La dimensión política de la globalización y sus efectos en la educación

Uno de los principales efectos de la globalización desde el punto de vista político es la creciente importancia que juegan los organismos internacionales y multinacionales en el proceso de elaboración, financiación y aplicación de políticas nacionales. Su papel también es central en la definición de agendas de actuación en el ámbito económico, social y educativo. Si bien la mayoría de organismos internacionales se crearon al terminar la Segunda Guerra Mundial, la globalización aumenta sustancialmente su importancia y altera el rol que desempeñan tanto en la regulación como en la aplicación de políticas educativas, de lucha contra la pobreza y para el desarrollo. Tal como señalan Barnett y Finnemore (1999), el poder de los organismos internacionales se deriva de su capacidad para clasificar el mundo, fijar significados en el mundo social, y articular y difundir nuevas normas, principios y actores a través del globo. “Los organismos internacionales ejercen el poder en la medida que constituyen y construyen el mundo social” (Barnett y Finnemore, 1999: 700).

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Brown (2003) distingue entre la “positional consensus theory” y la “positional conflict theory” para reflejar las dos grandes posiciones respecto a la relación entre globalización, economía y educación. La primera, adquiere una posición hegemónica en nuestro tiempo y fundamentalmente considera que la globalización amplía las oportunidades de movilidad social de los individuos, en la medida que aumenta la demanda de trabajadores altamente cualificados. Desde este punto de vista, se asume el ideal meritocrático de la teoría del capital humano y se entiende que las desigualdades son el resultado de diferencias individuales en cuanto a preferencias, esfuerzo y talento. La segunda, considera que la globalización no transforma la naturaleza de las oportunidades sociales y, que por tanto, tampoco las amplía. Desde este punto de vista, hay importantes diferencias de poder entre individuos y grupos sociales que se reflejan en las posiciones ocupadas en la estructura social y que crean condiciones de competición desiguales frente a la educación.

Held et al. (1999) afirman que la globalización crea un sistema de múltiples centros de poder y diferentes esferas de autoridad que van mucho más allá de la escala nacional. Es lo que Jessop (1999b) define como la “relativización de la escala”. Este concepto pretende reflejar un proceso en el que la escala nacional pierde la primacía que tenía bajo el régimen fordista a la vez que se consolidan nuevas escalas de organización económica y política que superan los límites nacionales. En el actual régimen post-fordista hay multiplicidad de escalas (globales, regionales, locales) que interaccionan junto con la clásica escala nacional. Tal como afirma el propio autor, “nuevos lugares están emergiendo, nuevos espacios están siendo creados, nuevas escalas de organización están siendo desarrolladas, y nuevos horizontes de acción están siendo imaginados” (Jessop, 1999b: 5). En este contexto, las preguntas claves para entender la nueva configuración del poder bajo un contexto de globalización pasan por saber dónde, quién y cómo se establecen y regulan las decisiones políticas en la actualidad.

2.1.2.1. Nuevos procesos de elaboración de la política educativa

Robertson y Dale (2003) se refieren al “cambio de geografías de poder” en educación para explorar los cambios en los procesos de elaboración de la política educativa y para explicar la multiplicidad de agentes que intervienen en los mismos. Según los autores, los cambios en las geografías de poder en educación son consecuencia de dos grandes transformaciones: los cambios en la escala de la educación (refiriéndose a dónde se regulan las actividades educativas) y los cambios en la governance de la educación (para referirse a cómo y quién regula estas actividades y políticas).

Por una parte, la globalización genera un cambio de escala de la educación, bajo el cual se genera un desplazamiento, tanto ascendente como descendente, de la escala territorial de la política educativa. Por otra parte, y debido al aumento de escalas que intervienen en la elaboración de la política educativa, se manifiesta una creciente complejidad en la gobernabilidad de la educación, es decir, de su governance. Siguiendo la propuesta de Robertson et al. (2002) la globalización crea una “gobernabilidad pluriescalar de la educación” caracterizada por una coordinación mucho más compleja entre las actividades educativas (financiación, provisión y regulación), los actores sociales (estado, mercado, comunidad y familia) y las escalas de decisión (nacional, supranacional y subnacional). Bajo un contexto de globalización, la organización y gestión de los sistemas educativos se convierte en una tarea mucho más compleja que implica la coordinación entre múltiples agentes. En este contexto, no desaparece la capacidad del estado para planificar y desarrollar sus propias

políticas educativas, pero sí que se reduce su autonomía para hacerlo27. El estado sigue siendo un actor crucial en la gestión de los sistemas educativos pero deja de ser el único e incluso el más importante.

La globalización, por tanto, invita a ir más allá de la escala nacional para entender los procesos de elaboración de la política educativa28. Hoy en día los agentes que forman parte de la producción y circulación de discursos sobre educación son mucho más numerosos y mucho más diversos que años atrás. De hecho, la mayoría de organismos internacionales introducen propuestas educativas en sus discursos, actividades y políticas, a pesar de que en muchos casos su origen no tuviera ninguna relación con la educación. Tanto los organismos internacionales “clásicos” vinculados con la educación, esencialmente la UNESCO, como los “nuevos” organismos internacionales que intervienen en esta área, organizaciones financieras (el BM y el FMI) u organizaciones de tipo regional (la Unión Europea), elaboran discursos sobre la educación y proponen políticas en esta área. La educación se convierte en un área clave de intervención de la mayoría de organismos internacionales, constituyéndose en claros “agentes estructuradores” de la política educativa (Dale, 2000). Tal como afirma McNeely (1995), en la actualidad los organismos internacionales cubren prácticamente todos los aspectos de la educación, incluyendo la administración de los sistemas educativos, la organización de los currículos y los procesos de enseñanza. “Más aún, han servido como fuente valiosa de inspiración y orientación para los estados nación” (McNeely, 1995: 487).

Los organismos internacionales, por tanto, no sólo aumentan su importancia desde un punto de vista cuantitativo, en la medida en que se expanden y multiplican, sino que sobre todo aumentan su importancia desde un punto de vista cualitativo, ampliando sus áreas de intervención y convirtiéndose en poderosos reguladores de las políticas sociales y educativas a nivel nacional. Consecuentemente, se trata de agentes centrales para entender la configuración de la agenda actual de desarrollo, una agenda que deja de ser únicamente internacional para adquirir un carácter eminentemente global. Referirse a una agenda global y no a una agenda internacional o mundial no indica únicamente una diferencia de etiquetas, sino fundamentalmente una diferencia con significado analítico (Dale, 2000). Es decir, pretende denotar un proceso en el

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Es importante resaltar que el estado cede “voluntariamente” algunas de sus áreas de soberanía a los organismos internacionales para poder abordar y responder a los nuevos retos planteados por la globalización. Unos retos que difícilmente podría resolver individualmente (Dale, 2000). Hay que tener en cuenta, además, que en un contexto en que los estados están obligados a actuar como “estados competidores” la cesión de actividades hacia otras escalas de decisión les puede “ayudar a liberarse” de determinadas “presiones” que dificultan sus posibilidades de competitividad internacional. Un ejemplo clave de esta situación es la reducción de los presupuestos públicos destinados a educación o las reformas liberalizadoras destinadas a atraer y retener el capital internacional.

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Para un análisis sobre las consecuencias metodológicas que genera el proceso de globalización para el análisis de la política educativa véase Bonal y Tarabini (2006b) o Bonal et al. (2007b).

que las prioridades de intervención se definen más allá de las particularidades de los estados nación o de la suma de esfuerzos entre ellos. Un proceso en el que la escala supranacional adquiere una relevancia central para la delimitación de las agendas políticas.

2.1.2.2. Un nuevo mandato para la educación

La globalización no sólo multiplica los agentes que intervienen en educación sino que además genera una cierta convergencia en sus discursos y prácticas educativas. Es lo que Roger Dale (2000) define como la existencia de una agenda educativa que se estructura globalmente. Referirse a la existencia de una agenda educativa estructurada globalmente (o lo que es lo mismo, a una agenda educativa global) implica reconocer la importancia que juegan las fuerzas supranacionales no sólo en los procesos de elaboración de la política educativa sino también en los objetivos mismos de la política educativa. En efecto, la percepción de las principales “problemáticas” educativas y de los “mejores medios” para solventarlas se ve alterada por el proceso de globalización. Las agendas educativas diseñadas bajo un contexto de globalización van más allá de los problemas percibidos a escala nacional y están crecientemente constituidas por la necesidad de dar respuesta a los nuevos desafíos generados a escala global. Se trata, en definitiva, de la dimensión global de las cuestiones educativas nacionales, “nuevos mundos políticos que la globalización genera para la educación contemporánea” (Mundy, 2005: 1).

Efectivamente, la globalización no sólo transforma el contexto en el que debe actuar el estado nación sino que además altera la naturaleza de los problemas que debe afrontar. Cambia el rol que deben jugar los sistemas educativos, modifica su mandato29. El mandato de los sistemas educativos no es inmune a los procesos de cambio socioeconómicos y políticos generados por la globalización. En este sentido, los cambios en el contenido de la agenda educativa deben entenderse, como sugiere Dale (2000), como una respuesta a los cambios en las condiciones de reproducción del régimen capitalista. Tal como se ha explicado anteriormente, el nuevo modelo capitalista, flexible e informacional, atribuye un rol central a la educación tanto para el desarrollo como para la competitividad nacional. Este rol se refleja claramente en la nueva

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El concepto de mandato de los sistemas educativos fue acuñado por Dale en The Sate and the Education Policy (Dale, 1989). Según el autor, el mandato es aquello que se considera legítimo y deseable que cumpla el sistema educativo. El mandato viene fijado por las condiciones históricas de cada momento y, obviamente, varía en función de las mismas. Junto con el mandato, Dale desarrolla los conceptos de capacidad y de governance de los sistemas educativos. Por capacidad entiende la posibilidad efectiva de cumplir el mandato, esto es, la autonomía y los márgenes reales del estado para conducir el sistema educativo hacia los objetivos que defina cada mandato. Por governance se refiere a los procedimientos para conseguir los objetivos deseados, es decir, los sistemas de gestión y coordinación de la política educativa. A pesar de que originalmente Dale restringió el uso de estos conceptos al ámbito del estado nación, sus trabajos posteriores (Dale, 1997, 1999, 2000, 2003) pretenden explorar precisamente los efectos del proceso de globalización en el mandato, la capacidad y la governance de la educación.

agenda educativa global. Una agenda que atribuye nuevas responsabilidades, prioridades y funciones a los sistemas educativos. Una agenda que se configura en nombre de la globalización.

Siguiendo la tesis de Mundy (1998) podemos afirmar que la globalización genera un progresivo desplazamiento desde una forma de multilateralismo redistributivo, basado en el compromiso con la promoción de las bases del Estado de Bienestar de los países capitalistas avanzados, a un régimen de multilateralismo defensivo y disciplinario, basado en el apoyo a la reducción de la intervención estatal, la defensa del modelo de libre mercado y la promoción de la visión neoliberal, tanto referida a las políticas públicas como al desarrollo. Los dos grandes paquetes de reforma educativa en tiempos de globalización, siguiendo la propuesta de Carnoy (1999), son los siguientes: las reformas centradas en la financiación y las reformas centradas en la competitividad. Las reformas orientadas a la financiación, se derivan de la presión que reciben los gobiernos nacionales para reducir los gastos sociales, considerados excesivos, ineficientes y trabas para garantizar su competitividad internacional. En la esfera educativa, los impactos directos de estas reformas se concretan en la privatización y la descentralización. Las reformas orientadas a la competitividad, por otra parte, se orientan a mantener la competitividad global de los estados a través del aumento de la productividad de su fuerza laboral nacional. La competitividad económica propia del contexto de globalización, tal como señala Carnoy (1999), se va convirtiendo progresivamente en la competitividad del sistema educativo. El aumento de la demanda global de niveles superiores de educación, el énfasis en la mejora de los resultados y de la calidad educativa o las reformas orientadas a mejorar la gestión de la educación son algunas de las consecuencias de este proceso.

Las reformas educativas orientadas a la financiación y a la competitividad han erosionado el rol del sistema educativo como promotor del bienestar, la igualdad de oportunidades y la equidad y, consecuentemente, han transformado sustancialmente el mandato de los sistemas educativos del orden mundial de posguerra (Mundy, 2005). El propio Carnoy (1999) reconoce que la lógica de la globalización neoliberal ha presionado a los gobiernos para centrar la atención en reformas competitivas, financieras y productivas, dejando las reformas centradas en la equidad en un segundo plano. En cualquier caso, el autor también reconoce la existencia de un tercer paquete de reforma educativa en tiempos de globalización orientado precisamente a la equidad. Estas reformas pretenden mejorar las posibilidades de la educación como herramienta de movilidad social y se concretan, entre otras medidas, en programas de educación básica para niños pobres y de comunidades rurales (especialmente en los países del sur) y en programas dirigidos a alumnos con “necesidades educativas especiales” (especialmente en los países del norte).

Es en la interacción entre las reformas orientadas a la financiación, las reformas orientadas a la competitividad y las reformas orientadas a la equidad donde que se ubica la agenda educativa global dominante desde la década de los noventa. Una agenda que pretende resolver los problemas centrales del sistema capitalista haciendo compatibles dos grandes objetivos: el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. El nuevo mandato global de la política educativa a partir de los años noventa se basa en la búsqueda del crecimiento, la productividad y la competitividad pero de forma tal que consiga reducir la pobreza y garantizar la estabilidad social. Hay que tener en cuenta que hasta principios de los años noventa la pobreza ha sido un problema de “segundo orden” dentro de la agenda de los organismos internacionales (Thérien, 2005; Noel, 2006). Durante la mayor parte de los años ochenta y principios de los noventa, el problema de la pobreza mundial, se convirtió en un tema secundario, “mucho menos conectado con el orden internacional que con los desequilibrios nacionales específicos, los errores políticos, o las dificultades políticas” (Noel, 2006: 312). Bajo esta perspectiva, la principal responsabilidad en la lucha contra la pobreza recaía en los propios países en desarrollo y se concretaba en políticas de fomento al crecimiento económico. En la actualidad, sin embargo, presenciamos un “redescubrimiento de la pobreza” (Noel, 2006) a nivel internacional, apareciendo como un objetivo político prioritario de la mayoría de organismos internacionales. Más aún, las políticas educativas focalizadas en la población pobre se han convertido en el eje central de la nueva agenda global de desarrollo.

En el próximo apartado veremos cómo las transformaciones generadas por el proceso de globalización se reflejan en la nueva agenda global para el desarrollo, explorando el papel que se atribuye a la educación, a la lucha contra la pobreza y a la relación entre ambas. Para ello, analizaremos tanto la agenda neoliberal de desarrollo consolidada durante la década de los ochenta como la “nueva” agenda de desarrollo establecida a escala global a partir de los años noventa.

2.2. La agenda educativa global de lucha contra la pobreza: