. Debería procurarse orientar ciertos gastos para movilizar estos recursos ocultos, mediante transferencias que tengan efectos multiplicadores en el uso —con nuevas combinaciones de factores productivos— de los recursos humanos y naturales desperdiciados”
(Iglesias, 1972a, pág. 285).
El segundo trabajo, cuyo autor fue Héctor Soza, director de cursos de especialización desde la fundación del ILPES (Franco, 2013), constituye la referencia más completa del momento sobre el “marco natural”
(definido como “la naturaleza física de la región, que comprende una situación geográfica y la dotación de espacio, clima y recursos naturales”) del proceso de industrialización (Soza, 1972, pág. 545). En este caso, se tomó distancia de la sugerencia concentradora de Herfindahl: en lugar de ello, Soza proponía crear nuevos polos de desarrollo a partir de una estrategia extensiva de explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, basada en la creación de “cadenas” y “complejos” (lo que remite implícitamente a la teoría del crecimiento basado en productos primarios (staple theory of growth)) (Ramos, 1998; Domínguez, 2009)).
También se detectaba un claro cambio de orientación frente a la armoniosa visión inicial del memorándum de 1961, a favor de la soberanía nacional con respecto al papel de las multinacionales en la explotación de los recursos naturales (Soza, 1972; véase el texto 5 del anexo). En este punto, la frustración de las esperanzas de la Alianza para el Progreso y el Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en el plano internacional, y del proceso de sustitución de importaciones (cooptado por las multinacionales), en el plano regional, condujeron a la CECLA a aprobar el Consenso Latinoamericano de Viña del Mar (1969). Esto marcó un nuevo tono fuertemente soberanista en el discurso sobre los recursos naturales y dio inicio al “viento del nacionalismo económico” que soplaría con fuerza en la década siguiente (Sunkel, 1972, pág. 517)20. Para entender ese vendaval hay que volver a revisar la secuencia de los acontecimientos y su impacto en las ideas en acción de los pensadores de la CEPAL.
La Carta de Punta del Este (1961) fue precedida, a modo de preámbulo, por la Declaración a los Pueblos de América, en la que
20 El Consenso Latinoamericano de Viña del Mar salió de la Reunión Extraordinaria de la CECLA a Nivel Ministerial, la primera de su género en 140 años sin la presencia de los Estados Unidos.
Incluyó varias peticiones y principios que más tarde serían recogidos en el nuevo orden económico internacional, entre ellos: “una más justa división internacional del trabajo, que favorezca, y no obstaculice, como hasta ahora, el rápido desenvolvimiento económico y social de los países en desarrollo”; un “nuevo planteamiento [sin condicionalidades políticas o militares]
de la cooperación interamericana e internacional para la realización de las aspiraciones de los países latinoamericanos” y, sobre todo, el “derecho de cada país de disponer libremente de sus recursos naturales” (cfr. Domínguez, 2017, pág. 146).
quedó estampado el rótulo de la convergencia como objetivo último del desarrollo, que se alcanzaría por medio de la industrialización21. En su título cuarto, la Carta de Punta del Este recogía un programa completo de medidas nacionales y de cooperación internacional sobre “productos básicos de exportación”, con referencia explícita a la Comisión de Comercio Internacional de Productos Básicos de las Naciones Unidas (Franco, 2013, pág. 98). Este asunto se convertiría en el nuevo afán de Prebisch en su camino a la secretaría de la UNCTAD.
Tras la aprobación del Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo mediante la resolución 1710 (XVI), la Asamblea General de las Naciones Unidas sacó adelante la resolución 1716(XVI), de 19 de diciembre de 1961, referida al comercio internacional como principal instrumento para el desarrollo económico y en la que se instaba a hacer una consulta acerca de la conveniencia de celebrar una conferencia internacional sobre el tema. Un año después, sin el auspicio de las Naciones Unidas, la Conferencia sobre los Problemas del Desarrollo Económico de El Cairo agrupó por primera vez a 36 países afroasiáticos, el bloque de los nuevos Estados independientes africanos y el bloque latinoamericano, que estuvo representado por Bolivia, el Brasil, Cuba y México, como miembros plenos, además de Chile, el Ecuador, Venezuela y el Uruguay, como observadores. Prebisch, en su calidad de representante personal del Secretario General de las Naciones Unidas, desempeñó un papel central en las deliberaciones y puso en marcha el mandato interregional que, como hecho diferencial frente a la OEA, había justificado la creación de la CEPAL (Dominguez, 2016a).
La Declaración de los Países de Menor Desarrollo (1962), con la que concluyó la Conferencia sobre los Problemas del Desarrollo Económico, reflejó los diagnósticos de la CEPAL sobre los problemas del desarrollo a causa de las “tendencias que favorecen la perpetuación de las estructuras pasadas de las relaciones económicas internacionales” y recogió sus mismas reivindicaciones (industrialización, planificación, cambios en las reglas del comercio y la financiación). Por último, en la Declaración se instó a los países participantes a mantener el contacto continuo entre ellos y a coordinarse de cara a la propuesta de conferencia económica mundial de las Naciones Unidas. Esta iniciativa se concretó poco después en la resolución 917(XXXIV) del ECOSOC, con miras a establecer una Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, donde se negociaría la mejora del acceso a los mercados de los países en desarrollo y la estabilización de los precios
21 “[A]celerar el desarrollo económico y social, a fin de conseguir un aumento sustancial y sostenido del ingreso por habitante, para acercar, en el menor tiempo posible, el nivel de vida de los países latinoamericanos al de los países industrializados”, y “estimular la actividad privada para promover el desarrollo de los países de la América Latina, con ritmo tal que sus economías puedan absorber los excedentes de mano de obra, remediando el problema del desempleo, y a fin de que ocupen el puesto que les corresponde entre las naciones industrializadas y modernas del mundo” (cfr. Domínguez, 2017, pág. 134).
internacionales de los productos básicos (Domínguez, 2016a). La UNCTAD fue aprobada en la Asamblea General a fines de 1962, mediante la resolución 1785(XVII). Enseguida se mencionó el nombre de Prebisch como candidato a Secretario General de la UNCTAD, a propuesta de la Argentina, el Brasil y Yugoslavia (Rivarola y Appelqvist, 2011).
El mandato de Prebisch en la UNCTAD fue la “época de oro” de la organización (Santa Cruz, 1987, pág. 372), que comenzó por el balance de la cooperación internacional en el Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Prebisch habló en este contexto de la “profunda frustración en los países periféricos” (Prebisch, 1968, pág. 5). Para remediarla abordó el diagnóstico para la segunda reunión de la UNCTAD, en el que los recursos naturales serían clave en el debate de la década siguiente, en estos dos términos: i) la explosión demográfica, que contribuía a incrementar la brecha de ahorro interno, y ii) el impacto adverso de las políticas proteccionistas del centro sobre las exportaciones de productos primarios de la periferia, que intensificaban la inestabilidad de los precios y el deterioro de los términos de intercambio, lo que agrandaba la brecha exterior. Para cerrar la doble brecha, la cooperación internacional no solo necesitaría promover políticas de control demográfico, sino introducir un sistema de preferencias generalizadas para los países en desarrollo y acuerdos de estabilización de los precios internacionales de los productos básicos (Prebisch, 1968).
En ese contexto, Celso Furtado completó el análisis de Prebisch con el diagnóstico interno de los países de América Latina. Así llevó hasta su límite el estructuralismo, que desembocó de forma natural en la teoría estructuralista de la dependencia22. Después de dejar la CEPAL en 1957 y tras su paso por Cambridge, Furtado se incorporó al sistema de planificación brasileño, primero en el marco de la Operación Panamericana
22 Palma (2008) clasifica las teorías de la dependencia en tres grupos (como reformulación del marxismo, como reformulación del estructuralismo y como metodología de análisis para contextos concretos). Es en ese sentido de reformulación del análisis de la CEPAL sobre el desarrollo de América Latina en el que se habla aquí de teoría estructuralista de la dependencia:
“el estructuralismo y su vástago —la dependencia—” se pueden considerar una especie de tercera vía entre el marxismo de raíz guevarista y la teoría neoclásica (Sunkel, 1989, pág.
149). La permeabilidad entre los tres grupos, como muestra la asistencia de varios alumnos de Sunkel a los seminarios del proyecto de investigación dirigido por Theotonio dos Santos (el líder de la teoría marxista de la dependencia) en el Centro de Estudios Socioeconómicos de la Universidad de Chile durante 1967 (Dos Santos, 1969), no empaña en todo caso la existencia de diferencias marcadas. Como señala Bielschowsky (1998, pág. 35), “la idea de ‘dependencia’
(comercial, financiera y tecnológica) estuvo presente en la CEPAL desde un comienzo […]. En los años sesenta las diferencias en la utilización del concepto de dependencia eran importantes, no solo en la función analítica que desempeñaba en las interpretaciones sino también respecto al significado político-ideológico. En la CEPAL, la ‘condición periférica’ era interpretada como la determinante de problemas que debían superarse mediante políticas económicas y sociales bien orquestadas, a nivel nacional e internacional, es decir, no significaba una fuente de explotación insuperable que implicara la necesidad de romper con el capitalismo”.
(verdadero antecedente de la Alianza para el Progreso) del Presidente Juscelino Kubitschek. En esa condición formó parte del primer Consejo Directivo del ILPES, donde continuó luego como Ministro de Planificación, bajo la presidencia de João Goulart. Tras el golpe de Estado contra Goulart en marzo de 1964, Furtado fue acogido en el ILPES, donde impartió poco después un seminario para evaluar el legado del estructuralismo. Osvaldo Sunkel fue uno de los asistentes a este impactante evento intelectual (Franco, 2013; Cunha y Britto, 2018)23.
Furtado llegó a la conclusión de que, mientras la ideología del desarrollo en los países capitalistas avanzados correspondía a un esquema, propio de la “civilización industrial”, de crecimiento económico impulsado por el progreso tecnológico a través del aumento de los salarios reales en un juego virtuoso, el desarrollo latinoamericano presentaba “características fundamentalmente distintas” (Furtado, 1966, pág. 382). El crecimiento económico de América Latina se había basado en la integración en la economía mundial “mediante la exportación de productos primarios, es decir, de la utilización más intensiva de factores abundantes —mano de obra y recursos naturales—” hasta que la crisis de 1929 y los sucesos que la siguieron obligaron a la región a “buscar el camino de la diversificación de las estructuras económicas para recuperar un adecuado crecimiento”
(Furtado, 1966, pág. 382).
No obstante, el “proceso de sustitución dinámica de las importaciones”
a que ello dio lugar generó incentivos perversos en la clase empresarial, que se instaló “desde la fase inicial en posiciones monopólicas u oligopólicas”
(Furtado, 1966, pág. 383). Desde mediados de la década de 1950, se sumaron a estos factores el sesgo ahorrador de mano de obra de la tecnología importada, el crecimiento demográfico y el mantenimiento de una estructura muy concentrada de la propiedad agraria. Todo lo anterior acentuó los problemas de insuficiencia dinámica en el plano económico y los conflictos sociales que cegaron el camino hacia el reformismo socialdemócrata en el plano político.
En consecuencia, solo un socialismo latinoamericano podría “provocar procesos cumulativos de irreversibilidad creciente”. Se consideraba que la “sustancia ideológica” de esa orientación debería ser la lucha por “la superación del subdesarrollo y por la preservación de una personalidad nacional con autodeterminación” (Furtado, 1966, págs. 390-391).
De este modo quedaron sobre el tablero los temas de soberanía sobre los recursos naturales y de cambio en las reglas de juego internacionales que se plantearían en la década de 1970. Los alumnos aventajados recibieron de
23 Otro asistente fue Fernando Henrique Cardoso, quien se atribuiría después la paternidad de la teoría de la dependencia, aunque en realidad se trataba solo de su variante como metodología de análisis: “el primer informe de un estudio sobre dependencia en relación al desarrollo lo presenté en el ILPES en 1965. Después de este informe Faletto y yo publicamos Dependencia y desarrollo, Siglo XXI, México, 1969, cuya primera versión completa mimeografiada data de 1967”
(Cardoso, 1977a, pág. 35).
inmediato el impacto de Furtado como “primer teórico de la dependencia”
(Love, 1994, pág. 438). Entonces Sunkel se refirió a la “extrema dependencia [de las economías latinoamericanas] de la exportación de algunos pocos productos básicos” (Sunkel, 1967a, pág. 23) y rompió al fin el tabú al escribir sobre los déficits gemelos y la consiguiente necesidad de financiación externa y las acciones necesarias de soberanía nacional para superar “esta extrema dependencia de nuestras economías” que obligaba a “exportar o morir” (Sunkel, 1967b, págs. 54 y 62). En sus propias palabras, “se trata de reconocer en forma realista que la dependencia es una característica estructuralmente inherente al subdesarrollo y que el desarrollo —para serlo auténticamente— debe tender a reemplazar la dependencia por la interdependencia, entendiendo por esto una situación tal que la nación que enfrente presiones o limitaciones externas en su desarrollo pueda por sí misma crear o escoger formas alternativas de responder a esas situaciones” (Sunkel, 1967b, pág. 57)24.
Fue en ese ambiente intelectual “cada vez más cargado de emociones”, en el que Prebisch acabó asumiendo la existencia de “relaciones de dependencia” que solo se podrían superar mediante cambios institucionales en las reglas del comercio internacional y la financiación del desarrollo con un nuevo acuerdo multilateral que, además, incluyera el control nacional de las empresas extranjeras que “de larga data explotan recursos naturales” (Prebisch, 1970a, págs. 93, 111 y 223). Esos fueron, en resumen, los tres puntos críticos de la discusión multilateral de la agenda del nuevo orden económico internacional.