Capítulo III. Desafíos Pendientes en la Ejecución Penitenciaria del Modelo Actual.
3.1.2. Las Perspectivas de una Reforma en Clave Concertacionista.
Siguiendo con nuestro análisis, diremos que entre 1990 y 2000, las políticas en materia penitenciaria fueron tensionadas por el contexto de fondo que eran los procesos ya aludidos de democratización y puesta en marcha de la reforma Procesal penal, que se entendían como palancas esenciales de una primera etapa de modernización a la Justicia, para luego abordar la temática carcelaria.
No obstante, debemos señalar que a principios de los 90s, existía una voluntad política por asumir el tema penitenciario como parte de la agenda de los gobiernos siguientes, inclusive existía un acuerdo en materia de justicia de derechas y centro izquierda, que fueron las razones del reglamento de adecuación democrática para el Reglamento de Establecimiento Penitenciarios, de 1998, que en su mensaje aduce claramente en el título preliminar , favorecer una responsabilidad objetiva de Derecho público en favor de los internos, en lo concerniente a su cuidado, control y resocialización. Más tarde, se pensó que era necesario bajo el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, que era indispensable actualizar estas normas, con la ley 19.856, texto jurídico que creaba un sistema de reinserción social de los condenados sobre la base de la observación de buena conducta, y que introduce su parte inicial, argumentando que “Para nadie resulta desconocida la problemática que hoy en día afecta a nuestro sistema de ejecución de penas. Dicha percepción crítica, normalmente, se focaliza en el sistema penitenciario, no en razón a las bondades del resto de los sistemas de cumplimiento de sanciones penales sino más bien por su ausencia. Esta realidad, por lo demás, también se ve incrementada por el excesivo uso y preponderancia que nuestro país
asigna a la pena privativa de libertad, considerada incluso, por muchos sectores, como la única sanción efectivamente de carácter penal”200, significando con estas palabras la necesaria
intervención del Estado en estas direcciones garantistas, que hacían exigible dado el clima de transición y consenso que vivía el país, anunciar un sistema de marcado acento resocializador. También alude a la existencia y principios de larga data que presenta el sistema penitenciario, y su régimen progresivo, que esta matizado por principios de orden sociológicos, de tratamiento que paulatinamente persiguen lograr la resocialización, esta visión legalista y colmado de significaciones positivistas, dejan entrever en este mensaje que si bien no se mejoró cabalmente el sistema carcelario, por lo menos se intentó discutir y barajar alternativas a la cárcel como mecanismos de resocialización.
De este modo en su art. 1°, la ley en comento señala que tendrá por objeto establecer los casos y formas en los que una persona que ha sido condenada al cumplimiento de una pena privativa de libertad, pueda reducir el tiempo de su condena, en base a haber demostrado comportamiento sobresaliente durante su cumplimiento. Con esta modificación al régimen de libertad condicional, se intentó morigerar y adecuar el cumplimiento penitenciario a diversos informes externos y nacionales acerca de la deplorable condiciones de vida que vivían los reclusos.201
También se pretendía terminar con las ambigüedades en medio de las cuales se concedían los beneficios carcelarios por un consejo administrativo de Gendarmería, que provocaba una serie de críticas de parte de criminólogos, teorícos sociales y juristas.
Hacia el 2005, en el marco del Foro Interamericano del Mercosur, que llevaba como temática la modernización de los sistemas penitenciarios, Jaime Arellano, Ministro de Justicia en ese entonces, expresó que : “…resulta necesario, por ejemplo, que nuestros países avancen hacia el establecimiento de una política criminal armónica que, junto a un sistema penitenciario moderno, conjugue -de manera equilibrada- un adecuado sistema de penas y cumplimiento de éstas, con una política racional de prevención del delito.
Chile no está ajeno a este proceso de discusión y diseño de nuevas instituciones
y leyes que respondan a las particularidades que detenta la ejecución de los delitos y que tienen su efecto en los sistemas penitenciarios”202. Con claridad se percibe un discurso programático
200 Ley 19.856, de febrero de 2003, Texto de Historia de la Ley, Biblioteca del Congreso Nacional, Mensaje de la ley, pp.4-5 201 Ley 19.856, Ob. Cit. Pp. 9-10.
202 Arellano Quintana, Jaime. Ponenecia del Subsecretario de Justicia, durante el año 2005, momento en el cual expresa las razones de la modernización, y señala lineamientos de la política de prevención , como de infraestructura que el estado Chileno desarrollará.
conciliador, de manifiesto marcado por una visión atenuada de punitivismo, sin clausuras de tolerancia cero, y orientada a una verdadera reforma integral del Código Penal y la ley de Ejecución Penitenciaría, que no se habían asumido en gobiernos anteriores. Arellano es fuerte en señalar, que “…Resulta necesario avanzar hacia un sistema más eficiente, capaz de otorgar garantías de seguridad a la ciudadanía y que contemple un real esfuerzo de rehabilitación, que será posible gracias a la aplicación de medidas como la segmentación de la población penal de acuerdo a su contagio criminógeno, lo que permitirá optimizar y focalizar de mejor manera los proyectos de capacitación, el desarrollo del área laboral y la ejecución de programas de apoyo psico-social a los internos”203, notablemente se pensaba en el Gobierno de Lagos, que se lograría superar la crisis, sin
caer en un déficit presupuestario, de ahí que las políticas de concesiones se transformarían en la clave del mecanismo, que ingeniosamente sirvió para trazar algunas experiencias en el orden a los fines de resocialización, que permitieran como expresaba este personero de la subsecretaría de justicia : “ …aumentar los niveles de seguridad ciudadana sin renunciar a lo que hemos definido como la esencia del sistema de ejecución de penas: la reinserción de quienes han quebrantado la ley penal y cumplen una condena, es el objetivo que nos hemos propuesto”204.
En un sentido quizás de similar tenor, se ve en las medidas de organización y reforma durante el 2001 y 2003, para adecuar la Ley Orgánica de Gendarmería se clasificaba el sistema carcelario, en cuatro dimensiones, que permitirían ir alcanzando la progresividad ansiada, para desarrollar el control en el medio libre y la resocialización, declarada en instrumentos y documentos de carácter legal como hemos reseñado205. Particularmente, resulta interesante que desde la puesta
en marcha de la reforma procesal penal, las diferentes dependencias , a saber206 :
a)Centros de Detención Preventiva, en los que se recluye a detenidos y procesados sujetos a prisión preventiva.
b)Centro de Cumplimiento Penitenciarios, para condenados a penas privativas de libertad; c) Centros de Educación y Trabajo, Centros Abiertos, Agrícolas, etc.;
En FORO PENITENCIARIO MERCOSUR: HACIA LA MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS CARCELARIOS DE LA REGIÓN, consultado en sitio web, http://sistemasjudiciales.org/content/jud/archivos/notaarchivo/725.pdf, pp. 2-4.
203 Arellano Quintana, Jaime, Ob. Cit. Pp.5-6. 204 Arellano Quintana, Jaime, Ob. Cit. P.7.-
205 Valenzuela, Jonathan Mauricio, “Estado actual de la reforma al sistema penitenciario en chile”, consultado el 05/08/2011, en sitio web : http://web.derecho.uchile.cl/cej/htm/media/estadoreformapenitenciario.pdf, pp.
d) En el caso de menores entre 16 y 18 años, con la ley 20.084 se internalizó la necesidad que deberían existir recintos completamente separados de los adultos. Adecuándose dentro de la política de SENAME, sistemas de control y acogida para menores infractores de ley.
e) Centros Penitenciarios Femeninos;
f) Centros de Reinserción Social, para el seguimiento, asistencia y control de condenados en el medio libre.
Esta segmentación de la cual era objeto la población reclusa, obedecía a dos ejes , uno era la progresividad, para gradualmente recuperar el bien jurídico de la libertad, y lograr definitivamente la vuelta a la sociedad, integrándose con plenitud de derechos y libertades. Y en un segundo nivel, y conforme a los tratados que Chile ya había consagrado como parte de la Constitución, por aplicación del artículo 5° de su parte preliminar, era fundamental generar un sistema de control y cumplimiento menos gravoso que la cárcel, de ahí que surgiera la creación e intensificación desde 2004 en adelante del denominado sistema de cumplimiento, que perseguía dar materialidad a una perspectiva de las reglas de convivencia interna a las que pueden encontrarse vinculadas las personas privadas de libertad, en el ámbito de la legislación chilena se consideraba diversos regímenes carcelarios, que iban desde la absoluta privación a un sistema de control más atenuado, con procesos de seguimiento reiterados en el tiempo, así encontramos:
a. Un régimen especial, que requiere resolución fundada para que el interno sea incluido en él; su situación debe ser revisada periódicamente y los informes respecto de la mantención o no del recluso en él deben ser enviados trimestralmente a la Dirección Regional de Gendarmería respectiva.
b. Cerrado, en el que priman los principios de seguridad, orden y disciplina. Se considera el establecimiento de horarios, revisión de personas y recintos, además de la posibilidad de intervención y restricción de comunicaciones orales o escritas por razones de seguridad. Este ámbito es altamente invasivo y desocializador, y por diversos fallos de la CIDH, es considerado como un tipo de aislamiento prolongado y de incomunicación coactiva que son, por sí mismos, tratamientos crueles e inhumanos, lesivos de la integridad psíquica y moral de la persona y del derecho al respeto de la dignidad inherente al ser humanos207.
c. Semi-abierto, en el que priman las actividades laborales, la capacitación, autodisciplina y confianza.
207
d. Abierto, en el cual no se contemplan las medidas de los regímenes cerrados, salvo las excepciones que establezca el Director del Establecimiento.
e. De menores, destinado para jóvenes entre 16 y 18 años, que hayan sido declarados con discernimiento. En ellos se desarrollan acciones de educación intensas y, para los condenados, se considera la capacitación laboral y la celebración de convenios con instituciones externas.
Con acento más bien en la distribución de los reclusos, pero sin enfatizar en la calidad de la reclusión, o el tratamiento para prevenir la reincidencia, se creó un fuerte debate acerca de la ley de enjuiciamiento y ejecución penitenciaria, en 2004, asesorados por la agencia alemana GZT, se dio curso a la innovadora figura del juez Penitenciario, que hasta la fecha aún no es implementado como se había recomendado en su momento, por la doctrina nacional como especialistas extranjeros. Esta situación, si bien se postergó, trasfiriendo la ¿función de ejecución a los jueces de garantía, entregaba procedimientos alternativos de cautela de los derechos de los internos, que hoy no ven reflejados este espíritu. En síntesis pareciera que la intensa discusión y seminarios acordados en 2005 para visualizar una justicia penal más democrática fueron levemente desviadas por urgencias mayores. Al menos así se interpretó por el Defensor Regional Metropolitano, don Eduardo Sepúlveda Crerar, quien señaló que era necesario un debate más intenso, antes que privilegiar la cárcel como mecanismo resolutivo por la expansión del delito, que según su consideraciones criminológicas y penitenciarias, apuntaban a la multidimensionalidad del delito, y el costo en el cual incurría la sociedad chilena al encarcelar personas208. En esta misma línea argumental, Jorg Stippel,
plantea abiertamente una crítica estudiando de cerca las dicotomías que fue experimentando el sistema procesal penal, que en sus inicios fue abiertamente garantista, pero posteriormente se terminó por establecer un fuerte autoritarismo de raigambre punitivo, que dejó inalcanzable el proyecto de ejecución penitenciaria, originado con los recursos de la administración Lagos, que pese a las turbulencias políticas y las presiones de organismos de la sociedad civil, que profetizaban el incremento de la peligrosidad, y las cifras de victimización209. Para Stippel, la no aplicación de la
institución del Juez de Penas, termina por imponer un sistema cerrado y sin retorno de cárceles totales, donde el acceso a la justicia de parte de los reclusos se ve prácticamente inalcanzable, siendo sus familiares y amigos al exterior del penal quienes cuentan con algunos recursos efectivos para obtener la cautela y garantía de derechos apropiada, a través del recurso de protección y
208 Sepúlveda Crerar, Eduardo, en entrevista concedida al semanario El periodista, de 14/10/2005, número 92, p.12.
209 Stippel, Jörg. Acceso a la justicia en materia penitenciaria: “Una deuda pendiente y un desafío para el futuro”, Fundación GZT, documento consultado en sitio: http://www.oas.org/dsp/documentos/ministerial/pres%20Stippel%20esp-CE00379S04.pdf, pp18-29
amparo, que en gran medida carecen de admisibilidad por su estricto estándar de requerimientos que hacen necesaria la participación de letrados en su interposición. En este sentido, Stippel agrega en sus conclusiones que: “La humanización del sistema penitenciario, necesariamente pasa por una regulación, clara y exigible, de los derechos de la persona privada de libertad. Para deshacerse del clásico modelo autoritario de administración de los centros de reclusión, se requiere un real acceso a la justicia de los presos y un efectivo control judicial. En América Latina, se puede percibir que después de la vuelta a la democracia y a consecuencia de las reformas al procedimiento penal, también el tema de la protección legal de las personas privadas de libertad comenzó a ser considerado. A pesar de ello, faltan políticas de difusión de derechos y capacitación legal en el ámbito penitenciario. Los presos tampoco tienen posibilidades reales de reclamar la violación de sus derechos ante la justicia. Esto se debe tanto a la falta de asistencia letrada como a la cultura jurídica de corte inquisitiva que prevalece en el ámbito judicial…”210.
Abiertamente los Gobiernos socialistas de Lagos y Bachelet fueron severamente criticados , por la Sociedad Civil,y principalmente por sectores institucionales como los empresarios, los partidos conservadores, y organismos ciudadanos, que aquejados por un ascenso en la tasa de criminalidad, exigían fuertes cambios en la política penitenciaria de los años 2005 al 2008. En un interesante estudio de las investigadoras Patricia canales y Virginia Lausseau, dependientes de la sección de extensión e investigación de la Biblioteca del Congreso nacional, dejan una síntesis muy clara de los conceptos de seguridad ciudadana que se fueron vertiendo en la opinión pública, y que a nuestro entender fueron deslavando la reforma garantista y sus instituciones, que se configuraron precedentemente en los gobiernos de Aylwin y Frei211. Así , a pesar que con la restauración y
transición a la democracia, Chile contó con procesos fuertes en su modernización y democratización estatal, claramente se planteó un déficit de transitar entre la confianza societal, desde el terrorismo de estado, y la seguridad nacional, que albergaba una persecución a los ciudadanos que pudieren colocar en peligro las instituciones del régimen de Pinochet, y más adelante, en medio de los 90s, dejando de lado el fuerte carácter militarizante de la seguridad en que la población lograba nuevamente depositar su confianza, repoblando los barrios y calles, se establecieron efectos de la victimización, que si bien son de reciente influencia en nuestro contexto, no son menos impactantes
210 Stippel, Jörg. Ibidem.-
211Canales, Patricia y Lausseau, Virginia. Visiones acerca de la Seguridad Ciudadana en Chile, DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES , en Estudio de BCN, consultado en sitio:
en la opinión pública, al punto que pueden descentrar los fundamentos de políticas en curso, como las que estamos estudiando.
De este modo, en gran parte de la literatura de los años 90s, se establecía que la percepción de inseguridad estaba más relacionada con la mayor violencia incorporada a las acciones delictivas y con su mayor cobertura por los medios de comunicación, que con el aumento relativo de la totalidad de los delitos. Por tanto, este proceso llevaba a la gente a abandonar los espacios públicos como lugares de encuentro social y a refugiarse en lo que percibían como espacios protegidos: la casa, el club o los centros comerciales212. Por otra parte, este efectismo mediático, produce una pérdida
de confianza en los mecanismos democráticos de solución de conflictos, haciendo fuertes críticas a la Reforma Procesal, las visiones del garantismo que había adoptado la concertación en un primer momento y, las agendas resocializadoras, que fueron colapsando frente a este fenómeno de la creciente victimización de la población, producto de la hiperrepresentación de la realidad contextual. Complementariamente, a pesar de ubicarse ya en esos años , Chile como una nación donde los índices de peligrosidad y violencia eran relativamente bajos, se arrojaban cifras desde la percepción de los ciudadanos que eran parte de un concierto de inseguridad, así al menos el informe de PNUD, nos reseña que en 1998, de las personas encuestadas, se logró constatar que existe una asociación espontánea de la inseguridad con la delincuencia obedece más bien a una visión “metafórica” del delincuente que no se condice con las tasas
reales de delitos, y por lo tanto, La figura del delincuente ocupa una posición central en el relato del temor a la agresión. Su mención permite asignarle una causa real, conocida, ubicable al miedo, otorgándole a éste veracidad y fundamento. El delincuente es evidencia probada y comprobable. Su imagen, asociada a la violencia, otorga una explicación a la fuerte emocionalidad vinculada a la inseguridad. Al indicar la omnipresencia de los delincuentes y sus movimientos impredecibles se justifica también la actitud que acompaña a la inseguridad: la sospecha y desconfianza de los otros. La imagen del delincuente resulta ser, en consecuencia, un elemento catalizador a partir del cual se obtiene verosimilitud y fundamento al temor generalizado,… concluyendo en esta especie de omnipresencia y extensión, termina por resultar una evidencia inubicable. El peligro del que se habla a través de la conversación sobre los delincuentes es a la vez evidente y difuso. El objeto difuso del temor debilita la capacidad para generar acciones y controles. Frente a esto, se desarrolla un hábito que proporciona una rara seguridad: la desconfianza. Cuando el delito y el delincuente están en
todos, en todas partes, a toda hora, la acción preventiva racional aparece carente de sentido. Pareciera que, al final, de nada sirve prevenir o buscar amparo. En primer lugar, porque el delincuente aparece dotado de poder que supera los medios de protección. En segundo lugar porque se desconfía también de las instituciones especializadas en el control de la delincuencia.213
En medio de este fenómeno que se comenzó a desarrollar en la percepción ciudadana, y conductas de temor, las campañas electorales de 2004, fueron acentuando el debate frente al tema de la delincuencia, y por cierto dejaron en “status quo” la reforma de la cárcel , que se esperaba se pudiere concretar en la Era Lagos. Al respecto, y en relación con la campaña de Joaquín Lavín, el matutino La Nación, citaba una entrevista del Presidente Lagos, quién salía al paso de las críticas propinadas por la Derecha Aliancista, señalando que “La delincuencia se combate aquí, no necesitamos campañas que nos recuerdan épocas pasadas porque con las obras concretas que hacemos, respondemos cada día a las necesidades de cada uno de los chilenos”, aseveró214. En lo
fundamental de esta crítica, Lagos pretendía dejar en evidencia, que el clima de inseguridad que era el principal componente del candidato de la derecha Joaquín Lavín, perseguía multiplicar su adhesión en la votación de ese entonces. Sin embargo, Ricardo Lagos continuó con la tónica de lo que ha sido el debate entre el gobierno y la oposición, cuyo último combate comenzaba a gestarse por los ataques de aumento de la delincuencia que la derecha planteaba a la concertación, en medio de inquietud ciudadana, y proyecciones de la política de infraestructura penitenciaria, que el