Principios de Organización Administrativa

Todas estas características, omnipresencia, eficacia, flexibilidad, cientificismo, que señala Javier de Burgos como atributos de la Administración, a la cual pretende convertir en un sistema de poder son, diríamoslo así, los cimientos, la base ideológica sobre la que asienta el edificio administrativo que pretende erigir en el Estado. Las vigas que le servirán para construirlo son una serie de principios de carácter técnico, importados del modelo francés. Según LARRAURI:

“Nuestro personaje (Javier de Burgos) pertenece a una clase social que consideraba que era la única que podía regenerar a España, y para realizar esta regeneración debía importar el modelo francés y constituir una Administración fuerte, jerarquizada, centralista e intervencionista, para que sirviese de impulso a la nación”165.

En palabras de SANTAMARÍA PASTOR: “Con Javier de Burgos hace su

aparición fulgurante la aplicación de las técnicas administrativas francesas, apoyadas en un basamento ideológico plenamente vinculado a la ilustración”166.

En las Lecciones del Liceo de Granada Javier de Burgos afirma:

“ A mí me toca hoy reunir las más importante y presentar en su conjunto el santo símbolo e la ortodoxia administrativa...Para

entonces conviene que estén fijados los dogmas de la unidad y de la jerarquía administrativa”; en las mismas Lecciones, más

adelante, señala que “ no cabe orden sin unidad, ni unidad sin que

todas las autoridades colectivas o individuales a quien se delegue parte del poder, dependan del depositario supremo de este poder mismo”.

Se trata de una evidente declaración de principios, de los principios con los que quiso construir la estructura de la Administración de nueva planta que planeaba: El principio de unidad de actuación administrativa y en consecuencia de centralización, causa de las más importantes reformas que introduce Javier de Burgos en la Administración, es decir, del Ministerio de Fomento y la nueva división

165

LARRAURI, J. I., “El Pensamiento Administrativo y Político de Javier de Burgos”. Revista de

territorial, y el principio de jerarquía. Dentro del marco dibujado por estos dos grandes principios se inserta el juego de otra serie de elementos de organización administrativa de carácter instrumental: responsabilidad, obediencia jerárquica, coordinación, desconcentración, etc.

4.1. Principio de unidad: La Instrucción para los Subdelegados de fomento: El primero de estos principios estructurales de la organización administrativa es lo que Javier de Burgos llama “el sagrado dogma de la unidad administrativa”. Pocos elementos han sido tan unánimemente reconocidos y escasamente discutidos como éste, toda vez que desde todas las posiciones ideológicas representadas por los administrativistas de la época, desde los más progresistas a los menos aperturistas, afirman la necesidad de que la Administración funcione con una dirección única en favor de criterios de eficacia de actuación. Pero en todo caso se trataba de forma más o menos velada de fortalecer al Estado. Como señala ALEJANDRO NIETO, la defensa del principio de unidad escondía tras de sí algo más que referencias exclusivas de técnica administrativa; se trata de una de esas ocasiones frecuentes en las cuales, so pretexto de razones técnicas, se esconde un profundo significado ideológico, que en aquel contexto era relevante, dado las connotaciones fueristas del bando de Don Carlos167.

4.1.1 El Ministerio de Fomento: Así, el pilar fundamental de la estructura administrativa que Burgos planea, su principal punto de apoyo y de partida, es la creación de un ministerio que centralice y dé uniformidad a la actuación administrativa; es el Ministerio del Interior cuya creación propone en la Exposición

a Fernando VII de 1826, después denominado Ministerio de Fomento, que

organiza (mejor, que reorganiza) cuando toma posesión al frente del mismo, y que él mismo define como el “taller de la prosperidad nacional”. Esto lo había expresado ya Javier de Burgos con anterioridad a la Exposición, en sus escritos periodísticos168. Se trata de disponer de un centro desde el cual se imprima movimiento a la máquina administrativa, que sea la cumbre de la Administración, desde el cual se impartan

166

SANTAMARÍA PASTOR, J. A.,. Op. Cit, .P. 109 167

NIETO, A., Op. Cit,P.217. 168

todas las directrices y donde se reciban todas las informaciones y que posibilite, en definitiva, una eficaz actuación administrativa.

La eficacia es el fin último perseguido, y la principal justificación de la adopción de las medidas administrativas que impulsó Javier de Burgos, como afirma ALEJANDRO NIETO: “En el Ministerio de Fomento latía también la idea moderna de

la eficacia administrativa expresada en esa unidad de acción”169.

Para un eficaz funcionamiento de la Administración es necesario, según Burgos, que el trabajo desarrollado por todos los empleados públicos se acumule y sistematice en un sólo lugar desde donde se tomen las decisiones convenientes en función de ellas. En sus propias palabras:

“¿Qué sería de la masa inmensa de datos suministrados por

los agentes de la Administración, si no se reuniesen en un punto, si no se clasificasen y se discutiesen hábil y prontamente, y si no se dictasen a su vista las medidas propias para generar el bien y discernir el mal ?, y ¿qué otro que el Ministerio de lo Interior podría ser el centro de esta clase de operaciones ?”170.

Javier de Burgos defendió en todo momento la creación del Ministerio de Fomento, en definitiva la centralización administrativa. En realidad puede decirse que todo su proyecto de revitalización social de España se basa en los beneficios que reputaría la adopción de esta medida. La defensa que hace del Ministerio de Fomento en las páginas de la Exposición es singularmente fogosa, sobre todo porque pretende anticiparse a las posibles críticas a ella que sabía partirían de los sectores más absolutistas; sin embargo parece confiar en que su propuesta hallaría eco en círculos próximos a Fernando VII, entre ellos el ministro López Ballesteros, que veían ya entonces claramente la necesidad de introducir reformas administrativas para mantener el “statu quo” político, como lo veía el propio Sainz de Andino y así lo manifestaba también en otra Exposición al propio Fernando VII. Ambos coincidían con Javier de Burgos en la paralización de la sociedad española y la necesidad acuciante de revitalizar la misma; la pieza esencial de esta revitalización habría de ser el ministerio de Fomento.

169

NIETO, A., Op. Cit, P. 217. 170

El establecimiento del Ministerio de Fomento se basa en la crítica el sistema de Consejos en el que descansaba la Administración del borbónica; en este sistema un mismo órgano (cada uno de los Consejos) acumulaba competencias de carácter contencioso y de carácter administrativo, además, el reparto de las materias en el que cada uno de ellos era competente obedecía a criterios absolutamente irracionales y desde luego nada funcionales. La argumentación de esta crítica al sistema de Consejos descansaba en la ineficacia en la actuación que generaba el propio sistema, es decir, en consideraciones de orden exclusivamente técnico, sin entrar en el plano político, postura coherente si se tiene en cuenta que, con la creación del Ministerio del Interior, se planteaba, de momento, únicamente una reforma de carácter administrativo basada en criterios de eficacia. Javier de Burgos subraya la cantidad y la heterogeneidad de tareas que acumulaba el Consejo de Castilla y la escasa preparación de los consejeros y sus dependientes para ocuparse de cuestiones relativas a la Administración, siendo así que se trataba de personas con una preparación eminentemente jurídica y no administrativa (hay que recordar que Javier de Burgos, como otros administrativistas contemporáneos suyos, hace una clara distinción ente Derecho y Ciencia de la administración, y por consiguiente, piensa en la Administración sin estar determinado por el derecho positivo)171.

Conseguida la creación del Ministerio del Interior, bajo el nombre de Ministerio de Fomento, en los últimos años del reinado de Fernando VII, se configuró como una institución perfectamente inoperante, bajo la dirección del Conde de Ofalia. Muerto Fernando VII, Mª Cristina adoptó entre sus primeras medidas como regente la renovación del Ministerio con Javier de Burgos al frente del mismo, llamándole al cargo en atención expresa a los conocimientos que se le reconocían basándose en la Exposición de 1826. Ya ministro de Fomento, como se ha comentado anteriormente, Burgos desplegó una ingente actividad y empezó por reorganizar su ministerio tratando de imponer sobre todas las cosas un criterio de actuación eficaz. Cuando emite la Instrucción a los Subdelegados de fomento, tras la división territorial en provincias y la creación de la propia figura del subdelegado, pieza fundamental en el sistema de funcionamiento del Ministerio, deja claro que el Ministerio de Fomento debe ser el sustento, el esqueleto de toda la actuación administrativa. Así trató de

171

ARENILLA SÁEZ, M., La teoría de la administración en Javier de Burgos desde sus escritos

establecer un modelo de administración de marcado corte ilustrado, que es la base del modelo impuesto después por los moderados, netamente liberal, en cuanto a organización, pero no en cuanto a las competencias y los contenidos172.

Años más tarde, en las Lecciones del Liceo de Granada, insistía Javier de Burgos en la bondad y la necesidad de la institución, y explicaba la ausencia de los resultados apetecidos tras su creación en la “mala combinación de su mecanismo”; en definitiva, en la defectuosa puesta en práctica de sus disposiciones y en la desvirtuación de los fines de la institución (no hay que olvidar que el objetivo perseguido por él era el ideal ilustrado del fomento y el progreso). Aún reconociendo todas estas limitaciones, todavía entonces seguía sosteniendo que era necesario “un

centro de donde partiese el impulso para regularizar el movimiento de la máquina administrativa”. Asimismo sostenía que este ministerio (no ya de Fomento, sino de la

Gobernación) era el más importante entre todos porque representaba la cúspide de la Administración:

“De todos los concernientes al servicio público, a nadie toca mayor parte que al Ministro de la Gobernación, porque la acción de la Administración es más extensa y más activa e instantánea en su influencia en el movimiento social; por lo mismo que esta acción es de todas las horas y que debe rozarse en cada momento con la de los agentes de las demás dependencia del Gobierno, son más delicados y difíciles que las de todos ellos las funciones de los agentes del poder administrativo”.

Finalmente señalaba que el Ministro de la Gobernación “preside la marcha de

la Administración, la dirige y le da impulso”, y mantenía de forma vehemente que en

cualquier caso la Administración no podrá nunca dispensar los beneficio que se esperan de ella mientras que:

“No se dé unidad a sus movimientos y convergencia a su impulso, y esta unidad y esta convergencia no existirán sino cuando sus agentes superiores sean declarados y reconocidos, sin ninguna restricción ni reserva jefes de todas las dependencias administrativas de sus provincias, de todos los individuos o cuerpos que los dirigen o manejan...”.

De esta manera Javier de Burgos introducía el otro pilar de su construcción administrativa: el principio de jerarquía, que será analizado más adelante.

172

Durante el periodo en el que Javier de Burgos está en el Gobierno, se dictó una serie de seis Decretos (Decretos de 24 de marzo de 1834) que supusieron una verdadera remodelación de la estructura de la Administración central del Estado. Javier de Burgos no dedica especial atención a esta serie de Decretos, ni siquiera los menciona en sus Anales del Reinado de Dnª Isabel II; a pesar de que se considera generalmente que fue su principal impulsor, o al menos que participó en su redacción junto a Martínez de la Rosa, a la sazón Secretario de Estado, y a Garlen, secretario de Estado de Gracia y Justicia . Esta actitud, según ISMAEL SÁNCHEZ BELLA, se debe a que Javier de Burgos consideraba esta medida como meramente instrumental, si bien necesaria, en el contexto general de la reforma administrativa que planeaba173.

En virtud de estos seis Decretos se suprime el Consejo de Castilla, la Cámara de Castilla, el Real y Supremo Consejo de Indias y su Cámara, así como los Reales y Supremos Consejos de Guerra y Hacienda. A su vez se crean tres altos Tribunales que reúnen las competencias jurisdiccionales de los desaparecidos Consejos; estos Tribunales son el de España e Indias, el de Guerra y Marina y el de Hacienda.

4.1.2. La división del territorio en provincias: Como complemento a la creación del Ministerio de Fomento en su defensa de la unidad de actuación administrativa, Javier de Burgos proyectó un diseño de división territorial que asegurase (al menos en teoría) la llegada hasta el último rincón del país de los brazos de la Administración. Se trataba de que las órdenes expedidas desde lo más alto de la Administración (ya había identificado al Ministerio de Fomento como cúspide de la misma) se ejecutasen homogéneamente en todo el territorio nacional, y ello a través de la división del territorio en provincias y de la simultánea creación de una figura clave en nuestra historia administrativa, la del Subdelegado de fomento. Siguiendo técnicas administrativas de desconcentración, de origen claramente napoleónico, Javier de Burgos reproduce un esquema de organización administrativa basada en

173

SÁNCHEZ BELLA, I., “La reforma de la Administración Central en 1834”, Actas del III Symposium

la división territorial, sobre la cual “va a montarse la columna vertebral de una

cadena de agentes individuales ligados por un lazo de dependencia jerárquica”.174

La transformación que supuso la nueva división territorial y la creación de la figura del Subdelegado de fomento es un tema al que Javier de Burgos dedica muchas páginas a lo largo de su vida; ya desde sus artículos en la Miscelánea y El

Imparcial, durante el trienio y a propósito de las proyectos de división territorial que

se discutían en las Cortes que a la postre sirvieron de base para la que él estableció el en Decreto de 1833. El número de los artículos que en ambas publicaciones dedica al tema es extensísimo, y a través de los mismos y de las críticas que realiza a los proyectos que se discutían en sede parlamentaria, formula un modelo alternativo y establece unas bases para la división territorial que luego, curiosamente, cuando tiene ocasión, no lleva a la práctica en todos sus extremos 175.

La existencia de todo este trabajo previo de reflexión sobre el tema, y también el convencimiento por parte de Javier de Burgos de que la nueva división territorial era una media urgente y necesaria, le llevaron, en el momento de acceder a la titularidad del Ministerio de Fomento a llevarla a cabo con gran celeridad; ello puede justificar, en cierta medida que sacrificase en parte su propio modelo y optase, en coherencia con su carácter posibilista, por otro que podía implantarse con mayor rapidez176; no hay que olvidar que tras la solución adoptada definitivamente existía una cantidad considerable de estudios preparatorios, procedentes de los intentos previos de reorganizar el territorio y que se remontaban hasta las Cortes de Cádiz, los cuales Javier de Burgos tuvo la intuición de utilizar como elemento destacado de la división definitivamente adoptada, vigente en su mayor parte hasta hoy.

La nueva división territorial que acota extensiones geográficas mucho más reducidas que las existentes se justifica como elemento esencial para la consecución de una verdadera eficacia administrativa; en el Decreto de creación de los Subdelegados de fomento, se dice textualmente: “La nueva división territorial que,

174

GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Revolución Francesa y Administración Contemporánea y La

formación del Sistema Municipal Francés Contemporáneo, Taurus, Madrid, 1984, P. 116.

175

ARENILLA SÁEZ, M., Op. Cit, P. 118 y SS Ofrece un estudio extenso sobre el modelo de división territorial de Javier de Burgos durante el trienio, destacada aportación por su novedad y lo poco explorado de sus fuentes.

176

con el objeto de facilitar la acción de la Administración, he tenido a bien sancionar por mi decreto de este día”.

La idea de una división territorial que hiciera posible una mayor cercanía de las Administración y sus agentes a los administrados venía de lejos. Ya desde finales del siglo XVIII se había puesto de manifiesto claramente lo inconveniente del mantenimiento de la división territorial entonces vigente, dado que obedecía a criterios históricos: las provincias existentes, surgidas a raíz de una Real Cédula de

1608 como método de facilitar la recaudación de tributos agrupando determinadas

circunscripciones territoriales a cuya cabeza se ponía una ciudad como centro de recaudación, formaban un entramado del todo irracional, ya que ciudades designadas como cabezas de recaudación en Castilla se correspondían con aquellas que tenían procuradores en Cortes (debido a privilegios históricos), y en la parte oriental de la Península se correspondían con los antiguos reinos (Barcelona, Valencia, Mallorca, Murcia y Aragón). En este contexto, como un primer antecedente racionalizador, en 1785 surge el catálogo de provincias de Floridablanca .

La Revolución Francesa y la división territorial en departamentos, base de la organización administrativa del estado francés, hay que considerarlos no como un precedente pero sí como influencia, dado que el modelo francés, que prescinde en su división territorial de toda consideración histórica y se basa exclusivamente en criterios racionales, no fue en ningún caso contemplado como posibilidad en España, donde siempre se pensó en una división territorial más flexible y respetuosa con el pasado.

Otro precedente, más inmediato e influyente en la definitiva solución de división territorial adoptada por Javier de Burgos, es la establecida en Cádiz. El Artículo 11 de la Constitución de Cádiz ordena que se haga una división más conveniente del territorio español cuando las circunstancias lo permitan; no se precisa que la división sea provincial, pero en el discurso preliminar se alude a la necesidad de simplificar la Administración y promover y fomentar la unidad de todos los españoles, terminando con la heterogeneidad territorial tradicional. En este período gaditano (1813) se aprueba una Instrucción para el gobierno político y

mapa que llegó efectivamente a concluirse pero no al uso práctico, ya que con el retorno de Fernando VII se volvió a la configuración territorial anterior.

Durante el trienio se reanuda el hilo de la tarea emprendida; se recurre de nuevo a Bauzá quien con la colaboración de Larramendi realiza un segundo proyecto, casi idéntico al de 1813 pero mejorado en lo técnico, que pasa a ser discutido en una Comisión de Cortes. En ella se discute provincia por provincia con acuerdo en ciertos criterios, como el respeto a los antiguos reinos, pero divididos, y la homogeneización total de las instituciones en cada una de las provincias, eliminando las instituciones históricas de cada uno de los antiguos reinos. En este momento, Javier de Burgos, desde sus escritos periodísticos, como ya se ha puesto de manifiesto, formula una propuesta de división territorial alternativa.

El modelo de división territorial propuesto por Javier de Burgos desde las páginas de la Miscelánea y El Imparcial se va dibujando poco a poco, y variando en consecuencia, pero no en sus elementos esenciales, y se basa sobre todo en criterios de carácter técnico administrativo, y no en consideraciones políticas o