Administración como sistema de poder

Javier de Burgos trata de implantar un nuevo sistema de Administración que resulte más eficaz y redunde en un mayor progreso de la sociedad; pero trata además de que este sistema sea duradero y perviva a pesar de los cambios políticos. Este planteamiento, en parte, es consecuencia de su confianza ilimitada en la ciencia y la aplicación universal de leyes científicas; pero es también consecuencia de que Javier de Burgos era consciente de que los gobiernos variaban y variaban también las disposiciones concretas y la organización de las dependencias administrativas, y de que esta situación redundaba en un funcionamiento desordenado e ineficaz de toda la actividad pública, de manera que jamás se obtenían los beneficios derivados de un continuum en la actuación del poder público159. Al respecto, ANTONIO MESA SEGURA apunta:

“Javier de Burgos sabía, porque lo había visto muy de cerca, que caían gobiernos y se desmoronaban y sustituían poderes y dinastías; pero cuando la Administración estaba bien organizada, ella perduraba sin a penas conmoverse y los pueblos continuaban el cambio emprendido”.

Esto lo había sufrido en carnes propias ya que de su proyecto de Administración basado en el Ministerio de Fomento y en la figura del Subdelegado de fomento, fue radicalmente modificado desde el mismo momento en que abandonó el ministerio; se cambió hasta la terminología de las instituciones y por supuesto, su contenido. Se pasó de un Subdelegado de fomento cuya principal misión era generar bienestar y prosperidad social, a un Gobernador civil encargado fundamentalmente del orden público (como se pasó de un Ministerio de Fomento a un Ministerio de la Gobernación), o a un Jefe político encargado claramente del

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control electoral. Se trató, en definitiva de la sustitución del pensamiento reformista de tintes ilustrados por el pensamiento liberal160.

Además Javier de Burgos era consciente de que la función administrativa podía desarrollarse de forma eficaz al margen de consideraciones ideológicas o políticas161, bastaba para ello con disponer de los medios y fundamentalmente del personal adecuado para ello. Al respecto, dice en las Lecciones del Liceo de

Granada manifiesta que:

“El administrador que, aun en los casos en que la ley expresamente le autoriza para dirigir la palabra a sus administrados, enuncia su propio pensamiento y otro cualquiera que no sea el de la ley que está encargado de ejecutar, o el del gobierno cuyas disposiciones se ha obligado a cumplir, amengua el prestigio de su dignidad y renuncia a sus inmunidades”.

Este modo de ver las cosas no era del todo compartido por sus contemporáneos; de hecho, en la prensa se discutía diariamente la cuestión de los llamados “empleados desafectos”, y el empleo público se consideraba botín político, origen de la tipiquísima figura del cesante. En todo caso Javier de Burgos incluía ya en la Exposición de 1826 entre las reformas necesarias para lograr la prosperidad del país, la necesidad de una amnistía para los exiliados basándose, entre otros motivos, en el de que entre estos había personas dotadas de conocimientos y habilidades que resultarían muy útiles al gobierno de la nación. Cuando tuvo oportunidad llevó a la práctica este planteamiento al reclutar como Subdelegados de fomento a personas provenientes de todo el espectro ideológico, pensando únicamente, según él, en la capacidad y los méritos de estas personas para desarrollar las funciones que les iban a ser encomendadas.

Por este camino se trata de introducir la profesionalización en el empleo público, y el concepto de lo que hoy llamaríamos eficacia indiferente, en definitiva, se trata de esbozar la existencia de un poder burocrático, de llegar a que la Administración sea, en cierto modo, un sistema de poder162. JUAN C. GAY ARMENTEROS dice que:

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NIETO, A, Los Primeros pasos del Estado Constitucional, Ariel, Barcelona, 1996, P. 78 y 79 161

NIETO,A., Op.Cit, P. 37. 162

GAY ARMENTEROS, J.C., Política y Administración en Javier de Burgos, Perspectiva histórica, Granada, 1993, P. 119.

“Si distinguimos sistema político de sistema de poder nos encontramos con que los reformistas autoritarios, como Javier de Burgos, no hacen sino seguir una línea de continuidad para perfeccionar el sistema de poder de la monarquía absoluta. Se distancian de una consideración ideológica para adoptar un tecnicismo pragmático, de tal manera hacen prevalecer el sistema de poder sobre el sistema político”.

En la misma Exposición, maneja la idea de que las instituciones administrativas son útiles y beneficiosas o no lo son, con independencia de la ideología política en la cual encuentren su sustrato. Este pensamiento lo pone de manifiesto al hacer frente a las críticas que él sabía originaría entre los elementos más absolutistas del entorno del monarca la propuesta de establecimiento de un Ministerio de lo Interior.

Para salvar estas objeciones, Javier de Burgos trata de convencer a Fernando VII, a través de numerosos ejemplos extraídos de la Historia, de la evidencia de que las mejoras administrativas son compatibles con cualquier sistema político. En sus propias palabras:

“Hay una multitud de instituciones que son aplicables tanto a los gobiernos absolutos como a los representativos, tanto a los legítimos como a los usurpadores...¿porqué, pues, cuando sabios laboriosos han fundado en la experiencia y los progresos de la civilización los axiomas de la Ciencia del gobierno serían estas menos respetadas o se generalizarían menos que los de la ciencia del derecho?. Lo que la experiencia ha revelado como conforme a la razón es patrimonio de todo gobierno. La legitimidad se realza adoptando las ideas útiles y benéficas que había concebido la usurpación”.

En las Lecciones del Liceo de Granada, Javier de Burgos reitera estos planteamientos así como los ejemplos históricos acerca de la pervivencia de sistemas e instituciones en diversos países y bajo sistemas de gobierno diferentes; en su mente pervive el reciente ejemplo francés, demostrativo de que una Administración fuerte y eficaz permite mantener la actividad del Estado a pesar las convulsiones políticas y la rápida sucesión de regímenes163. El párrafo final de la

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En las Lecciones del Liceo de Granada recuerda como los sucesivos avatares políticos que sufrió el Estado Francés, en el período revolucionario, consular e imperial, se dotó a la Administración de fuerza y poder, y de prestigio a sus agentes y afirma que “Aunque en cierto círculo de individuos haya cundido la moda de rebajar la Administración francesa, no creo que habrá entre ellos quien recuse la autoridad de las leyes dictadas en diferentes tiempos y bajo la influencia de diferentes gobiernos”

primera (y única) de estas lecciones es tremendamente expresivo del modo de pensar de Javier de Burgos, de como anteponía en todo caso los criterios técnicos en la Administración a las ideologías políticas:

“Profese cada cual, en buena hora, los principios políticos que más conforme halle a sus convicciones o que más favorables crea a sus intereses pues cabe, y es lícita, la divergencia de opiniones, ya sobre un régimen político, ya sobre el modo de aplicarlo a un determinado país. Pero no cabe, ni es lícita la divergencia, tratándose de la aplicación de las doctrinas administrativas”.

El mismo GAY ARMENTEROS afirma que Javier de Burgos, en este momento de su vida, en el que se encuentra ya alejado del poder político y de la Administración, y con la suficiente perspectiva para formular reflexiones, parece aceptar lo irremediable, el establecimiento pleno del sistema liberal, sin embargo señala éste autor que:

“No obstante su posición sobre la prevalencia del sistema de poder por medio de la Administración, sobre el sistema político general se mantiene e incluso se acentúa, en tanto que consigue una mejor elaboración de su pensamiento”.

En este, como en otros aspectos, el pensamiento de Javier de Burgos es el precedente de las actitudes y posiciones que adoptarán los gobiernos moderados de la primera mitad del siglo XIX, extremo que pone de manifiesto el propio GAY ARMENTEROS, al afirmar que la revolución liberal a partir de 1844 aceptará y aplicará las ideas de Burgos164.

La manifestación más clara de esta tendencia de los moderados queda plasmada en la figura de Juan Bravo Murillo; el programa político que trató de implantar cuando accedió a la presidencia del Gobierno, que más debería llamarse programa administrativo, se basaba precisamente en una reforma de la Administración, que puede considerarse el culmen del sistema moderado, y en la promulgación de un nuevo texto constitucional, que contenía la “menor cantidad de

Constitución posible”. En definitiva, el sistema de Bravo Murillo descansaba en

establecer una Administración poderosa, constituída como verdadero sistema de poder, capaz de hacer funcionar la vida del país al margen de la política, es la

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GAY ARMENTEROS, J.C., Política y Administración en Javier de Burgos, Perspectiva histórica, Granada, 1993, P. 170.

expresión más acabada del predominio del sistema administrativo sobre el sistema político que siempre mantuvieron los moderados.