5. El agua, un recurso prioritario para los municipios
5.2. Alternativas de gestión del agua: contexto internacional
Los programas encaminados a la gestión integral del agua y a la mejora del servicio de agua potable y alcantarillado en el ámbito internacional se establecen con base en los
Principios de Dublín, constituidos durante la Conferencia Internacional del Agua y el Medio Ambiente celebrada en Irlanda en 1992. Los principios se pueden agrupar en tres categorías: 1. el principio ecológico, basado en el desarrollo integrado de cuencas; 2. los principios institucionales, igualmente basados en la participación de todos los acto- res (Estado, sector privado y comunidad), en los que resalta el papel fundamental de las mujeres, y 3. el principio instrumental, que estipula la necesidad de hacer mayor uso de incentivos y principios económicos para mejorar la cobertura y la calidad. Los diferentes organismos internacionales han desarrollado sus programas teniendo en cuenta cada uno de estos principios, a continuación se ilustran algunos de los más relevantes.
Para el Banco Mundial, el manejo adecuado del recurso hídrico se ha convertido en una de sus prioridades. Según esta entidad, mientras la población mundial se ha tripli- cado, el uso agregado del agua ha aumentado seis veces, situación que se ve reflejada en los préstamos que realiza, ya que cerca del 16% de ellos se dirigen a proyectos relacionados con el manejo y servicio del agua. El Banco ha reconocido la vigencia de los principios de Dublín una década después, y al mismo tiempo señala que su implementación ha sido muy compleja, lenta e irregular, incluso en los países desarrollados, donde no se han logrado cumplir a cabalidad.
En la evaluación de su gestión, el Banco Mundial ha reconocido cuatro aspectos que deben desarrollarse: el primero se refiere a la necesidad de hacer una transición del desarrollo al manejo del desarrollo, ya que por mucho tiempo el manejo del recurso se equiparó con la construcción de infraestructura (represas, diques, canales y obras de infraestructura hidráulica), lo que trajo consecuencias negativas en los aspectos social, económico y ambiental. El segundo aspecto invita a pasar de un manejo local del recurso
a uno nacional y posteriormente internacional. El tercero enuncia la resolución de conflictos para dar paso a la cooperación; la creciente demanda por agua en todos los sectores exige métodos voluntarios que permitan un adecuado manejo de acuerdo a las variaciones en la demanda y en los valores. Finalmente, el cuarto aspecto hace referencia a la eficacia de la participación conjunta de los sectores público y privado; el sector privado debe desempeñar un papel preponderante en la inversión y operación, en un marco regulatorio y legal que garantice la inclusión de la comunidad.
La nueva estrategia del Banco Mundial no se centra en los sectores que demandan el recurso sino en las relaciones entre el uso del recurso y su manejo. Para ello es necesario establecer un marco institucional, implementar instrumentos, desarrollar y adminis- trar la infraestructura y crear una política económica de gestión que haga énfasis en la distribución de beneficios y costos y que, además, determine los incentivos para lograr un manejo productivo y sustentable del agua. La figura 1 muestra la relación entre los diversos usuarios del recurso con el recurso mismo y con los elementos encaminados a lograr una gestión eficiente.
Recursos en la gestión del agua
A g ua P o ta bl e y a lc a n ta -rilla d o R ieg o y dr ena je En er g ía S e rv ic io s a m b ie n ta le s O tr o s us os , i n cl uy en d o in d u stria y na ve g ac ió n Infraestructura Marco Institucional Instrumentos de Gestión Política económica del manejo de agua
Fuente: Banco Mundial, Sector Strategy: Strategic Directions for World Bank Engagement, citado por Global Water Partnership, p. 19.
Figura 5.1. Estrategia centrada Figura 5.1. Estrategia centradaFigura 5.1. Estrategia centrada Figura 5.1. Estrategia centrada Figura 5.1. Estrategia centrada
en los recursos de gestión y no en los servicios de agua en los recursos de gestión y no en los servicios de aguaen los recursos de gestión y no en los servicios de agua en los recursos de gestión y no en los servicios de aguaen los recursos de gestión y no en los servicios de agua
48 La microcuenca es la fuente de abastecimiento de agua en una región. Es el área geográfica mínima en la cual el agua se desplaza a través de drenajes con una salida principal llamada nacimiento o desagüe. Cuando este desagüe o río desemboca en otros cuerpos de aguas mayores, como un lago, oto río, una ciénaga, o en el mar, se habla de cuenca (Jouravlev, 2001).
En lo que respecta al sector de agua potable y alcantarillado, el Banco Mundial defiende la separación del papel de los proveedores de temas como la regulación, la formulación de políticas de control y los incentivos de competencia entre proveedores. Una de las prioridades es garantizar el acceso de los pobres al servicio de manera segura y sostenible, reduciendo los costos e incrementando las responsabilidades. En las nuevas políticas se destaca la sustitución del tradicional apoyo al sector público por el apoyo al sector privado. Es así como cerca del 40% de los proyectos financiados en la última década contaron con la participación de este último.
Este apoyo creciente surge por diversos factores: muy pocas de las administraciones públicas han logrado alcanzar un desempeño sostenible; la entrada del sector privado en la prestación del servicio ha cambiado la concepción de los monopolios públicos perma- nentes sin regulación y ha incentivado a los operadores públicos para mejorar su desem- peño, al tiempo que ha estimulado el desarrollo de una regulación más transparente e imparcial y, a su vez, un mayor despliegue de información; por último, el deseo de encontrar mecanismos eficientes que lleven el servicio a la población que carece de él.
La propuesta de la Comisión Económica para América Latina –Cepal– hace énfasis en el área de gestión de aguas por medio del manejo de cuencas, ya que en la lógica de la hidrología se considera que la unidad geográfica básica más apropiada para la gestión de los recursos hídricos es la cuenca hidrográfica.48 Actualmente las cuencas se ven amenazadas
por la demanda creciente de agua para uso doméstico, municipal e industrial; la despreocu- pación de los centros urbanos por el estado de las zonas de captación, lo que conduce a daños sociales, económicos y ambientales; la insuficiencia de infraestructura hidráulica derivada de la poca motivación que existe para invertir en el sector; el aumento de la descarga de aguas servidas en cuerpos de agua cercanos, que no se acompaña de una ampliación de los sistemas de tratamiento; el desconocimiento de la importancia de las aguas subterrá- neas y su manejo, y, finalmente, la degradación de la vegetación en las cuencas.
Existen dos modalidades en el manejo de cuencas: las de gestión integral de cuencas y las de gestión parcial. La primera se refiere al manejo de cuencas desarrollado en tres etapas: 1. Inicialmente se llevan a cabo los estudios y se formulan planes y proyectos; básicamente se realiza el ordenamiento de cuencas. 2. Se llevan a cabo las inversiones para la habilitación de cuencas con fines de aprovechamiento y manejo de recursos naturales para apoyar el desarrollo económico y social. 3. En la etapa final o permanente, se realiza la operación y el mantenimiento de las obras construidas y el manejo y la conservación de los recursos y elementos naturales. Cada una de estas etapas comprende niveles de acción diferentes, de acuerdo con el objetivo que persiguen, aunque el objetivo ideal es el aprovechamiento y el manejo integrado. En el cuadro 5.1 pueden observarse los niveles de gestión.
Etapas de gestión
Objetivos de gestión en cuencas
Para el aprove- chamiento y manejo integrado Para aprovechar y manejar todos los recursos naturales
Para aprovechar y manejar sólo el agua
Multisectorialmente Sectorialmente
Previa Estudios, planes y proyectos
Intermedia (inversión) Desarrollo integrado de cuencas o desarrollo regional Desarrollo o aprovechamiento de recursos naturales Desarrollo o aprovechamiento de recursos hídricos Agua potable y alcantarillado, riego y drenaje, e hidroenergía Permanente (operación y mantenimiento, manejo y conservación) Gestión ambiental Gestión o manejo de recursos naturales Gestión o administración del agua
Manejo u ordenación de cuencas
Administración de agua potable, riego y drenaje
Fuente: Dourojeanni (1994) y Cepal (1994). Tomado de: Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev (1999),
Gestión de cuencas y ríos vinculados con centros urbanos, p. 36. Cu
CuCu
CuCuadro 5.1. Clasificación de acciones de gestiónadro 5.1. Clasificación de acciones de gestiónadro 5.1. Clasificación de acciones de gestiónadro 5.1. Clasificación de acciones de gestiónadro 5.1. Clasificación de acciones de gestión en cuencas hidrográficas
en cuencas hidrográficas en cuencas hidrográficas en cuencas hidrográficas en cuencas hidrográficas
En la segunda modalidad se clasifican las acciones que tienden a la gestión de cuencas sin cubrir todo el territorio o todas las actividades, y que pueden realizarlas entes públicos y privados sin que exista una coordinación entre ellos. Algunas de ellas son: a) protección de cuencas de captación de agua para abastecimiento de agua potable; b) manejo de cursos o cuerpos de agua; c) manejo de zonas de recarga de aguas subterráneas; d) control de torrentes y de lagunas de alta montaña; e) manejo de cuencas costeras; f) manejo de áreas agrícolas; g) protección específica de obras de infraestructura; h) encau- zamiento de ríos y protección de riberas, e i) manejo y protección de humedales y lagunas costeras.
El manejo de cuencas se justifica porque la protección de las fuentes de captación de aguas tanto superficiales como subterráneas es la mejor manera de abastecer con seguri- dad y a menor costo agua de buena calidad. El enfoque del manejo del recurso se hace en forma integral y no en función de los usos, problemas o demandas específicos. En este sentido, es importante la existencia de marcos reguladores y controles estrictos que involucren al sector privado, motiven economías de escala y comprometan a la comuni- dad en el manejo adecuado del recurso.
Otra institución de interés es la Global Water Partnership, que nació a raíz de la situación preocupante del sector y como respuesta a la necesidad de una entidad coordi- nadora. En este proyecto se unieron en 1996 el Banco Mundial, el United Nations Development Program y la Swedish International Development Agency. El principal objetivo de esta iniciativa es la implementación y promoción integrada de los recursos destinados a la gestión del agua a través de una red internacional capaz de agrupar los esfuerzos financieros, técnicos, políticos y humanos encaminados a su manejo sosteni- ble. La institución define como “fuerzas dinamizadoras” aquellos factores, aun externos al sector hídrico, que tienen un impacto determinante en los requerimientos cuantitati- vos y cualitativos del agua, así como en los estilos y modalidades utilizados para satisfa- cerlos (Global Water Partnership, 2000, 51). El primer factor son los cambios demográ- ficos y los procesos de urbanización (se prevé que para 2025 la población urbana sea el 94% del total, y ello produzca un fuerte impacto sobre la demanda de agua y alimentos, aumentando los volúmenes de aguas residuales, domésticas e industriales) (Global Water
Partnership, 2000, 51), y están, además, el crecimiento económico, los cambios sociales, tecnológicos e institucionales, en la calidad ambiental y en las políticas de gobierno.
Por último, se tiene la propuesta de las Naciones Unidas de 2003. Para este organis- mo, el suministro de agua y los servicios de saneamiento inevitablemente tienen que ser pagados por alguien, ya sea los consumidores o los contribuyentes, sin importar quién los administre. Algunos expertos argumentan que las empresas privadas, que en muchos casos se encuentran en una mejor posición para identificar los vacíos y brindar los servicios necesarios, tienen un papel importante que desempeñar. No obstante, trabajar con el sector privado no significa que un gobierno debería o podría simplemente entregarle el manejo de sus recursos hídricos. Por el contrario, implica un diálogo entre el gobierno, el sector privado y todos los usuarios, para llegar a soluciones equitativas y viables.
A partir de lo anterior podría llegarse a una gama de diferentes opciones para el rol del sector privado. Los gobiernos podrían transformar su rol de exclusivos financieros y pro- veedores de servicios de infraestructura, en el de facilitadores y reguladores de los servicios ofrecidos por el sector privado. Los contratos tendrían que estar bien diseñados, con el balance correcto de las normas y penalidades mínimas, así como de incentivos. En todos los casos, el gobierno debe estar comprometido con la supervisión y regulación general. Otra de las propuestas consideradas como una potencial solución es que los gobiernos den un mejor precio al agua, lo que implica desarrollar esquemas de precios que satisfa- gan las preocupaciones sociales, técnicas, económicas y medioambientales. Una opción que está siendo probada en algunos países es que los gobiernos paguen mediante subsi- dios directos parte de la factura del agua que consumen hogares pobres y que cumplan con ciertos criterios. Más allá del mínimo básico los consumidores tendrían que pagar tarifas en aumento por unidad utilizada, una alternativa viable frente a la de permitir que el precio del agua caiga, en forma indiscriminada, por debajo de los costos económicos.