El mandato de la UNESCO: entre el idealismo y el funcionalismo

La UNESCO es una de las instituciones más representativas del multilateralismo político de posguerra. Se creó en 1945 como la agencia especializada de las Naciones Unidas (NNUU) encargada de la educación y, de hecho, se trata de la única organización dentro del sistema de NNUU cuyo mandato constitutivo se dirige directa y explícitamente a cuestiones educativas. El resto de organismos de NNUU no incluyen entre sus objetivos iniciales ningún tema relacionado con la educación y la mayoría de ellos no se involucraron en cuestiones educativas hasta los años sesenta8. Es más, durante muchos años la UNESCO se encargó de proveer a todos los expertos para todas las actividades educativas de las NNUU, incluidas aquellas financiadas por otros organismos internacionales.Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, por tanto, la UNESCO ocupaba una posición privilegiada para jugar un papel dominante en el discurso educativo internacional y en el diseño de las políticas educativas para el desarrollo (Chabbott, 1998).

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Los años sesenta, de hecho, no sólo representan el periodo histórico en que la mayoría de organismos internacionales empezaron a intervenir en educación, sino que sobre todo reflejan un momento de creciente consenso entre los organismos internacionales respecto a las virtudes de la educación para el desarrollo. Uno de los factores que explica este consenso internacional es la creciente influencia de la teoría del capital humano.

La misión de la UNESCO, según precisa su mandato constitucional, es “contribuir a la paz y a la seguridad estrechando, mediante la educación, la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones, a fin de asegurar el respeto universal a la justicia, a la ley, a los derechos humanos y a las libertades fundamentales” (UNESCO, 2004b: 8). La carta constitucional de la UNESCO, además, incluye la promoción del bienestar común de la humanidad y la defensa de la educación como derecho humano universal. En este sentido, la constitución de la UNESCO representa una clara expresión de lo que Jones y Coleman (2005) denominan como “internacionalismo idealista”. Un idealismo, sin embargo, con dificultades de concreción y bajo el cual no quedaba claro cual sería exactamente el ámbito de intervención de la nueva institución en el marco el multilateralismo educativo global (Jones, 1988). El mandato de la UNESCO, tal como definía su constitución, “era a la vez amplio, idealista y vago” (Mundy, 1999: 31).

El origen de la UNESCO, de hecho, fue objeto de numerosos debates y disputas centradas en la naturaleza que debía adquirir la organización9. Estos debates se centraban en si la UNESCO debía priorizar los aspectos prácticos y funcionales o los aspectos intelectuales e idealistas de su programación. Es decir, la cuestión central era decidir si la nueva organización debía focalizarse en cuestiones de carácter funcional, centradas en la reconstrucción de las infraestructuras escolares destrozadas por la guerra y en la cooperación educativa o si sus objetivos debían ser menos tangibles y debía constituirse en un foro de ideas, basado en intercambios de ideas y experiencias educativas a nivel intelectual que sirvieran de guía para las políticas educativas nacionales. Estados Unidos y Reino Unido fueron los principales defensores de la primera posición, mientras que Francia se posicionó a favor de la segunda.

Los debates iniciales sobre el diseño de la UNESCO no sólo se basaron en la tensión entre el intelectualismo y el funcionalismo sino también en la forma de gobernar la institución. Fundamentalmente, se trataba de acordar cuál debía ser su grado de “exclusividad” y de “intergubernamentalidad”. Es decir, se trataba de responder a dos preguntas centrales: ¿cómo debían establecerse los procesos de decisión entre los miembros de la organización? y ¿quiénes serían los miembros de la organización? La primera cuestión generó un consenso generalizado entre los gobiernos presentes y la UNESCO se definió como una de las organizaciones más universales y representativas de las NNUU10. La segunda cuestión, sin embargo, volvió a generar visiones contrapuestas. Estados Unidos y Reino Unido insistieron en el carácter

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Para un análisis detallado de los debates que rodearon la fundación de la UNESCO ver especialmente los trabajos de Jones (1988; 1990; 1998; 1999; Jones y Coleman, 2005).

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En la asamblea General de la UNESCO cada país miembro tiene un voto, hecho que representa el compromiso de la UNESCO con la universalidad.

intergubernamental de la UNESCO, en el cual los gobiernos definirían su rol, aprobarían su programa, proveerían sus fondos y establecerían los criterios de evaluación. Francia, en cambio, defendió la constitución de la UNESCO como un foro que fuera mucho más allá de la cooperación intergubernamental, y que uniera a intelectuales, representantes de profesorado y asociaciones no gubernamentales para la reflexión conjunta sobre la educación.

Los debates sobre la fundación de la UNESCO concluyeron con el triunfo de las tesis inglesas y americanas en los dos terrenos de discusión. A pesar de que la constitución de la UNESCO recoge el espíritu de las tesis idealistas e intelectuales respecto al rol de la organización, la UNESCO se acabó definiendo como una organización intergubernamental orientada por fines prácticos de cooperación y desarrollo educativo. La constitución de la UNESCO, de hecho, establece que se trata de una organización de estados nación, representados por gobiernos, elegibles en virtud de su membresía en las NNUU.

Estos debates son de crucial importancia para entender el programa actual de la UNESCO en educación (Jones y Coleman, 2005) y explican gran parte de las limitaciones que siempre ha enfrentado la organización para desarrollar el rol hegemónico que estaba destinado a jugar en el marco del multilateralismo educativo global. De hecho, las divergencias iniciales entre sus países miembros se fueron incrementando gradualmente, hecho que explica, junto con los elevados problemas de financiación, las grandes dificultades que tuvo que enfrentar la UNESCO para concretar su intervención en el campo de la educación para el desarrollo.

La financiación de la UNESCO corre a cargo de los estados miembro, cuyas obligaciones financieras vienen determinadas por una fórmula que pondera el tamaño del estado en función de su economía y población. Desde su origen, sin embargo, la UNESCO ha tenido que enfrentar numerosos problemas financieros que han limitado claramente su capacidad para desarrollar e implementar el amplio mandato con el que se creó. El primer problema de financiación apareció en los años cincuenta cuando Estados Unidos y otros países occidentales decidieron canalizar el mayor volumen de sus presupuestos de ayuda al desarrollo hacia programas de ayuda bilaterales y no hacia las organizaciones de NNUU tal como se había establecido originalmente (Chabbott, 1998; Mundy, 1998, 1999). El resultado fue la drástica reducción de fondos de la UNESCO, quedándose con un presupuesto que nunca ha conseguido superar al de una universidad europea mediana (Jones, 1998: 37). Tal como afirma Mundy (1998) “la brecha entre el amplio mandato de la UNESCO y su presupuesto limitado y entre el universalismo formal de su mandato y los intereses cada vez más divergentes de sus naciones miembro desestabilizó profundamente a la organización” (Mundy, 1998: 456).

En efecto, el bajo presupuesto de la UNESCO hace que se tenga que centrar fundamentalmente en el trabajo intelectual y normativo, dejando en segundo lugar los programas educativos a gran escala. Ésta es la paradoja: a pesar de que la UNESCO tenía que ser una organización intergubernamental y funcional, los límites presupuestarios la convirtieron en una “organización

people to people” (Jones, 1990: 50) centrada en el fomento de intercambios y deliberaciones, en

la organización de conferencias, en la recogida de estadísticas y en el desarrollo de un número limitado de proyectos piloto (Jones, 1988, 1990; McNeely, 1995; Chabbott, 1998; Jones, 1999; Mundy, 1999). De hecho, todas las actividades y programas educativos de la UNESCO dependen de las contribuciones voluntarias extra-presupuestarias que provienen de la colaboración financiera de otras agencias de NNUU o de las donaciones del sector privado (incluyendo organizaciones no gubernamentales, fundaciones e individuos). El programa educativo regular de la UNESCO, esto es, el que se financia a través de las cuotas de los países miembro, se tiene que centrar exclusivamente en el trabajo normativo e intelectual porque es precisamente el que requiere menos financiación (Courtney, 1999)11. De este modo, la UNESCO ha tenido que enfrentarse permanentemente a la amplitud de su mandato y a la imposibilidad de su concreción. Los debates entre “foco” y “amplitud” han sido una característica común en el día a día del trabajo de la UNESCO. “Esta es la permanente realidad del trabajo de la UNESCO, una organización incapaz de mantener la propia concepción de sí misma” (Jones y Coleman, 2005: 73).

Teóricamente las actividades educativas de la UNESCO deberían reflejar los objetivos que describe su Constitución para cada ámbito de actuación. Es decir, educación, cultura, ciencia, ciencia social y comunicación de masas. En cada área la UNESCO debería actuar como un campo para el debate intergubernamental, un espacio de información, un cuerpo regulador o establecedor de normas, un suministrador de servicios y programas para los estados miembro, y un apoyo de los enlaces e intercambios no gubernamentales (Mundy, 1998). De hecho, las discusiones diplomáticas que rodearon la creación de las NNUU, generaron un amplio consenso referente a la necesidad de que la UNESCO combinara elementos muy diversos en su programa. El problema, según Jones (1990) es que este consenso- o compromiso político- hizo que la UNESCO tuviera un amplio rango de principios programáticos antes de considerar cuál sería la naturaleza misma de las actividades realizadas. ¿Cuál era exactamente el tipo de intervención que tenía que priorizar la organización? ¿Cómo podía conseguir los múltiples objetivos definidos en su mandato constitucional? ¿Cómo concretar este programa tan amplio y ecléctico,

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De hecho, la propia UNESCO reconoce su dependencia creciente de las contribuciones voluntarias para poder desarrollar programas de acción operativos a nivel nacional. Ver página principal de la UNESCO:

en medio de las disputas permanentes entre sus estados miembros y la falta de presupuesto constante?