Respuestas desde la gobernanza migratoria a la crisis migratoria

56 Así, surge la necesidad de implementar respuestas a mediano y largo plazo que tomen en cuenta las capacidades estatales, el escenario migratorio y los cambios necesarios a nivel normativo con el fin de abordar esta situación a nivel nacional y regional.

También es primordial sumar la experiencia en la gestión de los flujos migratorios para tratarlos de forma menos contradictoria (Brumat, 2021b, pp. 8-9). Bajo esta perspectiva, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha indicado la importancia de tomar medidas para prevenir y combatir la xenofobia y el estigma hacia los migrantes en el marco de la pandemia de la COVID-19, por lo que se requieren acciones de sensibilización, protocolos y procedimientos específicos para esta población (Pradel, 2020, pp. 3-4).

Además, hay que mencionar que la presión demográfica de los migrantes venezolanos en la región de ALC ha generado preocupación no solo por la urgencia de insertarlos en la vida económica y laboral de las sociedades de acogida, sino también por su relación con actividades delictivas. Sin embargo, un estudio realizado en setiembre del 2019 por el Migration Policy Institute concluyó que los migrantes cometen menos delitos que la población nativa. Por ejemplo, en el 2019, del total de encarcelados por criminalidad, solo el 1.3% fueron extranjeros en el Perú (Bahar et al., 2020, p. 1). Por lo cual, el estigma hacia la población migrante es más el resultado de una percepción equivocada de la opinión pública que no llega a sustentarse en la realidad.

1.4.3. Respuestas desde la gobernanza migratoria a la crisis migratoria

57 Sudamericanas (UNASUR). Segundo, los países que optaron por la adopción de instrumentos jurídicos ad hoc (Chile, Colombia y Perú). Tercero, los países que abrieron un proceso de regularización a estos migrantes (Panamá, Bolivia y Chile) (Acosta et al., 2019, pp. 6-13). Dentro de estos primeros tres grupos, se encuentran actualmente los seis países con el mayor número de migrantes y refugiados en sus territorios durante el 2021 (R4V, 2021b).

Con respecto a los tres grupos restantes, el cuarto incluía al único país que aplicó la definición de refugiado de la DCR de 1984 (México). El quinto agrupó los países que no crearon ninguna categoría especial en torno a la crisis (Paraguay y Costa Rica). En el sexto grupo estaban los países que optaron por criminalizar la migración venezolana (Trinidad y Tobago, República Dominicana, etc.) (Acosta et al., 2019, pp. 11-14). De estos seis grupos, Acosta et al. mencionaron dos características generales. Por un lado, todos contaban con más nacionales afuera de sus fronteras que extranjeros dentro de ellas, con excepción de Argentina, Chile y Costa Rica. Por otro lado, el número de migrantes en sus territorios era inferior al 10% del total de su población, por lo que no se podían considerar países de inmigración (Acosta et al., 2019, p. 24).

Además, Acosta et al. (2019) consideraron que se podían identificar estas respuestas a la crisis migratoria venezolana como parte de un marco general de regulación jurídica, que estaba relacionada con las consideraciones de estos países en política exterior y su posicionamiento hacia el régimen del presidente Nicolás Maduro. Este actuar concordaba con la idea de Zolberg (1999) en que, en el escenario internacional, pocos mensajes eran más claros en contra de un régimen que aceptar a sus emigrantes como refugiados (Zolberg, 1999, como se citó en Acosta et al., 2019, p. 20). En este punto, consideramos que la recepción de migrantes, al igual que de refugiados, también puede ejercer similar posicionamiento. No obstante, el recrudecimiento de la crisis migratoria en los últimos años hizo que el tema también adquiriera relevancia en la política interior de los países de ALC (Acosta et al., 2019, p. 20).

Esta dicotomía política exterior/política interna ayuda a entender la renuencia de los países de ALC a aplicar la definición de refugiado de la DCR de 1984 para el caso venezolano. Ello a pesar de que varios de estos países incorporan esta definición en

58 sus legislaciones (Freier, 2018). Si un país vecino de Venezuela adoptara esta definición, esto ocasionaría no solo un aumento del flujo de migrantes y refugiados venezolanos en sus fronteras (ámbito exterior) (Acosta et al., 2019), sino también una mayor presión sobre los servicios públicos ya mermados por la COVID-19 (ámbito interior) (Brumat, 2021b). Bajo esta lógica, las medidas restrictivas y los requisitos adicionales para el ingreso a estos países pueden interpretarse como parte de los esfuerzos por controlar este escenario (Acosta et al., 2019, pp. 20-21).

Brumat (2021b) coincidió con este planteamiento al manifestar que la pandemia y el aumento del flujo migratorio venezolano en la región sudamericana durante el 2020 hicieron que los enfoques en política migratoria se dividieran en dos posturas. Por un lado, se encontraban los países que buscaron evitar la exacerbación de los problemas ya existentes, por lo que adoptaron diversas estrategias de regularización migratoria.

Por otro lado, estaban los países que optaron por militarizar las fronteras y reducir las opciones de regularización, acciones que incrementaron el estigma hacia la población migrante venezolana. Estas posturas fueron clasificadas en dos grupos: el grupo

“Atlántico + Colombia” y el grupo “Andino” (Brumat, 2021b, pp. 3-4).

El primer grupo (Argentina, Uruguay, Brasil y Colombia) optó por utilizar el Acuerdo de Residencia MERCOSUR o emplear una “fórmula mixta”. Argentina y Uruguay aplicaron este acuerdo de manera unilateral. Por su parte, Brasil escogió una doble vía:

regularizó a los nacionales de los países que no ratificaron este acuerdo, entre ellos Venezuela, y otorgó el estatus de la DCR de 1984 a un número significativo de venezolanos (Blouin, Berganza y Freier, 2020, como se citó en Brumat, 2021b, p. 5).

Finalmente, Colombia empleó permisos temporales de permanencia, amplió el acceso a la ciudadanía a los hijos de ciudadanos venezolanos nacidos en su territorio y adoptó un mecanismo de residencia para esta población por diez años (Brumat, 2021b, p. 6).

El segundo grupo (Chile, Ecuador y Perú) abordó la cuestión venezolana con regularizaciones temporales y la militarización de sus fronteras para frenar la migración ilegal en el contexto de la pandemia de la COVID-19. Chile no solo endureció su regularización y discurso migratorio, sino que también procedió a deportar a los ciudadanos venezolanos irregulares. Por su parte, Ecuador modificó su

59 Ley Orgánica de Movilidad Humana (LOMH), a fin de facilitar la deportación de migrantes irregulares, y eliminó la “visa UNASUR”. Finalmente, Perú aumentó la retórica antiinmigrante y discutió proyectos de ley que facilitaran la expulsión de extranjeros irregulares (Brumat, 2021b, p. 7). Sin embargo, ninguno de estos proyectos fue aprobado en el Congreso peruano.

Brumat (2021b) concluyó que estos dos grupos mostraron dos enfoques de gobernanza migratoria. El primer grupo estaba enfocado en un modelo de gobernanza migratoria de “control estatal y ampliación de derechos”, pues consideraba que la migración era un fenómeno inevitable. El segundo grupo optó por un enfoque de gobernanza de regularizaciones temporales y militarización de la frontera para controlar los arribos irregulares y la securitización de la migración a través de los discursos (Brumat, 2021b, pp. 6-7). Sin embargo, en la actualidad la evolución de la dinámica migratoria ha ocasionado que algunos países varíen los enfoques de gobernanza analizados entre los años 2019 y 2020. Por ejemplo, el Perú ya ha iniciado un proceso de regularización a largo plazo, como veremos más adelante.

Con base en lo expuesto, se observa una contradicción entre la percepción positiva de los avances alcanzados en la agenda migratoria de la región, como el Acuerdo de Residencia MERCOSUR (Maldonado et al., 2018, Stefoni, 2018, Reboiras, 2019), y la aparente debilidad de los espacios multilaterales para brindar una respuesta efectiva a la crisis venezolana. Esta debilidad ya ha sido abordada por autores como Caetano y Pose (2020) al cuestionar la efectividad de los regionalismos latinoamericanos para afrontar los retos actuales, dentro de los que se encuentra la crisis migratoria venezolana. En ese sentido, la creación de nuevos espacios regionales, como el Proceso de Quito, puede entenderse como parte de esta dificultad para abordar este tema (Acosta et al., 2019, p. 22).

Sobre ellos, Acosta et al. (2019) realizaron tres reflexiones. Primero, el carácter no vinculante de las declaraciones no denotó la urgencia de la situación migratoria.

Segundo, la creación de grupos alternativos sobre otros grupos regionales con mayor institucionalidad reflejó la preferencia de los Ejecutivos por las políticas de control en el tema migratorio venezolano en la región. Tercero, se indicó que la articulación de

60 una respuesta regional efectiva a la crisis migratoria venezolana estaba pendiente (Acosta et al., 2019, p. 23). Igualmente, otros autores consideraron como un elemento importante la expectativa de los países de recibir ayuda económica y financiera por parte de la comunidad internacional (Camilleri y Hampson, 2019, p. 15).

Sin embargo, creemos que cada uno de estos cuestionamientos tiene una justificación.

En primer lugar, en torno a los acuerdos no vinculantes, los servicios públicos de los Estados de ALC ya se encontraban limitados antes de la aparición de la COVID-19, a lo que se suma que la crisis migratoria venezolana es un hecho sin precedentes (Acosta et al., 2019, Brumat, 2021b). Como señala Alba (2019), instrumentos como el Acuerdo de Residencia MERCOSUR no se han aplicado de forma generalizada en la región porque no fueron pensados para fenómenos migratorios masivos. En esta línea, también se justifica la renuencia a emplear la definición de la DCR de 1984 para el caso venezolano, tal como ya lo hemos mencionado anteriormente.

En segundo lugar, la política de control migratorio del Ejecutivo, a través de decretos y otras normas de rango inferior a ley, brinda adaptabilidad a una realidad cambiante y en progreso. Bajo esta lógica, también se encuentra la creación de nuevos espacios regionales para abordar la crisis migratoria venezolana, como el Proceso de Quito, pues se busca focalizar los esfuerzos en espacios multilaterales que aborden exclusivamente esta temática al ser un evento sin precedentes en la región. Estos espacios plantean dos aspectos específicos en torno a esta crisis: el Grupo de Lima busca restaurar la institucionalidad democrática en Venezuela, mientras que el Proceso de Quito busca coordinar una respuesta conjunta a la crisis migratoria venezolana. Una respuesta conjunta no se encuentra pendiente, sino que está en pleno proceso. Sus efectos se están comenzando a ver en los aportes de este foro técnico y en los esfuerzos nacionales de la región para el manejo de esta crisis, como veremos más adelante.

En tercer lugar, con respecto al financiamiento de la cooperación internacional, Sagasti (2012) ya había mencionado que su valor radicaba en que facilitaba la experimentación de iniciativas y programas de interés público con una mayor flexibilidad en el uso de los recursos; experimentación que no sería posible de realizar con recursos públicos locales (en el caso de la cooperación no reembolsable). Además, esta cooperación

61 ayudaba a crear capacidades y generar espacios de diálogo para fomentar el financiamiento complementario (Sagasti, 2012, p. 9). Es este aspecto direccionador el que hacía, y hace actualmente, que la cooperación internacional sea valiosa para fortalecer las respuestas a nivel nacional y regional de la crisis migratoria venezolana.

Desde esa perspectiva, a partir del recrudecimiento de la crisis migratoria en el 2018, la comunidad internacional comenzó a movilizar recursos y desarrollar mecanismos que mitigaran sus efectos en ALC. Reflejo de ello son el Plan Regional de Respuesta para Refugiados y Migrantes de Venezuela (RMRP) y la Conferencia Internacional de Solidaridad sobre la Crisis de Refugiados y Migrantes de Venezuela (en adelante, Conferencia Internacional de Donantes). El primero pretende complementar los esfuerzos de los principales países de acogida y brindar asistencia humanitaria a las personas migrantes y refugiadas en la región (R4V, 2021d, p. 7). La segunda busca visibilizar la crisis a nivel internacional y movilizar recursos financieros para la población venezolana y las comunidades de acogida. A continuación, desarrollaremos estos dos esfuerzos internacionales.