1. Evolución y estructura del sector de agua potable en Colombia y en Antioquia
1.2. Origen de la dinámica actual: Constitución de 1991 y Ley 142 de 1994
1.2.4. Evaluación de la regulación del sector, 1994-2005
1.2.4. Evaluación de la regulación del sector
1.2.4. Evaluación de la regulación del sector
1.2.4. Evaluación de la regulación del sector
1.2.4. Evaluación de la regulación del sector, 1994-2005, 1994-2005, 1994-2005, 1994-2005, 1994-2005
Lo ocurrido después de la Ley 142 de 1994 con el sector puede resumirse en tres etapas. La primera entre 1995 y 1997, en la cual el tema más importante fue la suficiencia financiera de las empresas. Por ello, mediante la Resolución CRA 03 de 1996, se estable- ció la vinculación al régimen de libertad regulada, que fijó los costos de los servicios, el sistema tarifario y los niveles de subsidio y sobreprecios, para posibilitar la sostenibilidad financiera de las empresas. Fueron propósitos en esta etapa: 1) incentivar la transforma- ción institucional, de forma que las empresas se asociaran o se convirtieran en empresas comerciales e industriales del Estado, con el ánimo de fomentar la inversión privada y la competencia; 2) reglamentar la medición de consumos de agua potable, y 3) contratar auditorías externas para vigilar la gestión empresarial y los costos.La CRA estableció los costos medios de largo plazo (inversión, operación y gastos de administración y mantenimiento) en que incurrían las empresas para poder determinar la estructura tarifaria, igualmente organizó los procedimientos sobre facturación y co- bros. Con la Ley 373 de 1997 las empresas prestadoras se vieron obligadas a presentar el Plan de Gestión y Resultados –PGR–, de este modo podían hacer las proyecciones de sus inversiones a corto, mediano y largo plazo. El objetivo era que la CRA evaluara los PGR mediante criterios de eficiencia y calidad, y la gestión empresarial tanto técnica, como administrativa y financiera, con el fin de clasificar las empresas por su cobertura, nivel tarifario y calidad (CRA, 2001).
La segunda etapa ocurrió entre 1997 y 1999, cuando se amplió el marco regulador anterior con visión institucional, teniendo en cuenta aspectos socioeconómicos y am- bientales. La regulación se concentró en establecer una mayor interrelación de compo- nentes asociados al sector de agua potable, mediante acuerdos interinstitucionales y, en
8 Estas propuestas se presentan en la parte final del cuarto capítulo de este libro.
general, entre las empresas de la industria de agua; también en promover la idea de considerar el agua como un bien económico que es necesario proteger y cuidar, propician- do su uso racional. Se trabajó además en el mejoramiento de los sistemas de medición y reducción de la pérdida de agua (mediante exigencias técnicas) y en el establecimiento de costos de eficiencia, teniendo en cuenta el valor intrínseco del agua y los costos ambientales para la viabilidad empresarial (CRA, 2001).
Los propósitos de esta etapa fueron expedir una ley del agua que se ajustara a las características del sector, coordinar acciones entre los diferentes entes encargados de la regu- lación (CRA, ministerios, entre otros) con el fin de controlar costos ambientales, e incentivar la participación privada y la relación entre los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Protección Social (para este tiempo los dos ministerios últimos se llamaban de Medio Ambiente y de Salud, respectivamente) para reestablecer la normatividad sobre el tratamiento y la calidad del agua.
Finalmente está la tercera etapa, que viene desde 2000 hasta hoy (2005), en ella se trabaja en el diseño de un nuevo marco regulador, o al menos uno que mejore el sistema anterior. En esta nueva etapa se han realizado varios estudios para evaluar el sistema actual y proponer sistemas alternativos que solucionen muchos de los problemas encon- trados. El balance parcial de estas propuestas muestra que muchas no consideran el problema actual de los sistemas de acueductos y no tienen en cuenta las particularidades de este servicio, por tanto no se pueden implantar. Por ello la CRA y el Gobierno Nacional están avanzando en propuestas alternativas que mejoren la situación.8
La fundamentación de la nueva regulación es la competencia referencial, lo cual significa que a las empresas se les aprueban sus estructuras de costos con base en las empresas más eficientes que se obtengan en la muestra nacional. Esta regulación se respalda en la construcción de fronteras de eficiencia de producción para cada compo- nente de las estructuras de costos, mediante la aplicación de la técnica Análisis Envol- vente de Datos (DEA, por sus siglas en inglés), una técnica de aproximación lineal, no
paramétrica y no estadística, orientada a solventar las dificultades relativas al desconoci- miento de la forma de la “función de producción de acueducto y alcantarillado”, por medio del cálculo de fronteras de producción y costos, como una aproximación a la eficiencia técnica de una empresa y a la identificación de los factores que influyen sobre todos los costos de producción, incluyendo también los no controlables por la empresa.
Sin embargo, la técnica tiene sus desventajas: además de las dificultades de consecu- ción de información y de la comparabilidad que realmente pueda haber entre las distin- tas empresas, los resultados pueden ser muy sensibles a la selección de variables; al ser una técnica no paramétrica las pruebas de hipótesis son complejas; la formulación estándar crea problemas de programación lineal, lo cual la encarece en términos computacionales; la eficiencia técnica se mide en términos relativos al desempeño de las “mejores empre- sas” de la muestra, lo cual requiere que la muestra sea grande, y no permite hacer inferencias sino que determina brechas en función de la mejor empresa. Además, si el promedio de las empresas es ineficiente esta ineficiencia se verá reflejada en la función de producción.
Respecto a lo anterior, la CRA afirma en la Resolución 287 de 2004, en el Artículo 10, que:
sin perjuicio de las sanciones y/o devoluciones por cobros no autorizados a que haya lugar, a los prestadores que no hayan reportado el PUC requerido para el período de cálculo y la información solicitada, se les asignará el menor costo medio resultante del modelo DEA incluyendo el ICTA, menos un 10%, hasta tanto no presenten la información necesaria. En todo caso, la extemporaneidad en la presentación de la información no afectará los resultados de quienes sí la presenten.
Esto se puede interpretar como un incentivo para que las empresas reporten la infor- mación requerida.
Pero la CRA también establece en esta resolución que “en los eventos en que no sea posible determinar el criterio de eficiencia comparativa, se hace necesario reconocer las particularidades de los prestadores mediante componentes de paso directo”. Éste sin duda es el caso, en muchos municipios del país, de las empresas que prestan el servicio, y no sólo para los municipios de menos de 2.500 usuarios, donde la regulación aparece como menos taxativa, por ejemplo en su incorporación en la muestra que se va a utilizar, para construir la frontera de eficiencia.
Lo que sí atañe a los municipios de estudio es la exclusión que se debe realizar en la componente fija de la tarifa, o sea en los gastos de administración y de operación, de pensiones de jubilación, cuotas partes pensionales, amortizaciones a cálculos actuariales, amortizaciones a cuotas partes de bonos pensionales e indemnizaciones sustitutivas. Sin embargo, éste no es el caso para los municipios de estudio, en cuanto las obligaciones laborales corren por parte de los municipios y del departamento (que por ejemplo en 2004 pagó todos los pasivos laborales y prestacionales de Acuantioquia), pero no inciden en las cuentas de los operadores que se han estudiado, los cuales no tienen estas cargas laborales. De todas maneras, la nueva regulación implica un es- fuerzo de las empresas para reducir costos en otros rubros, por ejemplo en censos de usuarios y catastro de medidores, micro medición y agua no contabilizada, amplia- ción de usuarios y en costos administrativos internos.
En la normatividad también se contempla la introducción de una serie de impues- tos, contribuciones y tasas, donde sobresalen las ambientales. Estas últimas se dividen en tasa por uso del agua, para el servicio de acueducto, y tasa retributiva para los vertimientos, para el alcantarillado. La primera se relativiza por un máximo de pérdidas aceptadas por la autoridad ambiental, mientras que la segunda se compone de tipo de cargas vertidas, tarifas por cada unidad de carga y factores regionales que pueden crecer en función de los incumplimientos en la meta de descontaminación. La tasa por uso representa un valor muy pequeño por metro cúbico utilizado de agua (menos de 3,5 pesos, a precios de 2004), ante lo cual se puede pensar que se está subestimando el costo de producir o administrar el agua (Gaviria, 2005). Sin embargo, la tasa retributiva es más compleja y costosa, y frente a ello los municipios podrían optar por la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, aunque esto implica de todas maneras incrementos tarifarios signi- ficativos, máxime cuando las plantas de tratamiento pueden presentar economías de escala, pero que no se pueden aprovechar en municipios pequeños o aislados geográficamente.
9 “La DSSA, entre otras actividades del sector de salud ambiental, tenía bajo su responsabilidad el mejoramien- to de la infraestructura sanitaria del departamento, directamente relacionado con obras de acueducto y alcantari- llado urbano y rural, construcción de algunas plantas de tratamiento de agua potable y manejo de los residuos sólidos, brindando asesoría en la financiación para ejecución de obras, levantamientos topográficos, diseño de los sistemas, asistencia técnica en ejecución de las obras y diligenciamiento de fichas para la inscripción de proyectos en el Banco de Proyectos Departamental y en los Fondos de Cofinanciación Nacional. La función principal de la entidad en la infraestructura sanitaria del departamento era la de garantizar que los recursos del mismo se invirtie- ran y cumplieran el fin para el cual fueron asignados. Todo el proceso que demandaba la construcción de las obras estaba bajo responsabilidad de los municipios y las comunidades” (Contraloría General de Antioquia, 1997).