Ajuste estructural, educación y pobreza

Una de las primeras consecuencias del nuevo mandato del BM bajo el paradigma neoliberal de desarrollo fue eliminar la pobreza de su foco de intervención (Jones, 2006). La retórica dominante durante la presidencia de McNamara había desaparecido completamente de la agenda del Banco. Bajo la hegemonía del Consenso de Washington, se daba prioridad a la estabilización macroeconómica, a las políticas pro-exportación y a la liberalización financiera y comercial, considerados factores fundamentales para el crecimiento económico. Una vez conseguido el crecimiento, se afirmaba que éste permitiría reducir automáticamente la pobreza y, por tanto, no se planteaba la necesidad de ningún tipo de política redistributiva. Tal como señala Mundy (2002) “se asume que una vez activado el crecimiento económico por medio del mercado y una vez eliminadas las distorsiones gubernamentales, la demanda de fuerza de trabajo entre los sectores más pobres aumentará, mejorando de este modo su poder adquisitivo y su nivel económico” (Mundy, 2002: 488).

Bajo el supuesto del “efecto goteo” (trickle down effect) se entendía que los efectos del crecimiento se irían derramando progresivamente por todo el entramado social y que a largo plazo permitiría mejorar las condiciones de vida de toda la población. Más aún, el efecto goteo se consideraba suficientemente fuerte como para compensar los efectos de la reducción del gasto público tanto en el terreno educativo como en otras políticas sociales. Como indica Bonal (2003a; 2004), se asumía que las mejoras de eficiencia derivadas de la reducción del sector público y del aumento de la provisión privada serían por sí mismas generadoras de demanda de

empleo y, en consecuencia, conducirían a la integración social de los sectores sociales más desfavorecidos.

Bajo el paradigma neoliberal de desarrollo, por tanto, la forma de abordar la pobreza coincide plenamente con el paradigma clásico de la teoría de la modernización. El crecimiento económico se considera suficientemente fuerte por sí mismo para reducir la pobreza y no se contempla la posibilidad de aplicar ningún tipo de política redistributiva. De hecho, ni siquiera se plantean políticas de asistencia selectiva dirigidas a los sectores sociales más vulnerables. La focalización no entra dentro de la agenda de intervención. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que bajo la teoría de la modernización el estado era un agente clave de desarrollo y, por tanto, intervenía de forma decidida en aspectos económicos, sociales y educativos. Bajo el paradigma neoliberal de desarrollo, en cambio, el estado ha sido sustituido por el mercado. Esta diferencia tiene una importancia crucial para valorar los efectos de la relación entre crecimiento y pobreza establecida por ambos paradigmas de desarrollo. La omisión de políticas redistributivas y de lucha contra la pobreza puede tener impactos mucho más nocivos bajo el paradigma neoliberal de desarrollo, debido precisamente a la práctica desaparición del estado como agente de protección social y bienestar.

De hecho, la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza establecida por el BM bajo el CW ha sido puesta en duda por parte de numerosos analistas (Cornia et al., 1987; Stewart, 1995; Chossudovsky, 1997; Hoogvelt, 2001; Touissant, 2004; etc.). Los Planes de Ajuste no sólo no disminuyeron la pobreza sino que en términos generales aumentaron las tasas de pobreza y desigualdad en la mayoría de países donde se aplicaron y, además, fueron incapaces de garantizar el crecimiento económico41. Es más, desde principios de los años ochenta, la deuda externa de los países en desarrollo no ha hecho más que aumentar. Tal como indica Michel Chossudovsky (1997) a mitades de los años ochenta los países en desarrollo se habían convertido en exportadores netos de capital a favor de los países ricos. Es decir, el pago de la deuda era superior a las transferencias totales de capital hacia el Tercer Mundo, contando los préstamos, la inversión extranjera directa y la asistencia al desarrollo. Hoogvelt (2001) concreta esta información con el siguiente dato: a mediados de los años ochenta la transferencia total de recursos del Sur al Norte era de 250 billones de dólares, lo que representa un volumen cuatro veces superior al Plan Marshall (Hoogvelt, 2001: 180).

Evidentemente, los factores nacionales también contribuyeron a esta situación y, por tanto, no se puede negar su importancia para entender los impactos del ajuste sobre las tasas de pobreza,

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En África Subsahariana, por ejemplo, el ingreso per cápita de toda la región cayó un 30% en el periodo 1980-88 (Hoogvelt, 2001: 182)

crecimiento y desigualdad. Asimismo, las tendencias generales a las que nos hemos referido no excluyen la diversidad de situaciones entre países y regiones. El grado de desarrollo económico de diversos países, el momento concreto en que se aplicaron las reformas de ajuste estructural o la actuación de los gobiernos nacionales, pueden explicar, entre otros factores, la diversidad en el grado de extensión e intensidad de los impactos del ajuste estructural. En cualquier caso, sean cuales sean las causas concretas para explicar los efectos del ajuste en determinados países y regiones, y siendo conscientes de la importancia de contemplar los factores nacionales, lo que parece ser una evidencia ampliamente reconocida por los analistas es que las reformas aplicadas por el BM y el FMI bajo los auspicios del Consenso de Washington tuvieron unas consecuencias nefastas para la pobreza y el desarrollo. Ésta es la paradoja de los Planes de Ajuste Estructural: “diseñados teóricamente para contribuir al desarrollo económico de los países menos desarrollados e insertarlos en la economía global, su aplicación es la principal causa de la reproducción del subdesarrollo” (Bonal, 2002b: 5).

La aproximación del BM al sector educativo durante el periodo de ajuste presentó un carácter absolutamente diferente que el enfoque sobre cuestiones de pobreza. Durante los años ochenta el sector educativo se convirtió en una área central para el Banco (Jones, 2006) y, aunque parezca paradójico, fue precisamente en la época de ajuste cuando más aumentaron sus créditos educativos. En contra de un marco que recomendaba políticas de extrema austeridad, el BM incrementó los préstamos para el sector educativo y otros sectores sociales (Bonal, 2004) y aplicó un enfoque mucho más expansivo y doctrinario sobre la financiación educativa (Mundy, 2002). El principal factor para explicar este cambio radica precisamente en las características de los préstamos de ajuste. Con los préstamos de ajuste estructural el BM dio prioridad a la financiación de reformas sectoriales frente a la clásica financiación por proyectos y este hecho no sólo permitió aumentar los créditos destinados al sector educativo, sino que sobre todo generó una gran expansión de la influencia del Banco en el sector42. Los créditos para reformas sectoriales permitieron al Banco intervenir en todas las áreas (evaluación, currículum, financiación, formación, etc.) y niveles (primaria, secundaria, superior, etc.) del sistema educativo, aumentando enormemente su capacidad de decisión y acción dentro del sector. El resultado fue que los préstamos educativos para el periodo 1980-89 se mantuvieron constantes alrededor del 4’5% del total de préstamos concedidos por el Banco (Mundy, 2002).

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Tal como indica Helleiner (1986; citado en: Mundy, 2002) en 1986 menos de la mitad de la financiación del Banco se destinaba a proyectos específicos. Más aún, la educación fue uno de los primeros sectores de trabajo del Banco que vio un cambio generalizado desde la financiación por proyectos a la financiación de tipo sectorial con un enfoque marcadamente político (Kapur et al., 1997a, 1997b).

Los cambios en el sector educativo no sólo se reflejaron en el volumen de préstamos, sino también en el tipo de intervención del Banco en el sector y en las modalidades de política educativa a las que dio prioridad. Tal como se apuntó anteriormente, el Consenso de Washington altera radicalmente el mandato de los sistemas educativos y, por tanto, tiene efectos directos sobre el tipo de políticas educativas aplicadas en este periodo. Como señala Jones (2006), desde principios de los años ochenta el BM tenía “un claro propósito de alterar radicalmente la construcción política de la educación a nivel mundial” (Jones, 2006: 115).

El principal cambio que se manifiesta en la agenda de política educativa del BM es la prioridad dada a la financiación de la educación primaria, hecho que altera por primera vez y de forma sustancial su forma de intervención en el sector. A partir de la década de los ochenta el BM abandona la lógica de planificación de mano de obra y empieza a utilizar el cálculo de las tasas de rendimiento como metodología para determinar sus prioridades de inversión educativa. A pesar de que ambas modalidades formen parte de la teoría del capital humano, utilizan metodologías de análisis diferentes y, por tanto, generan diferentes prioridades de inversión en el sector.

La prioridad atribuida a la educación primaria permitió aumentar la credibilidad y legitimidad del Banco en dos aspectos cruciales: por una parte, era una política apoyada en argumentos técnicamente incuestionables43, enmarcados en el paradigma dominante de la economía de la educación; por otra parte, hacía aparecer al Banco como una institución preocupada por la ampliación de las oportunidades educativas (Bonal, 2002b). Esta política, sin embargo, tal como se abordó desde la óptica del Banco, no se entendía como una cuestión de derechos humanos ni se relacionaba con la disminución de las desigualdades sociales o educativas. Al contrario, se asociaba con una lógica puramente económica. Los cálculos realizados a partir de las tasas de rendimiento permitían demostrar que los beneficios sociales de la inversión en educación primaria eran superiores a los de los niveles educativos superiores y, por tanto, constituían una base racional y eficiente para planificar la inversión en el sector. Tal como afirma Jones (2006), “no era una discusión sobre la relativa importancia de la educación primaria, secundaria, técnica o superior en sí mismas; era una discusión sobre cuál debería recibir más apoyo por parte de los ministros de economía” (Jones, 2006: 114). Priorizar la inversión en educación primaria significaba exclusivamente que dicho sector debía ser prioritario en los presupuestos

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A pesar de que el BM presenta la metodología de las tasas de retorno como técnicamente incuestionable, Paul Bennell (1996) ofrece numerosas evidencias sobre los problemas asociados con esta metodología de cálculo. Los principales problemas identificados por el autor son los siguientes: la falta de disponibilidad de datos, la poca fiabilidad de los mismos y, sobre todo, la sobreestimación de los beneficios sociales de la educación básica como consecuencia de subestimar los costes de oportunidad derivados de la inversión educativa.

gubernamentales nacionales. Unos presupuestos, sin embargo, que se habían reducido sustancialmente como repercusión de los planes de ajuste estructural y que, por tanto, limitaban drásticamente las posibilidades de intervención en el sector.

En efecto, uno de los impactos principales de los planes de ajuste fue la drástica reducción del gasto público, limitando los recursos disponibles para financiar la educación. Tal como han denunciado diversos autores (Reimers y Tiburcio, 1993; Carnoy y Torres, 1994; Samoff, 1994b; Woodhall, 1994; etc.), la mayoría de países que aplicaron planes de ajuste estructural vieron reducidos los recursos para educación durante la década de los ochenta. La reducción presupuestaria tuvo serios efectos en el sector educativo, entre los que destacan la limitación de las posibilidades de expansión educativa, la reducción de los salarios del profesorado y la mayor concentración del alumnado dentro de las aulas. Esta situación afectó negativamente a la calidad y a la equidad de los sistemas educativos y los condujo en muchos casos “a una situación de choque” (Samoff, 1994b: 11). En palabras de Lewin y Berstecher (1989; citados en Woodhall, 1994) “en muchos sistemas el colapso no es una posibilidad distante, sino una realidad diaria” (Woodhall, 1994: 35).

Hay que tener en cuenta, además, que la prioridad dada a la educación primaria fue acompañada por la recomendación de privatizar los niveles educativos superiores (secundaria y universidad) y de aumentar la participación de las familias en la financiación de la educación. De hecho, el BM defendió la privatización de la educación como una forma para compensar la reducción del gasto público sin afectar a las posibilidades de expansión de la escolarización44. Hay que recordar que en un contexto de globalización los niveles educativos juegan un papel crucial en la competitividad nacional y, por tanto, es importante disponer de población con niveles educativos elevados. Desde la óptica del BM, la privatización de los niveles educativos superiores se presentó como la mejor solución para asegurar el proceso de expansión educativa y garantizar, con ello, la competitividad internacional del país en cuestión. Por otra parte, la privatización se defendía en base a una supuesta mayor efectividad de las escuelas privadas respecto a las escuelas públicas y, curiosamente, se asoció también con un argumento de equidad. Dado que son los grupos sociales más favorecidos los más representados en los niveles educativos superiores, la privatización se presenta como una manera para compensar la regresividad del gasto público en estos niveles de enseñanza (Bonal, 2002b).

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El BM propone diversas soluciones para compensar la caída del gasto público educativo, entre las que destacan: la privatización, el aumento de la eficiencia y la recuperación de costes, aumentando la contribución de las familias en la financiación de la educación. Estas reformas, además, han ido acompañadas a menudo de la introducción de mecanismos de cuasi-mercado, como el cheque escolar o la libertad de elección de centro educativo Para una crítica sobre la concepción e impactos de estas medidas véase Woodhall (1994).

En 1986, el BM publicó un documento (Financing Education in developing countries: An

exploration of policy options) que a pesar de no adquirir el estatus de documento político

oficial, definió claramente sus prioridades educativas durante este periodo: 1) cubrir el coste de la educación superior a través de las cuotas de los usuarios y reasignar el gasto público en educación hacia el nivel con mayores beneficios sociales, la educación primaria; 2) desarrollar un mercado de crédito para la educación, junto con becas educativas selectivas, especialmente para educación superior; 3) descentralizar la gestión de los sistemas educativos, y estimular la expansión de escuelas no gubernamentales y financiadas por la comunidad para estimular la competitividad, la mejora de la eficiencia y la calidad (WorldBank, 1986). Hay que tener en cuenta, además, que todas las negociaciones de préstamos posteriores a la publicación de este documento requirieron como condición la aceptación de los principales argumentos del mismo (Jones, 1992, 2006). Según Mundy (2002), la publicación de este documento, junto con otro documento igualmente significativo de la época y basado en las mismas recomendaciones,

Education in Sub-Saharan Africa (WorldBank, 1988), permitió por primera vez que el sector

educativo del Banco adquiriera “el tipo de muscularidad económica demandada a través de la organización como un todo” (Mundy, 2002: 490). Tal como argumenta la autora, a pesar de que la financiación educativa de la época permaneció relativamente baja, la gran aceptación institucional de la nueva agenda educativa se reflejó en el aumento constante de los préstamos destinados a educación primaria y en la inclusión de la privatización y de la recuperación de costes en muchos de los préstamos para el sector educativo.

Estas “recomendaciones” (o prescripciones) educativas fueron la base de intervención del BM en el sector educativo durante los años ochenta y constituyeron la base de lo que Heyneman (2003) define como el “menú breve de política educativa” (Heyneman, 2003: 325). Más aún, en palabras de Jones (1997) los programas de ajuste estructural son “una señal de las posibilidades deterioradas para el desarrollo de la educación y un instrumento que, como mínimo en el sentido inmediato, hace extremamente difícil promover el desarrollo educativo” (Jones, 1997: 124).

De hecho, numerosos estudios han puesto en evidencia los efectos negativos de los planes de ajuste estructural en el sector educativo (Reimers y Tiburcio, 1993; Carnoy y Torres, 1994; Ilon, 1994; Reimers, 1994; Samoff, 1994b; Woodhall, 1994; Carnoy, 1995; Bonal, 2002b; Jones, 2006; etc.). Dichos estudios no se han limitado a resaltar los impactos directos del ajuste estructural sobre la educación. Es decir, aquellos que se derivan de las condiciones impuestas por el BM y el FMI para acceder a la financiación y a los que nos hemos referido hasta el

momento45. Paralelamente, han resaltado la importancia de los impactos educativos indirectos, es decir, aquellos que se derivan de los efectos que generan los PAEs en el contexto económico y social y que, por tanto, no son consecuencia directa de políticas o programas sectoriales.

Entre los principales impactos indirectos de los planes de ajuste sobre la educación destaca especialmente el aumento de los costes privados para hacer frente a la educación. En efecto, la caída de la renta familiar como resultado de las políticas de reestructuración económica46 ha aumentado el coste de oportunidad de la inversión educativa, especialmente en las áreas más pobres y desaventajadas. Es decir, si los ingresos familiares son inferiores, se incrementa la necesidad de que los niños dejen de asistir a la escuela y contribuyan a la renta familiar con su trabajo. La caída de la renta familiar, además, genera un aumento de los costes de ciertos bienes educativos, tales como textos escolares, transporte o libros, generalmente financiados por la familia. El resultado es que los costes directos de la enseñanza soportados por la familia aumentan de forma significativa (Bonal, 2002b). El efecto combinado de estos dos factores – aumento del coste de oportunidad y aumento de los costes directos para hacer frente a la educación-, tal como señalan Reimers y Tiburcio (1993) es el aumento de la presión para sacar a los niños de la escuela y enviarlos a trabajar.

Por otra parte, los efectos de los planes de ajuste sobre el mercado laboral (aumento del desempleo y del trabajo informal, caída de los salarios, etc.) han tenido efectos significativos sobre los incentivos para invertir en educación, alterando la demanda educativa de los diferentes sectores sociales. La liberalización de los mercados y la eliminación de las barreras para la libre circulación de bienes, servicios y capitales ha sido un componente central de las reformas aplicadas bajo los PAEs. Los estados han sido forzados a abrir sus fronteras, a atraer capital extranjero y a crear las condiciones para la permanencia de este capital. Con este objetivo, muchos países han introducido reformas en los mercados laborales, basadas en la reducción salarial y la desregulación. De hecho, uno de los principales efectos de la liberalización económica ha sido la polarización salarial en función de diferentes niveles de calificación. Como comentamos anteriormente, la caída salarial de los trabajos menos cualificados genera

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Junto con los efectos directos que hemos analizado en este trabajo de investigación pueden identificarse otros impactos derivados directamente de las medidas impuestas por el BM a través de los PAEs. Entre los más significativos destacan: la descentralización de la educación, la extensión de los sistemas de evaluación educativa y el aumento de la presión sobre el profesorado. Para un análisis detallado sobre estas tres medidas de reforma educativa véase Bonal (2002b). Carnoy y Torres (1994), en particular, analizan los efectos de los PAES sobre el empeoramiento de las condiciones laborales del profesorado en el caso de Costa Rica.

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Woodhall (1994) señala que los efectos de ajuste sobre la caída de la renta familiar son resultado de la interacción entre diferentes factores, entre los que incluye: el aumento del desempleo, la caída de los salarios, el aumento del precio de la comida y de otros bienes básicos y el aumento del coste del transporte, la energía, la salud u otros servicios sociales básicos.

una reducción de los beneficios de los niveles educativos inferiores y un consecuente aumento de la demanda por niveles educativos superiores.