CAPÍTULO II. DE LA LEGALIDAD PROCESAL PRECONSTITUCIONAL Y
3. La aplicación judicial de la legalidad procesal: criterios hermenéuticos
La especial vinculación a la ley procesal se acentuaba como consecuencia de que un sector importante de la judicatura franquista, tras una aparente neutralidad ideológica hacia el sistema, estaba tremendamente apegado al régimen y a sus postulados. La estricta aplicación de la ley como obligación del Juez era tomada como excusa para que éste se colocara en una situación de neutralidad frente al sistema. El Juez aparecía como un ser apolítico que tan sólo cumplía con su obligación: la estricta aplicación de la ley113. Lo anterior no implica que pudiera hablarse de garantismo, ya que la mera sujeción del juez a la ley es absolutamente compatible con políticas autoritarias114. En relación con la ley procesal, era aplicada por los órganos
111 Vid., en este sentido, la STS Sala 5ª (Contencioso-Administrativo) de 2 de mayo de 1966 (Rep. 2431). 112 Las normas contenidas tanto en la LEC como en la LECr que regulaban esta responsabilidad
disciplinaria procesal, estuvieron vigentes hasta su derogación expresa por la LO 16/1994, de 8 de noviembre, reformadora de la LOPJ de 1985. En relación con la exigencia de esta responsabilidad disciplinaria procesal o jurisdiccional puede verse L. E. Delgado del Rincón, Constitución, Poder
Judicial y responsabilidad, Madrid, 2002, págs. 215 y ss.
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Algunos autores como F. J. Bastida Freijedo en su libro Jueces y franquismo. El pensamiento político
del Tribunal Supremo en la Dictadura, Barcelona, 1986, opinan que los criterios interpretativos
utilizados por el Tribunal Supremo, aunque aparentemente neutrales, tratan de ensalzar la ideología del régimen de Franco.
114 Sin embargo, en estos casos en los que los órganos judiciales están tremendamente apegados a la ley
el tránsito hacía la democracia se hace mucho menos costoso que en aquellos otros en los que los jueces actúan de forma arbitraria, es decir sin acatar las propias normas. Es más, puede decirse incluso que el acatamiento de las normas en estos períodos supone un freno al propio poder del régimen, que resulta de gran importancia. En este sentido C. S. Nino compara las experiencias dictatoriales chilena y argentina para llegar a la conclusión de que en la primera, durante la década de los 80 en la que tuvo lugar un intento de autolegitimación del sistema a través de la ratificación de una constitución –con previsiones
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jurisdiccionales de forma absolutamente rigurosa. Y aquí procede enlazar ya con la cuestión apuntada, esto es, la aplicación de la ley procesal por parte de los órganos jurisdiccionales ordinarios.
Como ya se ha adelantado, la concepción del derecho procesal regulador del procedimiento como de orden público y, por en consecuencia de obligado cumplimiento, por un lado, y, por otro, la especial vinculación del juez franquista a la ley, aseguraban el sometimiento del juzgador a lo dispuesto en la Ley procesal. De esta manera, si un Tribunal inadmitía a trámite un determinado acto por carecer de firma de letrado era sin duda porque la Ley así lo preveía, pero no porque el juez quisiera ser especialmente formalista o evitar con tal actitud eximirse de la responsabilidad del juicio o decisión del caso concreto. Es más, puede afirmarse que, en la medida en que la ley declarara como principio el antiformalismo y, en consecuencia, permitiera la subsanación de defectos, era obligación del juez sujetarse a este mandato. El mayor o menor formalismo o interpretación rigurosa de la ley no dependía tanto de la voluntad del juez como del margen de maniobra que permitiera la norma. Naturalmente, la anterior afirmación no implica la aseveración de lo contrario, es decir, que los jueces en este periodo estuvieran informados en la aplicación de la ley procesal por el principio
pro actione.
En este sentido, puede afirmarse que existían diferencias sustanciales en los distintos órdenes jurisdiccionales ya que el criterio antiformalista y la técnica de la subsanación no operaban en todos ellos con la misma intensidad.
Sin duda, el proceso civil era el más formalista, acentuándose además este carácter en la tramitación de los recursos extraordinarios, especialmente en el de casación. En el acceso a estos medios de impugnación la exigencia del órgano judicial de dar cumplimiento a las formalidades exigidas en la Ley era absoluta, por lo que las posibilidades de acudir a la técnica de la subsanación eran inexistentes. Taboada Roca, Magistrado de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo durante buena parte de este
tremendamente antidemocráticas- sometida a plebiscito, “muchos avances democráticos pudieron hacerse gracias a la invocación de disposiciones constitucionales en los tribunales, debido a que éstos se vieron inclinados a obedecerlas (…)”. Las cosas, sin embargo, no acaecieron así en Argentina, donde la Junta Militar, a pesar de haber sancionado el Estatuto de Reorganización Nacional que incorporaba determinados límites al poder, no fue acatado por la Junta “que demostró una extrema resistencia a obedecer incluso su propio sistema normativo”. Vid. La constitución de la democracia deliberativa, Barcelona, 1997, págs. 17 y 18.
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periodo, apuntó que eran hasta veintiuno los defectos formales que daban lugar a la inadmisión del recurso de casación civil115.
Por lo que respecta al orden laboral, los argumentos del Tribunal Supremo de aquella época se parecen bastante a los utilizados hoy por el Tribunal Constitucional para flexibilizar en este ámbito la rigidez rituaria de la ley procesal. La jurisprudencia se refería al carácter “tuitivo”116 y “social”117 de la legislación laboral que “rebasa los límites del puro derecho privado en cuanto consagra determinadas medidas protectoras de derechos inalienables118” para permitir una cierta flexibilización de la ley procesal, sin que ello llegara a suponer un desconocimiento o un apartamiento injustificado de lo establecido y exigido por las leyes procesales laborales119. La declaración de inadmisión por parte del órgano judicial basada en la existencia de defectos formales susceptibles de subsanación podía dar lugar a la declaración de nulidad de actuaciones con el fin de que se obtuviera una sentencia que entrara al fondo del asunto120.
En el orden contencioso-administrativo es preciso distinguir tres períodos: de 1938 a 1944, de 1944 a 1956 y de 1956 en adelante.
En el primer período, es decir durante seis años, se suspendió casi totalmente la justicia contencioso-administrativa con motivo de la guerra civil121. Durante la guerra y
115 Tomo al dato de M. Serra Domínguez en “Consideraciones sobre la situación actual del recurso de
casación civil”, Revista Jurídica de Cataluña, 1979, pág. 92, que lo utiliza para dar cuenta del carácter extraordinariamente formalista de la casación civil. El mismo autor vuelve a referirse al trabajo de Taboada seis años más tarde, concretamente en 1985, para llegar a la conclusión de que dicha tendencia formalista no se había corregido sino que por el contrario había ido a más. Lo anterior en “Comentario al Título XXI. Del recurso de casación”, Comentarios a la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil,
Coord. Cortés Domínguez, Madrid, 1985, pág. 788. Téngase en cuenta que estas apreciaciones se hacen
una vez vigente la Constitución.
116 Vid. STS , Sala Social de 26 de septiembre de 1966 (Rep. 4094) 117
Vid. STS, Sala Social de 26 de septiembre de 1966 (Rep. 4094)
118 Vid. STS Sala de lo Social de 13 de mayo de 1968 (Rep. 2205)
119 En este sentido, la STS, Sala Social de 13 de mayo de 1968 (rep. 2205) establece: “Que aunque la
jurisprudencia de esta Sala viene atenuando, en lo procesalmente posible, la rigidez rituaria en el planteamiento y formalización de los recursos de casación, por entender que la legislación rebasa los límites del puro derecho privado en cuanto consagra determinadas medidas protectoras de derechos inalienables, tal atenuación no autoriza a prescindir totalmente de las formalidades del proceso en este trámite extraordinario de la casación donde han de presentarse las cuestiones con claridad y precisión”.
120 En este sentido, la STS de 26 de septiembre de 1966 (Rep. 4094) casa y anula la sentencia recurrida
por la que se desestimó la demanda por incurrir en defectos formales sin haberse procedido por el órgano jurisdiccional a subsanar aquellos vicios: “(…) es patente que se incumplió por el órgano jurisdiccional el deber imperativo que le venía impuesto por el citado artículo (…), y desde ese momento quedó viciado el proceso por una causa de radical nulidad, dado el carácter necesario y afectante al orden público del precepto incumplido, que tiende a garantizar los derechos de los litigantes en esta jurisdicción eminentemente tuitiva y social.”
121 Se dice casi totalmente porque sólo subsistió el contencioso-administrativo contra determinados actos
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en los primeros años de Dictadura franquista ni tan siquiera existía la posibilidad de revisar actuaciones administrativas que afectaban no ya a intereses legítimos sino a derechos subjetivos perfectos.
A partir de 1944 se restableció la jurisdicción contencioso-administrativa, que fue la misma, aunque con más restricciones si cabe, que la que se instauró en la Restauración, es decir la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 13 de septiembre de 1988 (Ley de Santamaría de Paredes). Se procedió a implementar por tanto una justicia administrativa absolutamente raquítica, puesto que no permitía la revisión de actos administrativos que tuvieran un mínimo contenido discrecional y en la que sólo se reconocía legitimación a los titulares de intereses directos, entre otras restricciones. Se trataba además de una Ley extremadamente formalista desde el punto de vista procesal, en la medida en que la técnica de la subsanación era inexistente. Sin embargo, este restablecimiento con remisión a la Ley de Santamaría de Paredes se entendió provisional. Así las cosas, en 1952 se procedió a la aprobación por Decreto de 8 de febrero del texto refundido de la Ley de lo Contencioso-Administrativo, pero la disposición básica de las refundidas en dicho Decreto seguía siendo la Ley de Santamaría de Paredes, hecho éste que provocó críticas por parte de la doctrina administrativa, que venía reclamando un cambio en la justicia contencioso- administrativa.
En el año 1956 se aprobó una nueva ley reguladora de este orden jurisdiccional. Me refiero a la Ley de 27 de diciembre de 1956, que vino a dejar sin efecto el Decreto de 1952. Sin duda, la aprobación de la citada Ley supuso un impulso del proceso contencioso-administrativo, que fue –y sigue siendo— valorado positivamente tanto por la judicatura como por la doctrina. Puede resultar curioso el hecho de que este impulso se produjera precisamente en esta etapa de la historia de España. Sin embargo, no obedece a una casualidad y mucho menos a la voluntad política de instaurar mecanismos de protección del ciudadano frente a la Administración, sino a una tendencia de los Estados europeos con un régimen político autoritario durante el periodo de entreguerras122. No obstante, también es destacable el papel que jugaron en y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa” en Constitución y Poder Judicial. XXV Aniversario de la
Constitución de 1978, Madrid, 2003, págs. 165 y 166.
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Dos explicaciones distintas de este fenómeno pueden verse en los trabajos de J. Guasp “Administración de Justicia y derechos de la personalidad”, cit., especialmente las págs. 103 a 110 y de S. Royo-Villanova, “Lo Contencioso-Administrativo en los Estados totalitarios” en Revista de
Legislación y Jurisprudencia, tomo 107, 1941, págs. 306 a 339. En este último se pone de manifiesto que
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la aprobación de la Ley un grupo de profesores de Derecho Administrativo, especialmente M. Ballbé y J. González Pérez, que fueron los encargados de la redacción del Proyecto de Ley que terminó siendo la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.
Una de las novedades introducidas en la Ley, que la alejaba de forma considerable de la normativa anterior, fue la normativización del principio antiformalista y la técnica de la subsanación. Son numerosas las ocasiones en las que en la Exposición de Motivos se pone de manifiesto este principio que, como se verá, fue utilizado como criterio interpretativo por parte de los órganos jurisdiccionales y en especial por las Salas Cuarta y Quinta (entonces de lo Contencioso-Administrativo) del Tribunal Supremo.
En el apartado I de la Exposición de Motivos se hizo constar: “Al redactarse el nuevo texto no se han olvidado las experiencias obtenidas en la aplicación de la Ley hasta ahora en vigor. Así, se han recogido aquellas orientaciones de la jurisprudencia realmente aprovechables y redactado los preceptos de la Ley de modo tendente a evitar interpretaciones formalistas que, al conducir a la inadmisión de numerosos recursos contencioso-administrativos comportaban la subsistencia de infracciones nazi que en la Italia de Mussolini, su existencia permaneció a pesar de haber sido concebida como una institución típicamente liberal. En estos regímenes (y en cierto modo también en España durante la dictadura franquista) la jurisdicción contencioso-administrativa está sólo al servicio del individuo de forma accidental. El objeto o la última razón de ser de esta institución es la defensa del derecho objetivo, de la colectividad y sólo de forma coyuntural para la protección de los intereses particulares. Para dar cuenta resumida de la significación del proceso contencioso-administrativo en esta época, S. Royo- Villanova acaba su trabajo transcribiendo las palabras pronunciadas por Mussolini en el año 1928 en el Consejo de Estado: “Cuando vosotros, honorables señores del Consejo de Estado, anuláis actos administrativos viciados de incompetencia, de violación de ley, de abuso o desviación de poder, no creáis obstáculos a la buena marcha de la Administración fascista, sino que la llamáis y reintegráis a sus fines esenciales”. Esta idea o esta concepción del proceso contencioso-administrativo se plasmó en la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción de 1956: “la necesidad de Jurisdicción Contencioso- Administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza el ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administración. Y de ahí la certeza del aserto de que cuando la Jurisdicción Contencioso-Administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimenta la autoridad pública”. Asimismo, a pesar de que el artículo 42 establecía como una clase de pretensión a deducir ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos “el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el reconocimiento de la misma (…)”, el artículo 84 establecía que en caso de estimarse la sentencia “se reconocerá la situación jurídica individualizada y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma”. Tal y como ha señalado E. García de Enterría en su trabajo “Contencioso-administrativo objetivo y contencioso-administrativo subjetivo a finales del Siglo XX. Una visión histórica y comparatística”,
Revista de Administración Pública núm. 152 (mayo-agosto 2000), págs. 100 y 101, el legislador utilizó
el término situación jurídica subjetiva “para evitar toda polémica sobre si las situaciones invocadas en el proceso alcanzan o no el rango de verdaderos derechos subjetivos”.
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administrativas, en pugna con la Justicia, contenido del verdadero interés público y fundamento básico de toda organización política”. En el mismo sentido, en el apartado IV se explicitan los motivos por los que se procede a instituir un solo tipo de recurso en lugar de dos (de anulación y de plena jurisdicción). Sin duda, además de otras motivaciones, una de ellas es la de flexibilizar los requisitos formales. A este propósito se dice en el texto: “Nada justifica, por otra parte, enunciar una clasificación de las infracciones y que en las demandas tengan que subsumirse la ilicitud denunciada en uno de esos tipos abstractos: lo que importa es si existe infracción jurídica, y ante ella más interesa hacer expeditiva la Justicia que dificultarla con la imposición de un requisito puramente formal, como el de calificar la infracción precisamente con un nombre determinado, máxime si el error en la calificación puede determinar que prevalezca el acto, a pesar de no ser conforme a Derecho”. Igualmente, en el apartado V, referido al procedimiento contencioso-administrativo, se establece que “a fin de superar ciertas interpretaciones formalistas, el artículo 55 deja bien sentado que el recurso contencioso-administrativo podrá deducirse indistintamente contra el acto objeto del de reposición, contra el desestimatorio de ésta o contra ambos a la vez, salvo aquellos casos en que (…)”. A continuación y por lo que se refiere a la regulación del procedimiento en sentido estricto, se alude a la conveniencia de mantener la normativa anterior sobre el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo pero con los siguientes cambios en cuanto a la declaración de inadmisibilidad se refiere: “Sin embargo, se ha creído prudente crear un trámite de admisión con carácter radicalmente distinto a la facultad reconocida al Tribunal en la legislación anterior de no admitir el escrito de interposición cuando al mismo no se acompañaban los documentos en ella exigidos. El Tribunal, con arreglo a las nuevas normas, podrá declarar la inadmisión del escrito de interposición si observare la falta de alguno de los requisitos procesales enumerados en el artículo 62, es decir, aquellos cuya subsanación no es posible.” Y en este mismo apartado V acaba por afirmarse: “Se parte para ello de un principio: que las formalidades procesales han de entenderse siempre para servir a la Justicia, garantizando el acierto de la decisión jurisdiccional; jamás como obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de sentencia acerca de la cuestión de fondo, y así obstruir la actuación de lo que constituye la razón misma de ser de la Jurisdicción.” Las últimas palabras que figuran en la Exposición de Motivos vienen a poner de manifiesto otra vez el carácter antiformalista de la Ley: “Finalmente, merece destacarse el artículo 119 que, siguiendo la orientación del nuevo texto, permite la
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subsanación de todos aquellos defectos que pudieran concurrir en los actos de las partes. La ley considera que los requisitos formales se instituyen para asegurar para asegurar el acierto de las decisiones jurisdiccionales y su conformidad con la Justicia; no como obstáculos que hayan de ser superados para alcanzar la realización de la misma.”
Dichas manifestaciones no eran mera retórica, sino que en el articulado de la Ley, concretamente en el artículo 119, se estableció el procedimiento a seguir para subsanar aquellos errores en los que las partes hubieren incurrido123.
Ahora bien, ¿cómo acogieron los órganos jurisdiccionales tal principio? Como era de esperar, se sujetaron a lo dispuesto en la Ley Jurisdiccional, pasando a ser el orden jurisdiccional contencioso-administrativo el más antiformalista de todos, cuando antes de 1956 era, si no el más formalista, uno de ellos. La labor desempeñada por el Tribunal Supremo en este sentido fue de gran importancia, ya que bien a través de los recursos contencioso-administrativos cuyo conocimiento tenía atribuido en única instancia, bien a través del recurso de apelación vino a desarrollar este principio y a corregir las interpretaciones formalistas que seguían manteniendo los órganos judiciales por la aplicación inerte de la antigua Ley procesal. Es decir, el Tribunal Supremo no ignoró tal mandato legal y vino a considerarlo un verdadero principio. La doctrina administrativista, precisamente por la situación anterior a 1956, prestó especial atención a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y a la forma en que éste aplicaba (o no) el principio antiformalista contenido en la Ley Jurisdiccional. En este sentido, algunos autores, como E. García de Enterría, trataban de animar las tendencias antiformalistas del Tribunal Supremo y le indicaban la importancia de seguir por esa