El Estatuto Real.

Como ya se ha puesto de manifiesto, el Estatuto Real significó el primer paso en el camino de apertura hacia el liberalismo tras la muerte de Fernando VII, pero tanto su eficacia en la consecución de los objetivos que se habían propuesto sus redactores como su naturaleza jurídica han sido después muy discutidas.

En realidad, lo primero que se discutió en su momento fue la oportunidad de adoptar medidas de apertura, pero ya vimos que para mantener a Isabel en el trono era imprescindible iniciar un proceso aperturista que reclamaban todos los que se oponían al programa establecido por Zea en el Manifiesto: el ejército, casi todos los sectores del liberalismo e incluso el Consejo de gobierno. Y por supuesto, también resultó discutida la mayor o menor amplitud en las reformas que debían introducirse, y, sobre todo, se discutió el procedimiento de redacción y aprobación del texto.

En cuanto a la amplitud de las reformas en el régimen político, VILLARROYA apunta que Javier de Burgos entendió que, tras el dictamen del Consejo de gobierno, se imponía la redacción de un código político, de una especie de Constitución, y que Martínez de la Rosa también lo consideraba indispensable como

expresión de un nuevo pacto político60. En definitiva, con un mayor o menor grado de apertura se trataba de encontrar una tercera vía que propiciase, además la reconciliación nacional.

En lo que respecta al procedimiento de redacción y aprobación del texto, desde el principio destacó el secretismo con que se llevaron a cabo las sesiones del Consejo de Ministros preparatorias del proyecto, secretismo que tiene repercusiones aún hoy, dado que no existe apenas documentación alguna sobre ellas, lo que hace extremadamente difícil llegar a conocer el grado de participación de los autores del texto, y en qué medida éste responde a las ideas de cada uno; esto ha llevado a discusiones acerca de la influencia de Javier de Burgos y Martínez de la Rosa en el texto aunque, en todo caso, se coincide en atribuir el peso de la redacción del proyecto a ambos junto con el ministro de Gracia y Justicia, Garelly.

En definitiva, tras la formación de un nuevo gabinente de talante aperturista, se procedió a la redacción, en palabras de JAVIER DE BURGOS, del proyecto de

“una especie de constitución” mediante la cual se trataba de articular un régimen

político que buscaba un espacio de centro, una vía intermedia entre el liberalismo doceañista y exaltado y el reformismo fernandino, capaz de aglutinar ambas corrientes para asegurar a la reina en el trono. Así, el texto del proyecto, y después el definitivo, puesto que las modificaciones realizadas no afectaron al modelo de régimen político que quería instaurarse, reflejaba una serie de principios que estaban, y no podía ser de otra manera teniendo en cuenta el punto de partida ideológico de sus redactores, muy cercanos a los del doctrinarismo francés: monarquismo, sufragio censitario, y un cierto carácter historicista, más marcado en el doctrinarismo español que en ningún otro, y más que nunca en este momento , cuando la justificación del carácter de norma fundamental del texto pretendía apoyarse en la condición de tal de las normas históricas que pretendía “restaurar”. Se trataba de recuperar el pensamiento jovellanista en torno a la “constitución

histórica”, buscando la conciliación entre la tradición y las exigencias marcadas por

el grado de desarrollo de la sociedad en el momento.

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JOVER ZAMORA. Op Cit, P XXV 60

En todo caso, se excluían dos elementos fundamentales del ideario liberal tradicional que inspiró la Constitución de 1812 y que ya habían sufrido en Francia la crítica doctrinaria: ni se reconocía el principio de soberanía nacional, ni se incluía un catálogo de derechos fundamentales, que Javier de Burgos y el propio Martínez de la Rosa entendían menos necesario y urgente en aquel momento que el arreglo de la Administración y el estado de la Hacienda pública. Este planteamiento responde también a la común influencia del posibilismo inglés que VILLARROYA señala en Martínez de la Rosa, como discípulo de Bentham61, autor cuya obra destaca ARENILLA como especialmente influyente en el pensamiento de Javier de Burgos62. En el mismo sentido se manifiesta después el MARQUÉS DE MIRAFLORES, que comienza sus Memorias haciendo una larga introducción en la que defiende la imperiosa necesidad, tras la muerte de Fernando VII, de abordar reformas administrativas y de proceder a una lenta apertura política que, en todo caso, podía esperar, es más, que debía esperar dado lo complicado de la situación política y de la debilidad de la Corona. Además consideraba que sólo con un gobierno fuerte (y de momento, uno que se actuara bajo un régimen representativo en España no podría serlo) sería capaz de llevar a cabo las reformas organizativas y de Administración que resultaban de todo punto indispensables. Así lo reconoce expresamente al señalar que “Las formas de gobierno debieron ser una cuestión

secundaria; la cuestión primaria era, sin duda, la creación de una Administración bien organizada que alcanzara a todos los ramos del gobierno”63.

Así pues, en la redacción del proyecto de lo que después sería el Estatuto Real se buscaba fundamentalmente lograr un texto conciliador, y ello en un doble sentido; a partir de la consecución de una fórmula conciliadora de los principios de orden y libertad (ésta va a ser la máxima de los partidarios del Estatuto, hasta el punto de que el periódico La Abeja, de línea absolutamente progubernamental llegó a titular alguno de sus editoriales como “Isabel, orden y libertad”) se pretendía lograr una amplia conciliación nacional, especialmente necesaria en una sociedad agotada por las luchas internas y reflejo de los temores europeos a los excesos revolucionarios.

61

VILLARROYA Ibid, P 117 62

ARENILLA SÁEZ, M., La teoría de la Administración en Javier de Burgos desde sus escritos

periodísticos, IAAP, Sevilla, 1996, P 75.

63

Con estos elementos ideológicos de partida, se llega a formular un proyecto que articulaba un sistema político “de naturaleza parlamentaria, de estructuras

mesocraticas y de inspiración moderada”64. Se trataba de un parlamentarismo bicameral extremadamente reduccionista, especialmente en lo que respecta al cuerpo electoral que representaría al final escasamente el 0.5% de la población, y que elegiría por un sistema de elección indirecta los miembros de una cámara representativa sólo de los intereses de los burgueses propietarios. Este va a ser uno de los primeros elementos de fricción entre la corriente moderada y la exaltada de la familia liberal, por cuanto los últimos van a tratar siempre de ampliar el cuerpo electoral y de abrir la posibilidad de intervención política a las “capacidades”.

También se trataba de un parlamentarismo no sólo reduccionista, sino reducido en sus competencias. El proyecto que el Consejo de Ministros envió al Consejo de gobierno ni siquiera contenía el derecho de petición a la Corona para las Cámaras, reconociendo exclusivamente la iniciativa legislativa a la Corona, buscando en todo caso fortalecer el poder real y sobre todo configurar un Ejecutivo fuerte en sus relaciones con el Parlamento. Por ello se ha llegado incluso a calificar el régimen político introducido por el Estatuto Real como de pseudoparlamentario, en tanto que las Cámaras no eran consideradas como un verdadero poder legislativo, sino como órganos que colaboraban con el Rey en la confección de las leyes65.

Si acerca de la naturaleza del régimen político que se trataba de implantar con el Estatuto Real existen opiniones matizadas, éstas son verdaderamente diversas respecto de la naturaleza jurídica del mismo; la formulación jurídica del texto participa así de la ambigüedad del régimen político que trata de vestir, ya que en puridad no puede afirmarse que se trate de un texto constitucional. Una parte de la doctrina constitucionalista califica al Estatuto Real de carta otorgada, según el modelo de las Cartas francesas de 1814 y 1830; sin embargo, VILLARROYA se opone a esta consideración argumentando que en el texto español no contiene en su fórmula de promulgación expresión alguna que de a entender que se trata de una concesión graciosa por parte del monarca, elemento que figura expresamente en los textos franceses. Además, con DÍEZ DEL CORRAL, señala que en el caso español

64

VILLARROYA Op. Cit, P 128 65

no se trata de que el Rey (en este caso la Reina) de origen a la institución parlamentaria como expresión de su voluntad, sino que, al realizar la convocatoria de Cortes, se reconoce un poder preexistente que tiene una existencia originaria y propia66. No obstante, a pesar de todo ello y de las repetidas veces que Martínez de la Rosa negó a lo largo de su vida política el carácter de carta otorgada del Estatuto, su parecido con los textos franceses es más que notable y en realidad poco sorprendente si se tiene en cuenta todo lo expuesto con anterioridad acerca de los principios ideológicos que dominaban el pensamiento de sus redactores, que en definitiva son los mismos que reflejaban ambas Cartas.

En cuanto a la calificación del Estatuto como mera convocatoria de Cortes, tampoco es del todo acertada; si bien es cierto que formalmente reviste una forma más parecida a este tipo de normas, en realidad su contenido va más allá. En primer lugar sabemos por JAVIER DE BURGOS que la voluntad de los redactores del Estatuto era dotar al país de “una especie de constitución”; en el mismo sentido se pronuncia el MARQUÉS DE MIRAFLORES, que reconoce que, siendo el Estatuto una convocatoria de Cortes, se vio revestido de “El aire y la importancia de una ley

constitucional”67. Además, como acertadamente señala VILLARROYA, no debe confundirse el alcance de una norma que se limita a convocar la reunión de una institución con el de una en la cual se regula de forma permanente el funcionamiento de la misma, que es el caso del Estatuto68. Sin embargo, esta interpretación que limita el carácter del Estatuto Real a una convocatoria de Cortes es bastante cercana al tipo de medida que aconsejaba el Consejo de gobierno, que entendía necesaria una convocatoria de Cortes como primer paso en el marco de un proceso de apertura política y también bastante cercana a las recomendaciones que el MARQUÉS DE MIRAFLORES reconoce haber hecho a la regente cuando fue consultado69.

En realidad, si concedemos crédito a lo afirmado por sus redactores, parece que el Estatuto Real fue una especie de recurso pseudoconstitucional, puesto que incluso oficialmente se evitó en todo momento calificar el texto como constitucional

66

VILLARROYA Op. Cit, P 99 67

MIRAFLORES, Op. Cit, P 163. 68

VILLARROYA Op. Cit, P 105 69

tratando de presentarlo como un mero acto de restauración de las leyes fundamentales del ordenamiento español, como la adaptación a la realidad social vigente de una serie de principios generales, extraídos de la tradición y formulados de una manera bastante etérea. En el fondo se trataba de invocar la idea de Jovellanos sobre la existencia de una constitución histórica, pero sin ni siquiera hacer mención al término constitución, en aquel momento teñido de connotaciones, debido a la mitificación de la que había sido objeto el texto de 1812.

El procedimiento de elaboración y aprobación del texto del Estatuto no resulta un elemento baladí a la hora de encuadrarlo en una u otra categoría, y sobre todo resulta decisivo como elemento que después los sectores críticos con el régimen político así instaurado van a esgrimir en contra de él. En el proceso de elaboración se distinguen claramente tres etapas: la redacción del proyecto por el Consejo de Ministros, su consideración por el Consejo de gobierno, que concluye con la emisión de un dictamen, y la redacción del texto definitivo por parte de Consejo de Ministros, acogiendo las reformas sugeridas por el de gobierno.

La primera de éstas etapas esta presidida por un intenso secretismo; el texto se discutía en sesiones extraordinarias del Consejo de Ministros de las cuales ni siquiera se extendían actas, de modo que las escasas noticias que tenemos de su celebración se deben a la también escasísima información que nos proporciona JAVIER DE BURGOS en sus Anales del Reinado de Isabel II. En todo caso, sabemos que existieron algunas diferencias de criterio entre Javier de Burgos y Martínez de la Rosa, fundamentalmente referidas a la mayor o menor amplitud de las medidas de apertura y del cuerpo electoral, y que el peso de la redacción la llevaron Garelly, Martínez de la Rosa y el propio Javier de Burgos, dada la incapacidad del resto de los componentes del Gabinente para participar en la discusión. El proyecto que salió de estas sesiones fue bastante diferente del definitivamente aprobado: era mucho más extenso, presentaba una estructura distinta, difería también en la configuración del Estamento de Próceres, y reconocía menos facultades a las Cortes; tampoco incluía la institución del refrendo ministerial.

Una vez redactado el proyecto, se pasó a consulta del Consejo de gobierno, preceptiva, según el testamento de Fernando VII, en las cuestiones de especial relevancia; el Consejo de gobierno estudió el proyecto durante varias sesiones de

las que sí se conserva documentación y que cristalizaron en un dictamen acompañado de dos votos particulares y de una serie de recomendaciones reservadas y confidenciales. En todo caso, del dictamen se desprende la existencia de ciertas dudas acerca de la conveniencia política y la legalidad de la medida, frente a las cuales se recomienda que se limite el alcance de la reforma política de momento a una mera convocatoria de Cortes, que sea el punto de partida de un proceso progresivo de apertura. Además, se recomienda al Consejo de Ministros que, en cuanto a la determinación de la composición de las Cámaras se busque una fórmula que se aparte lo menos posible de la tradición, manteniendo la composición estamental, corregida a través de la ampliación del número de ciudades con derecho a representación. Finalmente se recomienda, y esto es en cierta medida también un recurso a la tradición, atribuir a las Cortes el derecho de petición.

En el proceso de aprobación del Estatuto, éste es el momento en el que se hace pública la discusión de manera que se abre a la prensa y a la opinión pública la posibilidad de emitir opiniones. En cuanto a la prensa escrita, desde muy pronto aparecieron expresas las opiniones de las dos corrientes de la familia liberal: por un lado, publicaciones como La Revista Española 70, y sobre todo El Eco de Comercio, mantenían una línea editorial crítica con el Estatuto y exigían mayor transparencia y participación en la redacción del texto, al tiempo que consideraban insuficiente la apertura política que representaba y reclamaban un catálogo de derechos fundamentales y la ampliación de las facultades de las Cámaras; las opiniones de la corriente moderada encontraron expresión en la línea editorial de diario La Abeja, que apareció por primera vez en abril de 1834 bajo el nombre de El Universal.

Este periódico puede considerarse el órgano de expresión de los sectores moderados más progubernamentales y desde el principio se declaró partidario del Estatuto Real y del sistema político propuesto por el ministerio y, por tanto, muy crítico con lo que la redacción (en la que participaban Oliván, Pacheco y muchos otros moderados) consideraba excesos de los exaltados. Resultan muy expresivos algunos párrafos del articulo de entrada de fecha 18 de Junio de 1835, firmado por

70

Como muestra baste recordar el artículo de MARIANO JOSÉ DE LARRA aparecido en esta publicación el 18 de febrero de 1834 y titulado Los tres que no son más que dos y el que no es nada vale

por tres bajo el seudónimo de Fígaro, de contenido extremadamente crítico con el sistema de tercera vía

O, y titulado “De la posición de La Abeja” en respuesta a artículos anteriores publicados en La Revista y El Eco de Comercio a consecuencia de la sustitución como Presidente del gobierno de Martínez de la Rosa por parte del Conde de Toreno:

“Menos consideraciones les debemos cuando suponen que nos asustamos en oliendo a progresos. Estatuto Real y mejoras progresivas es nuestra divisa. Por el progreso trabajamos, aunque progreso compasado, sólido y duradero... Opinamos que algunas reformas son del momento, y por ningún término las repugnamos, pero otras muchas entendemos que deben combinarse con el tiempo para que produzcan buenos resultados... También somos nosotros defensores de la libertad; y tanto creemos haber trabajado por ella combatiendo por un lado al absolutismo y por otro a la anarquía, como otros cuales quiera que se dedican a la carrera del periodismo”.

Abierto así el ámbito de discusión, se llegó a la fase final en la aprobación del Estatuto: la redacción del texto definitivo por el Consejo de Ministros, redacción en la que se acogieron en gran medida las sugerencias del Consejo de gobierno y que se llevó cabo de una manera más transparente; de las sesiones del Consejo de Ministros se levantaron actas, pero extremadamente breves, limitadas a la discusión de las recomendaciones del Consejo de gobierno.

Finalmente, el 10 de abril de 1834 apareció un R.D. conteniendo el texto definitivo del Estatuto, compuesto por 50 artículos divididos en 5 títulos, a través de los cuales se introducía en España un cierto modo de parlamentarismo bicameral, remitiendo a una posterior legislación de desarrollo la regulación del régimen electoral, e inaugurando así la tradición española de excluir la legislación electoral de los textos de carácter constitucional. La redacción definitiva resultó bastante diferente a la del primer proyecto: en primer lugar, en cuanto a su extensión que se redujo de los 80 artículos y nueve títulos originarios a los 50 artículos y 5 títulos del texto definitivo; en segundo lugar, en cuanto a la configuración del Estamento de Próceres, ya que el proyecto si bien otorgaba consideración vitalicia a todos los miembros de esta cámara no contemplaba existencia de próceres hereditarios, que si se incluyó en el texto definitivo, y lo que es más importante, el texto primitivo atribuía al Estamento de Próceres un carácter estamental que no tuvo reflejo en el

texto definitivo. Pero las diferencias más notables se refieren al régimen de relaciones entre las Cámaras y el poder real. En este sentido, el proyecto no recogía el derecho de petición de las Cámaras que luego el texto definitivo proclamaría, limitando de forma estricta la iniciativa legal a la persona del monarca y cortando el paso, siquiera de forma indirecta, a la intervención de las Cortes en los proyectos legislativos. Asímismo, el texto del proyecto carecía de toda referencia a la institución del refrendo ministerial y sólo aludía de forma aislada a los Secretarios de Despacho; sin embargo el texto definitivo instaura el refrendo e introduce por primera vez “de iure” en el ordenamiento español la figura del presidente del Consejo de Ministros.

En cuanto a la acogida que el Estatuto Real tuvo entre la opinión pública, en principio pareció favorable, pero en todo caso persistieron las críticas del sector