Consolidada la emancipación en América, la tendencia dominante entre los elementos dirigentes del nuevo régimen fue lograr la ruptura total con el pasado y crear algo completamente nuevo, una república carente de los lastres de la monarquía. Es una aspiración no muy diferente de la percibida en los decenios iniciales de la conquista y de la ocupación del territorio americano. Nos encontramos, pues, frente al intento de construir una estructura política original, sobre bases marcadas por rasgos utópicos, ya de índole apocalíptico- social, como en México, ya utópico-iluminista, como en Chile.49
No había modelos de qué echar mano, salvo el caso de los Estados Uni- dos. De Europa los americanos cultos sabían de las repúblicas de Venecia y de Génova como peculiaridades históricas referidas a poderosas oligarquías comerciales. Se había conocido y se había mirado con horror a la República Francesa, muy pronto convertida en Imperio. El caso de Holanda fue difun- dido en Buenos Aires, y nuestra Autora de Chile también lo dio a conocer. No es fácil encontrar ejemplos de un enorme continente, parte de una monar- quía, que optara de manera casi simultánea por la forma republicana. Que la decisión no fue fácil lo prueban las vacilaciones de los prohombres de la Independencia, el fugaz Imperio de México con Agustín I y, en especial, el
caso de Brasil. Pero se impuso el modelo republicano, único capaz de asegu- rar al ciudadano la posibilidad de alcanzar la virtud. La república, lo había escrito Montesquieu, estaba, al contrario que la monarquía y el despotismo, inspirada precisamente por el principio de la virtud.50
¿Cómo desarrollar un arreglo institucional completamente nuevo en la situación que vivía Chile? ¿Cómo se podía hacer algo tan complicado, algo que suponía rupturas esenciales y de enorme magnitud? No nos detenemos demasiado a pensar en lo que signifi ca pasar de un régimen monárquico y absoluto a una república, en una sociedad que incluso desconocía el lenguaje
47 David A. Brading, Mito y profecía en la historia de México, Fondo de Cultura Económica, México, 2003, p. 81.
48 Elliott, op. cit., p. 534 y ss.; Fernando Silva Vargas, “Perú y Chile. Notas sobre sus vinculaciones admi- nistrativas y fi scales (1785-1800)”, en Historia, 7, Santiago, 1968, pp. 147-203.
49 Mario Góngora, “El rasgo utópico en el pensamiento de Juan Egaña”, en Estudios de historia de las
ideas, op. cit., pp. 207-230.
50 Néstor P. Sagüés, “El presupuesto ético de la democracia en el pensamiento de Montesquieu. Régi- men político y virtud republicana”, en Revista de Estudios Histórico-Jurídicos, Ediciones Universitarias de
propio de ésta. Es el momento en que resurge el utopismo de construir una república de ciudadanos virtuosos. Pero había que contar con una realidad implacable. Buena parte de la economía del país estaba dislocada, y la se- gunda ciudad de Chile, Concepción, se hallaba reducida a ruinas. El erario estaba exangüe y no había quien supiera manejar la hacienda. Las medidas contra los partidarios del “antiguo sistema” habían paralizado la administra- ción. Fue necesario, en consecuencia, echar mano de las personas que podían manejar los mecanismos administrativos.51 No extraña, por consiguiente,
que muy pronto reaparecieran hombres que, como el abogado José Antonio Rodríguez Aldea, habían servido en el bando enemigo: el propio Bernardo O’Higgins lo nombró ministro de Hacienda. Pero no sólo fueron las per- sonas; también la misma antigua legislación, mutatis mutandis, hubo de ser mantenida. Incluso normas dictadas durante la monarquía y que no habían alcanzado a ser aplicadas en Chile, como la Novísima Recopilación de 1805, recibieron su consagración con la república. Esto es especialmente llamativo, porque los impulsores del modelo republicano fueron los grandes difusores de la idea, tan propia de los ilustrados, de que la ley tenía la capacidad de modifi car las conductas personales y colectivas.
En Chile no fue fácil alcanzar cierto grado de estabilidad política. Des- pués del breve experimento con el modelo cesarista, se siguió probando con ciertos aspectos del modelo español del trienio liberal, con el modelo norte- americano y nuevamente, en 1828, con el modelo liberal español, pero ahora a través de una versión de la constitución de Cádiz de 1812. Lo único que lo- gró operar después de 1830 fue una estructura muy semejante a la que había existido durante la monarquía y que, por ello, fue tenaz y apasionadamente resistida por los partidarios de las rupturas. Es posible que el comparativo éxito exhibido por Chile en su tránsito hacia las formas republicanas radicara en que ellas se ampararon en el viejo orden. Chile hizo realidad lo que Bolí- var se había atrevido a escribir en una célebre carta de 1826: “Solamente un hábil despotismo puede regir a la América”.52
En verdad, los numerosos despotismos que surgieron en América carecie- ron de habilidad, pues no supieron escapar del utopismo y del personalismo, ni advirtieron la necesidad de limitarse en el tiempo y en el uso del poder. Esta insensibilidad es la que parece haber permitido, en los Estados suceso- res del imperio español, experiencias tan extraordinarias como la del doctor José Gaspar Rodríguez de Francia, que gobernó el Paraguay con el título de Dictador Supremo entre 1814 y 1840. En pleno siglo XIX quedó demostrada
51 Esta situación se repitió en toda América. Se ha destacado que de las 468 personas que fi rmaron las veinte cartas constitucionales promulgadas en Nueva Granada en los años iniciales de su independencia, 303 habían servido en la administración indiana. Cfr., Claudio Véliz, The Centralist Tradition of Latin Ame- rica, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1980, p. 149.
la posibilidad de cerrar un país a la infl uencia extranjera y de establecer una sociedad autárquica y modelada desde arriba. Juan Manuel de Rosas pudo organizar en Argentina un régimen que le permitió ejercer, en sus propias pa- labras, “un poder más absoluto que cualquier monarca desde su trono”.53 Y
no se puede olvidar el intento de establecer una república cristiana en Ecua- dor con Gabriel García Moreno, entre 1861 y 1875. Son conocidas las cons- trucciones sociales en los Estados Unidos, como las variadísimas establecidas en Pennsylvania, los falansterios creados en Massachusetts y en Nueva Jersey, o la de los mormones en Utah, pero ellas fueron productos de la libertad que el país del norte le aseguraba a todas las personas. En la América hispana, en cambio, fue la voluntad de una persona la que se impuso sobre la población de un país y trató de imprimirle los rasgos que le deseaba dar. Más alejado a esos excesos americanos y tal vez más próximo al modelo chileno de los de- cenios parecen haber sido el porfi riato en México, esa mezcla de autocracia y paternalismo que le dio estabilidad al país entre 1876 y 1911, o, después de la revolución, el régimen establecido desde 1917 por Venustiano Carranza y que se mantuvo durante todo el siglo XX.54
Con todo, hay innovaciones de magnitud que provienen de las ideas que tenían los dirigentes de la emancipación sobre el contenido del ideal repu- blicano. En Chile, la igualdad fue un elemento que pronto se incorporó a las constituciones. Esta actitud se refl ejó, en un primer paso, ya en 1811, en la libertad de vientres y, más tarde, en 1823, en la abolición de la esclavitud. La igualdad no acepta los privilegios, no obstante que éstos, los “fueros”, se habían constituido en los garantes de la libertad en la tradición hispana. Por tal motivo los símbolos más expresos de ellos, los títulos de nobleza, fueron eliminados en 1817. En 1819 se otorgó plena capacidad a los indígenas, con lo que se eliminó el sistema de segregación residencial elaborado por la monarquía. La constitución de 1828 declaró la abolición de los mayoraz- gos, pero la de 1833 los declaró subsistentes, aunque buscó una fórmula de compromiso: no se impedía la enajenación de las propiedades vinculadas, siempre que se asegurara a los sucesores el valor de lo que se enajenare. El largo debate a que dio pie esta materia sólo concluyó con las leyes de 1852 y 1857 que regularon el sistema.
¿Con qué reemplaza la república al privilegio? Con el mérito. El recono- cimiento del mérito había de ser parte sustancial de la labor del gobernante. No extraña que una de las primeras medidas del gobierno de O’Higgins haya sido la de crear la Legión del Mérito. Y don Juan Egaña destinó varios artículos de su Constitución de 1823 para tratar del mérito y de la forma de
53 John Lynch, Juan Manuel de Rosas, 1829-1852, Emecé, Buenos Aires, 1984, p. 166.
54 Francois-Xavier Guerra, México: del Antiguo Régimen a la Revolución, dos vols., Fondo de Cultura Económica, México, 1988.
estimularlo y premiarlo. Que la idea de la preeminencia del mérito, de clara raíz ilustrada, penetrara en el grupo dirigente, lo demuestra la formación, a partir del gobierno de Prieto y a lo largo de todo el siglo XIX, de un notable
conjunto de servidores públicos que hicieron carrera en la administración y que, más tarde, ingresaron al Congreso. En la segunda mitad del siglo XIX los
pasos eran muy característicos: secretario abogado de Intendencia, goberna- dor de departamento, intendente de una o más provincias, ofi cial mayor o subsecretario, parlamentario, ministro. Pero no nos equivoquemos: el mérito no excluyó en Chile a las redes familiares y al nepotismo. La “recomenda- ción” fue en nuestro país, como en los restantes de América, el elemento fundamental para ingresar a la administración y para medrar en ella.55
El nuevo presidente de la república tuvo mucho del antiguo gobernador, presidente de la Audiencia y capitán general, pero también del gobernador ilustrado, que otorgaba benefi cios mirando bien a quién se los daba. No en vano la ilustración chilena fue un fenómeno del siglo XIX más que del XVIII.
Un presidente como Manuel Montt, modelo de gobernante ilustrado de la república, estaba rodeado de personas que, por sus intereses públicos, no se diferenciaban demasiado de la legión de efi cientes funcionarios peninsulares de cincuenta o cien años antes. El país estaba sometido a una constitución, la de 1833 (que era la de 1828 con ligeras aunque importantísimas modifi cacio- nes), ley suprema que tenía la sorprendente peculiaridad de dejar de regir ante situaciones excepcionales. El presidente debía convivir con un organismo nuevo, sin precedentes, el Congreso, sede de los representantes del pueblo. Era un lugar donde se hablaba, pero donde se hablaba poco, porque funcio- naba sólo tres meses al año, desde el 1 de junio hasta el 1 de septiembre, salvo que fuera convocado en forma extraordinaria por el primer mandatario. Pero lo central del Congreso chileno era que su confi guración dependía de la vo- luntad presidencial. Sólo después de la revolución de 1891 el poder legislativo pudo formarse al margen de la voluntad del presidente de la república. Con el traspaso tácito del poder desde el Ejecutivo a las combinaciones mayoritarias de partidos, la formación del Congreso estuvo en las manos de éstas. Con la reforma electoral de 1890 apareció el cohecho, práctica electoral presente hasta la reforma de 1958 y de la que se sirvieron las agrupaciones políticas.
Aquí se tropieza con otro problema surgido desde la forma en que se construyó la vertiente política de la república: la debilidad de los partidos. En rigor, la política chilena de buena parte del siglo XIX republicano careció
de ellos. Había un grupo grande de “amigos del gobierno”, “amigos de la administración” o “ministeriales”, y un sector de liberales de muy variados matices, donde predominaban, en un primer momento, los del año 28, a los
que se agregaron los descontentos con el gobierno y los jóvenes infl uidos por el 48 francés. ¿Cómo se organizaban, entonces, las personas? De acuerdo a los viejos sistemas, que permanecieron intactos. Fueron las redes las que per- mitieron la articulación de los grupos políticos, como se descubre con cual- quier análisis prosopográfi co de los ministerios y del Congreso. La familia chilena extendida, con su estructura endogámica, los colegios y la universi- dad, estuvieron indisolublemente ligados al posible acceso al poder político, aunque no necesariamente a los cargos de la administración. Se confi guraron así extensas clientelas, tanto en el ámbito rural como en el urbano, en las que los caciques locales tuvieron un peso considerable.56
Al concluir el gobierno de Montt, este cuadro experimentó una realinea- ción, pues le dio a un sector de los “amigos del gobierno” una bandera de lucha que los identifi có como grupo bien cohesionado: la defensa de los intereses de la Iglesia. Esa misma bandera, pero con un signo opuesto, sirvió para agrupar al sector más extremo del liberalismo, que quería terminar con la injerencia de la Iglesia en la sociedad: el Partido Radical.
Si se considera la extrema debilidad de la estructura republicana, no puede sorprender que los elementos liberales, en el poder desde el decenio de 1870, se ciñeran al mismo esquema de intervención empleado por los gobiernos anteriores. Como las prácticas parlamentarias desarrolladas para luchar con- tra el predominio del Ejecutivo –interpelaciones, censuras y leyes periódicas – se podían volver contra quienes estaban ahora en el poder, se comprende que desde Errázuriz Zañartu hasta Balmaceda se tratara de mantener a toda costa el autoritarismo presidencial y el control sobre la generación del Congreso. El triunfo de éste sobre el presidente Balmaceda no se tradujo en la consoli- dación del régimen parlamentario. Fue imposible llegar al establecimiento de sus elementos básicos, como la división del Ejecutivo en un jefe de Estado y un jefe de Gobierno y la existencia de una sola cámara política. Cuando, tras una larguísima y ardua negociación durante el primer gobierno de Arturo Alesssandri, se llegó al acuerdo de reformar la constitución de 1833, el resul- tado no fue tal reforma, sino la dictación de la ley 4.004, de 26 de febrero de 1924, que contenía el procedimiento que habría de seguirse para cerrar el debate del proyecto y el detalle de las modifi caciones que se harían.57 Sin em-
bargo, la intervención en las elecciones parlamentarias de marzo de 1924 y el movimiento militar del 11 de septiembre de ese año interrumpieron el pro- ceso, y al año siguiente se aprobó una constitución que recogió los elementos más marcadamente presidencialistas de la Carta de 1833, y eliminó todo lo que en ella había permitido darle una interpretación parlamentarista.
56 Julio Heise González, “El caciquismo político en el período parlamentario (1891-1925), en Biblioteca del Congreso Nacional, Homenaje al Profesor Guillermo Feliú Cruz, Editorial Andrés Bello, Santiago, 1973,
pp. 537-575.
Desde 1925 a 1973, Chile continuó siendo gobernado por un presiden- te muy parecido a cualquiera del siglo XIX que, incluso, empezó a servirse
de facultades exclusivas del Congreso mediante delegaciones que obtenía de él. Este presidente todopoderoso era, como el rey durante la monarquía, la fuente de muchos benefi cios, en particular del acceso al creciente sector pú- blico. Por ello los partidos, que a partir del decenio de 1930 tuvieron un sello claramente ideológico, empezaron a presionar directamente sobre el Presi- dente para extraer de él dichos benefi cios. En consecuencia, le difi cultaban su labor no solo los partidos de oposición, sino, y principalmente, los que apoyaban su gestión. Una vez más la negociación y la transacción resulta- ron herramientas indispensables. Con una advertencia: que en una situación en que los mecanismos electorales proporcionales no aseguraban mayorías claras, los partidos, en especial los pequeños, fueron capaces de diseñar he- rramientas efi caces para forzar la obtención de benefi cios. Así, las relaciones entre el presidente y los partidos estuvieron marcadas por el cuoteo, que aseguraba una proporcionalidad en el acceso a los cargos públicos, el pase y la orden de partido. Que el sistema institucional chileno no funcionaba de acuerdo a las pautas propias de una república lo demuestran los intentos de los presidentes Carlos Ibáñez, Jorge Alessandri y Eduardo Frei Montalva de introducir reformas al sistema político.
Los constituyentes de 1980 se equivocaron en su análisis del desarrollo político desde 1925, e incurrieron en el error, que se repetía por segunda vez, de fortalecer más, si cabía, el poder del presidente de la república. No había que ser demasiado perspicaz para suponer que, a partir de 1990, reaparece- rían muchos elementos que, en el pasado próximo y también en el remoto, habían impedido darle a la forma republicana que ostentaba el país un con- tenido propiamente republicano.58 Como efectivamente ellos refl otaron, de
nuevo se piensa que un reforzamiento del presidencialismo es la panacea, sin advertir que el problema institucional chileno es de otra magnitud y apunta, en rigor, a la construcción de las bases fundamentales de la república.
58 Fernando Silva Vargas, “Diagnósticos equivocados”, en Revista de Derecho Público, 45-46, Santiago, 1989, pp. 79-93.