ALGUNAS PRECISIONES

SALVADOR VALDÉS

Los dos documentos revelan que subsiste una seria discrepancia respecto a las cifras sobre el tamaño del Estado, después de diez años de debate sobre el tema. Por una parte, Ottone y Vergara sostienen que la carga impositiva chilena (18 a 20% del PIB) estaría en un rango muy inferior al promedio de

la OCDE (36%), e incluso sería inferior a la cifra para Estados Unidos (26%).

En cambio, Beyer y Sapelli sostienen que la carga tributaria chilena sería muy similar a la de Japón (18% del PIB) y la de Estados Unidos (22% del PIB),

donde esta última cifra incluye un gasto militar que debe corregirse, pues nadie propone que Chile lo replique. Beyer y Sapelli sostienen que la carga tributaria en Europa sería del orden de 30% del PIB.

La diferencia se origina en el disímil trato jurídico de las cotizaciones de seguridad social en Chile versus los demás países. En Chile sólo la cotización del 7% por salud es un ingreso de propiedad del fi sco, y sólo la de aquellos que han elegido Fonasa. En cambio, las cotizaciones en isapres, las de vejez en AFP, las de invalidez y sobrevivencia en AFP y las de cesantía en el AFC, son

de propiedad de quienes las realizan, y por tanto permanecen en el sector privado una vez pagadas. Beyer y Sapelli hacen este ajuste, pero Ottone y Vergara no. Propongo que el INE emita regularmente un informe de estadís-

ticas fi scales para Chile que sean comparables en cuanto a su efecto directo con las de la OCDE.1

Cuando Ottone y Vergara describen el desarrollo del Estado en Chile omi- ten la creación de la “red social” a partir de 1975 por los jóvenes liderados por Miguel Kast y apoyados por Pinochet. Mientras se desenvolvía la tragedia de los derechos humanos iniciada por el Partido Socialista en 1967, un movi- miento de jóvenes de derecha creó a partir de nada la pensión asistencial (la primera pensión solidaria) en 1975, la Ficha del Comité de Asistencia Social en 1977, y reorientaron la ayuda estatal de más de quince programas hacia los postergados por el Estado mesocrático de 1924-1970 que languidecían en la extrema pobreza. Este episodio histórico, uno de los que brillan en el siglo XX, es omitido por Ottone y Vergara. Ello les permite omitir la fuerte

1 Con todo, que las cotizaciones de seguridad social sean de propiedad de la persona que las hace, o que el fi sco se apropie de ellas, tiene consecuencias prácticas también, aunque más indirectas.

caída de la indigencia lograda en 1978-1981. Aunque parte de ese trabajo se perdió con la crisis económica de 1982-1986, esas instituciones subsistieron y rindieron una abundante segunda cosecha en 1987-2007.

Las propuestas de Ottone y Vergara para elevar la cohesión social o frater- nidad, defi nida como el “lazo o vínculo solidario-comunitario”, no conven- cen. Sostienen primero que la cohesión aumentaría si aumentaran las capa- cidades de las personas y sus ingresos (autónomos). Pero, ¿qué relación tiene el nivel educativo con la cohesión social? ¿Acaso los universitarios son en general más fraternos entre sí que el mundo popular lo es hacia su interior? La evidencia sugiere que una mayor educación fomenta el individualismo, además de elevar la riqueza. Por otro lado, también sostienen que la cohesión aumentaría si el Estado ampliara las garantías universales de benefi cios “ba- sados en derechos”, entendidos como pisos mínimos. Sin embargo, la lógica de conquistar más y mayores garantías o pisos mínimos (fi nanciados por el resto de la sociedad) también puede estimular el activismo agresivo y disocia- dor. La cadena causal entre ampliar el pilar solidario creado en 1975-78 y un aumento de la cohesión social o fraternidad, no está desarrollada.

Ottone y Vergara también proponen sustituir el “Estado de bienestar” por una “sociedad de garantías”. La segunda se distinguiría en que los ejecutores serían públicos, privados y “societales”, no sólo estatales, aunque el Estado ejercería el rol central. Se asemejan en que todas las personas tendrían acceso equitativo a las oportunidades de progreso y de protección social. En concreto, proponen un sistema de educación preescolar, básica y media “universalizado con un (mismo) nivel de calidad asegurado” para todos los estratos sociales.

Esta es una utopía. En efecto, uno de los factores que más motiva el es- fuerzo es dar a los propios hijos un acceso privilegiado a las oportunidades. Es sabido que para lograr una educación igual para todos no basta con sacrifi car la libertad de enseñanza (libertad de elegir escuela para los hijos y contribuir a ella), sino además es necesario compensar la educación que las familias dan di- rectamente a sus hijos por medio de actividades no escolares. Como la acción familiar determina al menos la mitad de los resultados educativos, que a su vez son la base de las oportunidades en la etapa siguiente de la vida, lograr un acceso igualitario exigiría quitar a los hijos a sus padres y ponerlos en orfanatos públicos (Platón: La República). Luego, un acceso igualitario de los hijos a la educación es incompatible con dar a los padres incentivos a esforzarse y con satisfacer la aspiración de (casi) todos a formar una familia. Demos por supe- rada la utopía: aceptemos que el Estado no debe procurar la igualdad de re- sultados educativos, pero sí puede elevar el grado de igualdad de resultados. La cuestión de política pública es a qué nivel debería detenerse esta intervención. Los autores no responden, pues no identifi can los obstáculos ni los valores contra los cuales debería balancearse la aspiración a la igualdad educativa.

A continuación, Ottone y Vergara proponen subir los impuestos directos, es decir a las empresas y al 15% más rico, “en dos o tres puntos” porcentuales del PIB, como Carlos Vergara aclaró después. ¿Por qué sólo dos o tres puntos

del PIB, y no los diez puntos que nos distinguen del promedio de la OCDE, o

los 20 puntos que nos diferencian de Suecia y Francia? ¿Contra qué debería balancearse esa ansia por igualdad? Debido a la ausencia de una respuesta clara, la propuesta de Ottone y Vergara no convence. Los autores tampoco consideran otros instrumentos de acción estatal, que requieren menos fon- dos. En educación el Estado puede lograr mucho por medio de mandatos y regulaciones. Lo importante sería contrastar la ganancia social con el costo social en términos de incentivos que generan dichas regulaciones.

Beyer y Sapelli argumentan que lo más preocupante es la desigualdad en la participación en el mercado laboral, que es menor entre los pobres (40% en el segundo decil de ingreso) que entre los ricos (65,4% en el noveno decil de ingreso). Sin embargo, sus cifras no corrigen por un sesgo evidente: como las personas son clasifi cadas por su ingreso en los distintos deciles, ellas son clasifi cadas justamente por su participación laboral. No sorprende que aque- llos que menos participan en el mercado laboral (y tienen menos ingresos), tengan menor participación en el mercado laboral. Respecto al nivel medio de participación, los autores revelan que en Chile es casi igual aquella obser- vada en Italia (57,1% versus 58,4%). Eso no puede ser grave.

En mi opinión, Beyer y Sapelli fundamentan su preocupación con su Cua- dro 2A, que revela que entre 1996 y 2006, la participación laboral cayó 4 pun- tos porcentuales en el decil más pobre (2,4 puntos en el segundo decil más pobre), mientras que subió entre 4 y 5 puntos en los deciles quinto a décimo. El aumento en la desigualdad es confi rmado al ordenar los datos por escolari- dad (cuadro 2B). Estos y otros antecedentes sugieren que el gobierno adoptó alguna política pública después de 1996 que incrementó la desigualdad.2

La propuesta de Beyer y Sapelli es dar prioridad a crear un subsidio per- manente al ingreso laboral cubierto, de 30%, hasta un ingreso laboral cu- bierto de 7,5 UF mensuales, que luego sea retirado gradualmente hasta cero

al alcanzarse un ingreso laboral cubierto de 15 UF mensuales, como propuso

el Consejo de Trabajo y Equidad. En mi opinión, Beyer y Sapelli aciertan en esta propuesta. Podría temerse que esa medida eleve la tasa de desempleo, porque motivaría a buscar empleo a un gran número de personas que hoy están fuera de la fuerza de trabajo. Ese resultado se evitaría si la medida tam- bién reduce el costo para el empleador para contratar trabajo, lo cual exige que parte del subsidio sea pagado al empleador.

2 El aumento de 30% en el salario mínimo que decretó el Presidente Frei Ruiz-Tagle en 1998 explica por qué el aumento en el desempleo observado en Chile a partir de 1998 no se revirtió cuando amainó la Crisis Asiática, en 2000, y sólo lo hizo después de diez años gracias a la auge del cobre 2004-2008. Esto hace suponer que el desempleo habría nuevamente apenas terminara ese ciclo de auge.

No estoy de acuerdo con la propuesta de Beyer y Sapelli de limitar este subsidio a personas que pertenezcan al 20% más pobre de las familias. Eso implica que una persona que gana $150 mil deja de recibir un subsidio de $45 mil al mes (incluyendo el subsidio a su empleador) si queda en el percen- til 21 de la distribución del ingreso familiar per capita, en vez del percentil 20. Esto expone a las familias a un riesgo grave –perder el subsidio por un error en responder la encuesta (fi cha) de protección social. Otro daño provo- cado por el retiro violento, propuesto por los propios Beyer y Sapelli, es que incentiva a las autoridades comunales a cometer fraude para mitigar el daño, colaborando con los postulantes en la adulteración de sus datos. Esto crea inseguridad y desigualdad entre los más pobres. Además, genera un fuerte incentivo a manipular la encuesta (fi cha), adulterando el número de años de escolaridad y el número de personas que viven bajo un mismo techo, que son los factores más incidentes en el puntaje.

En parte, estos defectos se originan en un mal diseño de la encuesta (fi cha) de protección social introducida en 2006 por Mideplan. Pero esas fallas son multiplicadas por el retiro violento del subsidio que proponen Beyer y Sapelli. Una buena alternativa es reemplazar la actual rebaja gradual del subsidio en función del ingreso laboral, por una rebaja gradual doble, en función del in- greso y del puntaje en la fi cha de protección social. Este retiro gradual signifi - ca que un error de medición apenas reduce el subsidio en unos pocos pesos.

En las secciones fi nales Beyer y Sapelli reconocen la importancia general del retiro gradual de los subsidios. Dan como ejemplo positivo la Pensión Solida- ria creada en 2008, cuya tasa de retiro es cercana a 30%. Y dan como ejemplo negativo, que ilustra la escasa comprensión de este aspecto por las autoridades, la subvención preferencial para estudiantes vulnerables, que se retira violenta- mente cuando el estudiante supera el percentil 25 de vulnerabilidad.

Otro punto importante se refi ere al nivel y tendencias de la desigualdad de ingresos en Chile. Beyer y Sapelli muestran que el grueso se debe a la baja efectividad relativa de la educación universal, que hoy se acerca a cuarto medio, respecto a la educación universitaria completa, en sustentar producti- vidad y remuneraciones. El Cuadro 3 revela que si en Chile el salario jornada completa del percentil 90 fuera el mismo múltiplo respecto de la mediana que en Italia, la razón de ingresos entre el percentil 90 y el percentil 10 baja- ría desde el actual 5,8 hasta el nivel británico, que es 3,2. La cuestión para la política pública es cómo avanzar igualando hacia arriba. Los autores respon- den que ese ha sido el efecto de la expansión de la cobertura de la educación universitaria lograda a partir de la reforma de 1980. Sin embargo, los antece- dentes que entregan indican que se trata de un proceso lento e irregular, cuya fuerza puede ser modesta en comparación a otras, como la competencia de los trabajadores residentes en China e India, mencionada por Ottone y Vergara.

Termino comentando la incisiva crítica que Beyer y Sapelli hacen al con- cepto de “derechos” o garantías sociales, exigibles por los benefi ciarios ante tribunales como si fueran derechos de propiedad. Ellos critican que el de- clarar que un benefi cio es un derecho (en este sentido) las demandas de los benefi ciarios descontentos forzarán a los tribunales a inmiscuirse hasta extre- mos ridículos, sin la preparación ni el personal necesario para hacerlo. Por ejemplo, argumentan que el AUGE es discriminatorio en el sentido jurídico,

porque no ofrece prestaciones comparables para todas las prestaciones, y porque tampoco da subsidios iguales en calidad para aquellas prestaciones cubiertas. Luego, apenas llegue un caso AUGE a los tribunales, ellos pasarán

a decidir las prioridades de atención de los hospitales públicos. Algo similar ocurriría en las escuelas de crearse garantías de resultados educativos. En mi opinión, esta crítica supone que los tribunales son efectivos e intentan actuar, lo que está en duda en el caso chileno.

A mi juicio, este debate ganaría en precisión si se distinguiera entre dos conceptos de “garantía”. Una acepción defi ne la garantía como una presta- ción o insumo. Al ser igualitario, favoreciendo incluso a la clase media alta, la prestación pierde todo poder redistributivo (poder igualador en grado): no se ayuda más al más vulnerable, como se debería. Además, esta acepción eleva su costo fi scal de manera muy signifi cativa, al generar una cobertura de 100%. La otra acepción recurre al concepto de seguro: el seguro social ayuda en proporción al estado de necesidad, para obtener un cierto resultado, que es lo garantizado. Este enfoque es viable en pensiones de vejez, pero es utó- pico en educación y en salud, porque cualquier meta debe tener cientos de dimensiones de calidad. Incluso de ser viable, una “garantía de resultados” aplicaría un impuesto implícito de 100% a los esfuerzos personales para lo- grar la meta. En efecto, si el individuo se esforzara y se acercara a la meta por su cuenta, la prestación estatal sería objeto de una reducción igual (100%), pues faltaría menos para lograr la meta.

La pensión solidaria está lejos de ambos conceptos de garantía: en la pen- sión solidaria, la meta no es universal, sino personalizada: si usted ahorra más para su vejez, el Estado reduce el subsidio en 30% de lo que usted ahorró. No existe garantía de resultados, porque el 70% restante hace que el resultado difi era entre individuos que ahorran cantidades distintas. Tampoco existe ga- rantía de prestaciones, porque el subsidio es menor si usted ahorra más. Téc- nicamente, hay un seguro parcial de resultados. En suma, defender la pensión solidaria implica rechazar ambas acepciones de garantía o derecho social. La centroizquierda tendrá que defi nirse: es imposible defender ambas a la vez.