Capítulo 2. Proceso de Reforma y Modernización del Sistema Judicial y su impacto en las cárceles.
2.3. Antecedentes de la Reforma Procesal: Un desarrollo controvertido.
En Chile, la reforma se inició el año 1999 con la creación de un conjunto de leyes, que fueron sirviendo de base a la modernización, pero que concluyen con la puesta en marcha, gradualmente en Regiones pilotos (IV, II y IX), para evitar distorsiones, y según algunos constitucionalistas con reparos por agravar la vulneración del principio de igualdad al que quedaban sometidos diversos imputados y procesados, donde se superponían dos sistemas de enjuiciamiento criminal, uno que miraba al pasado inquisitivo, con una centralidad de la pena de encierro, versus la nueva Reforma, que desde un corte garantista instalaba el principio de inocencia y proceso con un imputado con derechos de libertades, y un conjunto de medidas que atenuaban la pena privativa y su uso, advirtiendo un lento transitar, donde el sistema penitenciario iba a recibir una descongestión, que era resistida como ya hemos comentado, y también gradualmente este propósito garantista, fue cediendo terreno a los llamamiento de la opinión pública, y las agendas cortas antidelincuencia, que propalaban sectores más derechistas y conservadores del Congreso, inclusive de los propios
124 Bustos Ramírez, Juan. “Introducción al derecho Penal”, Edit. Jurídica, Santiago, 1998,pp.78-81.
125 Véase CPP, en relación con facultades del Fiscal: Orden de no investigar, no perseverar en la investigación, medidas alternativas, solicitud de archivo y procedimientos simplificados o abreviados.
126 Al respecto el Common Law , cuenta desde hace un siglo con sistemas menos intensos que la cárcel para contrapesar la persecución penal que realiza el Estado , a través del sistema de Fiscales. Por ello existen las penas sustitutivas, la Probation y las Paroles, que representan más del 60% de la población condenada o imputada, evitando al Fisco un excesivo celo por encierro de personas. Es decir personas que cumplen su condena en unrégimen de libertad.
tribunales, esclerotizando y contemporizando la implementación de la NRPP, que al parecer nacería con una filosofía garantista, pero a poco andar, fue despojaba de su materialidad por eventos de emergencia punitiva, que reinstalaban la pena restrictiva en las condenas y resoluciones , tanto del viejo, como del nuevo proceso penal. Un verdadero Centauro jurídico, en tensión dialéctica permanente. Esto, pese, a las leyes orgánicas, propiciadas por el Parlamento Chileno, con la creación del Ministerio Público, que situaban un panorama bastante alentador, pero que colisionaba, debilitándose frente a una cultura autoritaria de base, en la cual el proceso de modernización se vió frustrado, repercutiendo severamente en las estadísticas de encierro entre los años 2004 y el 2009.
En esta discusión, que irradió distintas perspectivas frente al sistema judicial y la cárcel, fue, decisivo el rol de la Academia Judicial, quién perseveró con la dogmática jurídica liberal y garantista en la marcha de la NRPP, y que ha sido interesante ,ver como se invirtieron tiempo y recursos en su defensa y discusión. Paralelamente, se incorporan sistemas de incentivos (como el caso inglés), implementándose un conjunto de instancias y recursos, permitiendo impactar la jurisdicción penitenciaria y las cárceles chilenas. De esta manera, todas las instituciones vinculadas a la Reforma Procesal, serían evaluadas según parámetros de eficiencia, competencia y justicia material. Este proceso debió enfrentar fuertes críticas desde el legislativo, que se materializaban en la ley 20.253,que denunciaba la flexible interpretación de la ley Penal que brindaban los tribunales a los delincuentes, y por su parte, la Academia Judicial confiando en el impulso modernizador apelaba por un debido, justo y racional proceso, adquiriendo su calidad de actor progresista, en la búsqueda de la cultura de una nueva justicia, que ya no debía mirar la cárcel como única estrategia de cumplimiento penal.
Fueron particularmente interesantes los aportes del profesor invitado Julio Maier y Alberto Binder, quienes en el año 1992, en un seminario acerca de un nuevo sistema procesal penal, impulsaron debates acerca de un Código Procesal Penal modelo para Latinoamérica, que enfatizaba desde ese entonces el problemático escenario de las Cárceles y su excesivo hacinamiento. Los autores Duce y Riego, coinciden en afirmar, que la reforma al proceso penal creó un contexto de reforma normativo al sistema criminal, pero a su vez, repercutió en una modernización burocrático- administrativa , de una vasta realidad de sistemas, instituciones y servicios públicos, que al parecer se vieron en la obligación de mejorar los indicadores de acceso a la justicia. Entre ellos, quedaron en carpeta la modernización penitenciaria ( que actualmente se licitó), de las policías civiles y militares,
del Registro Civil. Todas estas, instituciones trascendentales en el dinamismo y eficiencia del sistema procesal penal, fueron quedando en un rezago estructural.
Paralelamente, el proceso de enculturación jurídica de esta Reforma , tomará de su tiempo, ya que debe eliminar la cultura autoritaria, que se basó en el estado autoritario.; y se abre paso a una nueva era, no burocrática, no formalista, con un lenguaje accesible a la comunidad, quienes ven la justicia como más cercana. De esto se desprende que la educación y socialización de la nueva reforma exige de difusión y compromiso con los agentes de comunicación127.
Este cambio de administración, privilegia que la mediación judicial será concretada, siendo necesario descargar un sinnúmero de funciones burocráticas, del orden de gestión administrativa, que recaían en los jueces, y a la postre , reservaban la función jurisdiccional a funcionarios distintos de los jueces. En resumen , la gestión administrativa de los tribunales queda garantizada por los siguientes principios administrativos del New Public Management :
a) Desvinculación de lo administrativo. b) Descentralización administrativa
c) Claridad en cargos, procedimientos y funciones. d) Predecibilidad y evaluación de los trabajos.
e) Controles exhaustivos a fin de garantizar transparencia.128
En general todas estas acciones racionales van orientadas en el camino de la modernización del servicio público y la accesibilidad de la justicia, que antes era un privilegio, y que gradualmente se ha ido tornando en un derecho efectivo para la población. y los tribunales, que explican las condiciones de validez mínima en todo proceso penal. De esta manera, también surgieron ya desde los inicios de esta modernización voces más conservadoras, que miraban con escepticismo la puesta en marcha de esta NRPP, aclarando que la situación de la víctima no era suficientemente garantizada, e inclusive se apelaba a la tan utilizada frase de ”La puerta giratoria en la Justicia”, que etiquetaba la página de prensa y reportajes del medio local,condenando y denunciando la afectación e inseguridad en la que la ciudadanía quedaba, tras las resoluciones de algunos Jueces de Garantía en Santiago, señalando la idea de “la puerta giratoria que beneficia a los lanzas”129, que concluye,
con la facilidad que los delincuente pueden eludir la persecución y castigo de los delitos. En el mismo sentido, la discusión parlamentaria de la Ley 20.253, y su Historia , dejan entrever en el inicio
127 Riego y Duce. Ob.cit. pp31-32.
128 Vargas, J.J. “Organización y funcionamiento de los nuevos tribunales”. En revista Nuevo Proceso penal, UDP, Santiago ,2000. Pp.231-253.
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del mensaje del ejecutivo, una nueva perspectiva, que retrotrae a la NRPP a tiempos anteriores, cediendo a fuertes presiones de la época. Así se desprende lo siguiente del mensaje, que señala; “Pese a todos los avances que nuestro país ha logrado en materia de modernización de su sistema de enjuiciamiento criminal; de la eficiente gestión del Ministerio Público en la persecución penal; la variada legislación aprobada por todos los sectores políticos representados en el Congreso Nacional; y el reforzamiento humano y material de las policías, la ciudadanía da señales de temor subjetivo ante el actuar de la delincuencia, que hace necesario introducir mejoras en el sistema, destinadas a reprimir con mayor energía al delito y disminuir esa sensación de temor…”130
Este anuncio, que pensaba en la represión del delito con el consecuencial plan de recetas creadas para acentuar la persecución de este flagelo delictivo, iba aparejado de medidas como la ley de policías especializadas en el delito de tráfico de drogas, la nueva ley de responsabilidad penal, y la creación del ministerio de Seguridad Pública, y un complejo plan de recursos que se reforzaba desde las glosas presupuestarias en hacienda con el catálogo de la prevención y persecución del delito, garantizando a la ciudadanía la seguridad y protección, que este fenómeno de la NRPP estaba , al parecer dejando en un reducto relegado, concitando fuertes y acaloradas discusiones parlamentarias.
Entonces, al parecer de la Corte Suprema, máximo tribunal de la jurisdicción nacional, estas críticas de la denominada puerta giratoria, y consiguientes alarmas de inseguridad ciudadana que vienen a materializarse en las leyes comentadas, fueron duramente cuestionadas por el Presidente de este organismo, don Milton Juica, quien aseveró: “…( Que) para poner término a una polémica que en realidad nunca quisimos protagonizar, queremos afirmar que el tema de la puerta giratoria es un tema que viene desde hace mucho tiempo atrás y que ha sido enfatizado por otras personas. Queremos ser claros respecto de que nosotros siempre hemos salido al frente de esas críticas señalando que es una crítica injustificada, que estadísticamente no está comprobada y que empíricamente, no existe esta libertad tan fácilmente concedida, las estadísticas demuestran lo contrario. Nosotros no identificamos a un partido en particular en esta materia, lo hicimos presente como una idea en general. Nosotros creemos que frente a quien nos plantea una crítica, y especialmente una crítica a nuestros jueces en materias que están equivocadas, tenemos el deber
130
Historia de la Ley Nº 20.253 Modifica el Código Penal y el Código Procesal Penal en materia de seguridad ciudadana y refuerza las atribuciones preventivas de las policías., p.5. 14/03/2008. Disponible en Biblioteca del Congreso Nacional
moral de decir que eso es un error y estamos convencidos hoy más que nunca, porque hemos verificado las cifras”.131
Esta apología por los rectos criterios utilizados por la judicatura nacional, que quedaban de sobremanera verificados por las estadísticas de Gendarmería y Poder judicial, añadiendo el Sr. Juica que las críticas y opiniones de diferentes candidaturas, desde diversos gobiernos, desde la implementación de la NRPP, no se condicen con la realidad que evidencia el sistema, y que más bien estas críticas provenientes de sectores políticos y parlamentarios, que vestían ropajes propagandísticos sembrando la duda en la opinión pública, merecían una reacción de la judicatura. Así entonces clarificó el sr. Juica que, : “Al respecto - hizo hincapié - que del total de 18.384 solicitudes de prisión preventiva realizadas durante 2009 a los Juzgados de Garantía, en 15.875 se accedió a esta petición, lo que representa más de 85% de aceptación. Las peticiones de prisión preventiva que fueron rechazadas llegaron sólo a 2.509 (14%), de las cuales la parte solicitante apeló en 627 ante el tribunal superior y en las 1.882 restantes se acogió el criterio del juez…132.
“Por lo tanto, empíricamente, esa información de que las personas son detenidas y salen inmediatamente en libertad, sin perjuicio de que algunas veces pasa eso, refleja que son una cifra menor frente a la prisión preventiva. Como fuera, esta es una cuestión que le corresponde (evaluar) a los jueces, ellos son los que tienen la independencia respecto de si una persona debe o no quedar privada de libertad y evidentemente cuando se critica a los jueces por hacer uso de sus facultades constitucionales y legales, debemos reaccionar”133
Este panorama de tensión, entre la labor reformadora y modernizadora, y por otra parte de los sectores pertenecientes al establishment, y opinión política y comunicacional de los principales grupos comunicacionales y políticos, representa lo que en criminología se viene en denominar
Punitivismo Populista, que al parecer puso en jaque tanto el proceso de modernización de la justicia, como la realidad penitenciaria, que estimamos depende de la lógica de la NRPP de manera causal de los criterios garantistas y los modelos de prevención que se manejen, porque impactan directamente en el uso expansivo o reduccionista de la prisión preventiva o penas de encierro134.
131
Sitio Web, consultado 20/9/11.-http://www.poderjudicial.cl/modulos/Home/Noticias/PRE_txtnews.php?cod=2250, con fecha en página institucional de las noticias en Poder Judicial, 06/11/2009.
132 Ver página en sitio : http://www.chilevision.cl/home/content/view/50027/186/; consultado el 20 /09/2011
133 Sitio Web, consultado 20/9/11.-http://www.poderjudicial.cl/modulos/Home/Noticias/PRE_txtnews.php?cod=2250, con fecha en página institucional de las noticias en Poder Judicial, 06/11/2009.
134 Este debate, deja al descubierto viejos debates de principio de siglo, donde tendencias criminológicas retribucionistas y positivistas, como posturas más filantrópicas y progresistas se vieron enfrentadas en las discusiones de congresos y asambleas parlamentarias,
Claramente nuestro estado modernizador, que algo de bienestar sigue perfilando no ha logrado su propósito, que de igualitario y equitativo, demuestra serioas críticas, y estimamos, siguiendo el panorama de otras realidades que la especialista Laura Zúñiga Rodríguez135 nos
vaticina como diagnóstico de esta problemática, desde una mirada de la política criminal señalando , las políticas redistributivas y han acabado con las desigualdades sociales, advirtiendo que la riqueza ha incrementado su porcentaje, y de la mano ha crecido gigantescamente una “bolsa de pobreza”, de difícil solución compuesta por un conjunto de ciudadanos que van quedando al margen de las estructuras laborales y que dependen cada vez más de los mecanismos de asistencia pública. Diferentes estudios sociológicos realizados en Chile y España136, demuestran que el gasto social en
salud, educación, vivienda y transporte no favorecen sistemáticamente a los más carenciados, contribuyendo más bien a la persistencia de las desigualdades. En definitiva, lo importante de esta mirada criminológica en los procesos de Inseguridad Social, guardan estrecha relación con las diferencias en los ingresos monetarios de la población que excluye grandes porcentajes de nuestra población, y que el sistema de control social sobre los cuales estaría operando esta reforma modernizadora, dejó de lado la circunstancia social-económica en la que se iba estructurando, dando paso en las administraciones gerencialistas-weberianas de Frei, Lagos y Bachelet, un acentuado asistencialismo, combinado co la denominada Teoría del Consenso, la que informa la dominación y el control, mediante a técnicas de control policial y vigilancia idóneas para conseguir la paz social con mecanismos de control informal y de manipulación de masas, las cuales bajo las ideologías de orden y progreso , participación, mantenimiento de la democracia, salvación de la civilización occidental, fueron propiciando principalmente en los medios de comunicación la extensión de estos valores tradicionales que , en definitiva significaban valoraciones y concepciones encaminadas al mantenimiento del statu quo. En un ambiente sometido a cambios, conflictos y desigualdades, la teoría del consenso sirvió para mantener ciertos grados de tolerancia y cohesión parcial del sistema, que en parte accedieron al bienestar, frente a aquellos que constituyeron un incordio social, porque incluso ponen en evidencia la paz social. En cambio un creciente número de marginados del proceso productivo, para los que ha fracasado el control institucional se terminan utilizando los gastos sociales en prevención, y si estos fracasan, los mecanismos de control más
que nos vuelcan en un tema nuevo que guarda relación con la Historia de las mentalidades y trayectos históricos en la manera cómo las elites han definido el uso y significado de la cárcel. ¿ Quiénes deben estar en este lugar?
135 Zúñiga Rodríguez, Laura. “Política Criminal”; Editorial Colex, Madrid-España., año 2001. Pp.208-209.
136
Pavarinni, Massimo, “ Control y Dominación. Teorías criminológicas burguesas y proyecto hegemónico”, editorial Siglo XXI, México , 1983., pp76-89.
duros como la segmentación o segregación territorial controlada, la guetización vigilada, para los cuales se acentúan los sistemas de control policial – con permanentes redadas y cacheos - , siendo funcionales las leyes que estamos en comento analizando, desde criterios de la inseguridad ciudadana que los gobiernos de R. Lagos y m. Bachelet, presentaban desde 2006 al 2010, para concluir estas herramientas de control en la cúspide de este proceso de vigilancia y castigo con el control social situado con la cárcel, modelo creciente, que ocupará una mayor profundización en el próximo capítulo.
2.4. Sistemas Procesales y Sistemas Penitenciarios. Efectos de las Reformas y de la