ASPECTOS QUE DEFINEN LA RELACIÓN ENTRE LOS USOS DEL SUELO Y LAS INFRAESTRUCTURAS

Si es evidente por las consideraciones realizadas la relación entre el planeamiento urbano y las formas de producción del suelo urbanizado, también es clara la relación entre el crecimiento y cambios urbanos y las infraestructuras viarias. Desde hace muchos años, como apunta Blum 1982 (citado por LINNEKER y SPENCE, 1996), expertos de diferentes campos debaten la relación entre las infraestructuras de transporte y el desarrollo económico. En este apartado se describen aspectos y factores que definen el concepto de relación entre las infraestructuras viarias y usos del suelo.

También, a la hora de examinar la relación entre infraestructuras y usos del suelo, se debe considerar algunos aspectos (GIULIANO, 1986, 247): uno, que los cambios en el uso del suelo se observan desde el crecimiento, manifestándose esos cambios tanto morfológica como económicamente; dos, el nivel de intensidad de la inversión en infraestructura; tres, el nivel de análisis; y cuatro, la longevidad o durabilidad de la estructura urbana. Esto es, actúa a tres niveles diferentes: el territorial, el temporal y el institucional (SÁNCHEZ, 1996, 667).

El territorial porque la influencia de las infraestructuras en el desarrollo regional se produce con carácter recíproco y permanente. El temporal porque las infraestructuras actuales son el resultado del proceso de desarrollo del pasado, pero a su vez, condicionan la situación actual y el desarrollo futuro del territorio (INGLADA, 1993, 402).

Y el institucional porque las infraestructuras que, como se ha acaba de decir, son un producto del desarrollo anterior, sin embargo no proceden del mismo como un resultado de las transacciones privadas, sino que son fruto de la voluntad de actuación del sector público. Por tanto, las infraestructuras son indispensables por ser el único recurso directamente modificable por la Administración para promover la competitividad de las regiones, el crecimiento de la producción y el empleo, y se

C

67

C O N T E N I D O T E S I S

convierten en instrumento de política económica (INGLADA, 1993, 402).

Por consiguiente, se puede hablar de una relación “circular” y en ningún caso unidireccional que obliga a no atribuir sin más determinadas expansiones o cambios de uso a efectos en la dotación de transporte. La figura 2 muestra esta interdependencia observada empíricamente entre los usos del suelo y las infraestructuras (GIULIANO, 1986, 248, 249).

Desde ese primer nivel, el territorial, la reflexión sobre sus relaciones con las carreteras, ha permitido definir a J. L. Sánchez (1996, 664) tres tipos de centralidades generadas por éstas: centralidad territorial, centralidad locacional y centralidad funcional.

La primera, la centralidad territorial es la jerarquización de los núcleos en el espacio originado por la accesibilidad diferencial que produce la presencia de las infraestructuras viarias, éstas, al reducir la “distancia económica” (menores costes de transportes) y la “distancia temporal”, contribuyen a la formación de ventajas competitivas y a la especialización productiva generadora de más productividad, y rompe la isotropía espacial por un modelo anisótropo que estructura el espacio en torno a las carreteras.

La segunda centralidad o centralidad locacional es la concentración de factores locacionales en la red viaria, disminuyendo la incertidumbre de localización de las empresas, y añade un nivel más de diferenciación y jerarquización al corredor. Además de las grandes operaciones instaladas sobre él por la facilidad de acceso a recursos y factores diversos, el eje de desarrollo resulta atractivo para pequeñas y medianas empresas, que contribuye, desde el punto de vista sectorial y empresarial, a la formación de espacio económico más complejo. Esta concentración de factores lleva a la posibilidad de que las empresas mayores realicen estrategias locacionales, descentralizando actividades internas de la empresa, utilizando las teorías de “Centro- Periferia” y del “Ciclo del Producto” (SÁNCHEZ, 1996, 665). Si algún sector o un conjunto de sectores encuentra condiciones favorables para su instalación en un determinado corredor viario, puede consolidarse un perfil terciario.

La tercera, la centralidad funcional, es la producida por los centros o áreas de actividades que se comportan como polizadores del crecimiento económico, en función de su capacidad para la acumulación de factores de localización y de unidades de producción y la capacidad para la generación, recepción y difusión de todo tipo de innovaciones, que les convierte en importantes elementos de la estructura territorial, así como espacios críticos para establecer relaciones jerárquicas con su entorno.

Otro aspecto importante, desde el punto de vista económico, se refiere a los impactos producidos por una inversión en infraestructuras viarias en los usos del suelo y los procesos de revalorización y desvalorización de los espacios situados en las márgenes de la infraestructura.

Ureña (2008) apunta que al hablar de los efectos de las infraestructuras sobre el territorio es tradición ver los distintos procesos en cada una de las 4 fases de aquellas: planificación/decisión, construcción, explotación y obsolescencia. Centrándose en los efectos económicos, se va a considerar los efectos producidos por la construcción de nuevas carreteras y los producidos por la utilización de las mismas.

En el primer caso, los efectos económicos producidos por la construcción de nuevas carreteras, se relacionan con la demanda agregada, y están asociados al corto plazo, se deben exclusivamente a decisiones y acciones del Sector Público. Pueden ser de dos tipos: efectos macroeconómicos y efectos sectoriales. Los efectos macroeconómicos son los efectos positivos sobre la economía, es el efecto multiplicador inducido, con elevado crecimiento del sector de la construcción y la generación de mayores recursos para las Administraciones Públicas. Los efectos sectoriales, por el contrario, con una expansión incontrolada del Gasto Público pueden producir, en determinadas economías, una presión inflacionista con elevación de los tipos de interés reales, estimulando la demanda de bienes de consumo y penalizando la inversión privada.

En la teoría económica hay un cierto consenso que el capital público, al crear efectos positivos para las actividades productivas del capital privado, estimula y aumenta la rentabilidad de las inversiones privadas. Este tema está comprobado desde el enfoque Keynesiano, posterior a la Segunda Guerra Mundial, y en estudios empíricos más recientes, como los realizados, en EE.UU, por Aschauer en 1989 (que relaciona la caída de la productividad en EE.UU. durante los años 70 con la reducción de la inversión pública), o en los trabajos de Ford y Poret en 1991 y Munnell en 1990 y 1993. También se ha verificado en estudios europeos como los realizados por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas. En todos ellos se confirma el vínculo entre el capital público y actividad económica; es decir, la inversión pública explica en parte el crecimiento de la producción y contribuye positivamente a la reducción de costes de producción y por tanto aumenta la capacidad competitiva entre regiones (FONTELA, 1995, 8).

Los métodos utilizados, que se basan en la demanda agregada, para determinar los efectos producidos por la carretera durante su construcción, consisten en introducir un shock de inversión pública sobre la demanda. En los modelos macroeconómicos, estos métodos miden las variaciones de la demanda, con magnitudes tales como

C

69

C O N T E N I D O T E S I S

precios, empleo, déficit público y exterior, PIB, etc.

Uno de los modelos para evaluar los efectos macroeconómicos es el denominado MOISEES, el efecto sería distinto según el año en que se produce el impacto. Por el contrario, para evaluar los efectos producidos por la inversión pública sobre los diversos sectores de la actividad económica, se utiliza el análisis input-output, con este método se puede obtener las variaciones producidas en cada sector, con magnitudes como el valor añadido, empleo, consumo intermedio, etc.

En el segundo caso, los efectos económicos producidos por la utilización de la carretera, asociados al lago plazo, son los procesos de revalorización de los espacios creados por la infraestructura. Se relacionan con la oferta agregada y se establecen por los mecanismos del sector privado de la economía (transportes, localización de actividades, turismo, etc.) que capta ese valor, con carácter posterior a la realización de la inversión. Se agrupan en dos: los efectos regionales y los efectos sobre la competitividad. La influencia de las infraestructuras en el desarrollo regional se produce con carácter recíproco y permanente, estos efectos regionales están relacionados con el grado de vertebración del territorio, la accesibilidad y el equilibrio regional. Estas variables determinan el porcentaje del nivel de competitividad de la economía (MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTE Y MEDIO AMBIENTE, 1994, 65, 66).

Pero estas nuevas conexiones entre infraestructura y economía, directamente relacionadas con la oferta agregada, no han sido estudiadas con la misma profundidad que las relacionadas con la demanda agregada. Han tratado, pues, de hacer un planteamiento similar al anterior, el tradicional pensamiento Keynesiano de la inversión pública como impulsora de la actividad económica aplicado a la oferta (FERNÁNDEZ GÜEL, 1993, 47). La resolución debe partir de la estimación de un modelo de casualidad entre el gasto público y la productividad (INGLADA, 1993, 403).

El nuevo papel de la inversión en infraestructuras sobre la competitividad y el desarrollo de cualquier economía ha impulsado, por la creciente complejidad de los temas relacionados con el desarrollo urbano y territorial y la baja actividad económica de mediados de los noventa, a numerosos países desarrollados (EE.UU., Alemania y Japón), a llevar a cabo políticas expansionistas de la inversión en infraestructuras (FERNÁNDEZ GÜEL, 1993, 47). No obstante, algunos estudios realizados sobre este tema han demostrado que la expansión del sector público reduce, en cierta medida, el crecimiento de la productividad, en el sentido de que la asignación de recursos asociada a la expansión económica podría ser menos eficaz que la que resultase del mercado libre (INGLADA, 1993, 403).

indiscriminada e incontrolada, porque el impacto sobre la actividad de una cantidad de inversión, según Hulten (1991), cambia según el tipo de inversión y el lugar donde se desarrolle. En el caso de las carreteras, el impacto se mide por el grado de congestión, y una demanda de financiación de carreteras puede incurrir en el fenómeno del “Crowding Out”, aún cuando este “coste de oportunidad” del gasto público sea más propio del consumo que de la inversión pública, tal y como han comprobado empíricamente Barro (1981) y Aschauer (1989) (INGLADA, 1993, 408).

En este sentido, Biehl en 1986 identificó cuatro recursos principales para el desarrollo de una región: dotación de infraestructuras, situación geográfica, grado de aglomeración y estructura sectorial1_{. La situación geográfica es la proximidad o}

alejamiento de una región respecto a los principales centros de actividad económica, además es un recurso que no se puede modificar y condiciona las posibilidades de desarrollo de una región.

El grado de aglomeración de la población y de la estructura espacial de los asentamientos definen la concentración o dispersión espacial de productores y consumidores: cuanto mayor sea la concentración, más bajo será el coste de transportes y comunicaciones. No obstante, existiría un punto óptimo de concentración, pasado el cual, aumentarían sensiblemente los costes externos negativos (INGLADA, 1993, 402); se llegaría a este grado de aglomeración óptimo, medido de costes reales totales, para cada tipo de núcleo central, combinando distintos tipos de centros, como en Lösch/Christaller (BIEHL, 1986, 298).

La estructura sectorial, por un lado, es la relación entre los distintos sectores de producción (agrícola, industrial y de servicios), y por otro, es el grado de desarrollo, medido en renta per capita. Este concepto se recoge de los tres sectores según Kuznets (1971), Clark (1957) y Chenery y Syrquin (1975). En este contexto, existe un modelo de desarrollo, según el cual un sector agrícola excesivo y tradicional implica una renta baja y que ésta aumenta al disminuir el sector agrícola y los servicios tradicionales y aumentar las actividades industriales y de servicios a las empresas.

Otros efectos que caracteriza ciertos comportamientos espaciales inducidos por las infraestructuras viarias, ya señalados, es su valor de “escaparate”, “efecto vitrina” o “imagen de prestigio” (APARICIO, 1993c). En 1997, Burmeister y Colletis-Wahl (citados en UREÑA, 2008) llaman “efectos psicológicos” a los que llevan a actividades o personas a ubicarse en algunas infraestructuras “por si acaso” o por su “buena influencia”, aunque no las utilicen.

En cualquier caso, el concepto intrínseco en la relación entre usos del suelo e

C

71

C O N T E N I D O T E S I S

infraestructuras, como se ha podido observar a lo largo de toda la exposición, es la accesibilidad. Las infraestructuras de transporte, fundamentalmente las carreteras, proporcionan la accesibilidad territorial necesaria para el funcionamiento de las unidades productivas.

La accesibilidad mide la relación, en tiempo y no en distancia, entre las distintas piezas del sistema urbano, por medio de redes malladas de autovías y autopistas urbanas, a través, casi exclusivamente, del vehículo privado, con una amplia oferta de aparcamiento gratuito, es decir, mide la mayor o menor facilidad de desplazamiento que la red de carreteras2_{ofrece para acceder a los centros de actividad situados en el}

territorio (MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES Y MEDIO AMBIENTE, 1994, 39). Es por tanto el tiempo una variable fundamental en los efectos sobre la competitividad, reducciones del tiempo de transporte afectan tanto al coste total de la actividad como a las decisiones de localización de empresas (INGLADA, 1993, 408).

Es importante también recordar el concepto de atractividad asociado al de accesibilidad, puesto que ésta es la única función del transporte como mecanismo para la interacción espacial (GIULIANO, 1986, 249).

El concepto accesibilidad adquiere importancia en Europa a partir de los años ochenta, coincidiendo con una etapa de desarrollo económico (FROST, 1978, 13). Algunos ejemplos de estudios sobre accesibilidad a los centros de actividad fueron el de Morris et al.en 1979, Keeble et al.en 1988, Monzón en 1988 y Ulied en 1991. Uno de los métodos ha sido utilizar dos indicadores que reflejaban distintos aspectos de la accesibilidad infraestructural: accesibilidad absolutay accesibilidad relativa(GUTIÉRREZ Y MONZÓN, 1993, 386).

Los niveles de accesibilidad que se obtienen con el indicador de accesibilidad absoluta para los distintos nodos están muy influidos por las infraestructuras y por la localización geográfica de los nodos. Su cálculo es la media de las impedancias3 _que

separan a cada nodo con respecto a los diferentes centros de actividad económica a través de la red (por el camino de mínima impedancia), considerando la renta de los centros de actividad como factor de ponderación (GUTIÉRREZ Y MONZÓN, 1993, 386). La accesibilidad relativa refleja la calidad de las infraestructuras en sus relaciones múltiples, no considerando la localización geográfica (GUTIÉRREZ Y MONZÓN, 1993, 387).

La accesibilidad relativa también indica los índices de rodeo y el tipo de infraestructura; luego, la accesibilidad también viene determinada por las características del sistema de transporte y cambia los efectos de localización de las actividades, o de la forma del uso del suelo (GIULIANO, 1986, 248). Parece significativa, según los estudios empíricos, la importancia de los enlaces en la localización de ciertas actividades, por su buena accesibilidad; en general, “los estudios empíricos han encontrado que el

desarrollo urbano parece sensible a algunos factores de la vía tales como sus características técnicas (si se trata de una variante, de un cinturón, de una autopista o una artería...), del momento que ha sido construida, de las características y separación entre nudos, etc. Los accesos y lo que podríamos denominar la ‘historia’ de la vía parecen los elementos más importantes.” (APARICIO, 1993a, 8).

En definitiva, en las relaciones entre usos del suelo e infraestructuras, las propiedades de la carretera como factor de crecimiento urbano o “ejes de desarrollo”, según J. L. Sánchez, (1996, 665), podrían resumirse en:

“- Primera: el Eje de desarrollo como conjunto de vías de transporte que otorgan accesibilidad a los factores de localización industrial, estimulando su puesta en valor y su introducción en los circuitos de producción y comercialización.

- Segunda: el eje de desarrollo como reductor de la incertidumbre en las decisiones de localización, lo que supone un atractivo locacional adicional para las empresas que no pueden costear estudios previos a su ubicación y la eligen mediante conductas imitativas.

- Tercera: el eje de desarrollo como haz o conjunto de vías de transporte jalonadas por núcleos urbano-industriales que le confieren continuidad como corredor y observan, normalmente, una disposición ordenada.

- Cuarta: el eje de desarrollo como respuesta y como incentivo para la demanda de transporte emanada de los núcleos urbano-industriales, que se plasma en una densa corriente de circulación de mercancías.

- Quinta: el eje de desarrollo como canal concentrador de oferta y de alto nivel de servicio de transporte, debido a que los mecanismos de dotación de la oferta se guían habitualmente por el criterio de satisfacción de la demanda, de modo que los espacios más desarrollados disponen de las mejores infraestructuras de comunicaciones.

- Sexta: el eje de desarrollo como escenario privilegiado para la difusión de innovaciones, consecuencia directa de la presencia regular de núcleos urbano- industriales.

- Séptima: el eje de desarrollo como sucesión de Centros y Periferias funcionales, en la medida en que se establecen relaciones de dependencia jerárquica entre los focos más industrializados y sus áreas tributarias próximas.

- Octava: El eje de desarrollo como soporte territorial de los procesos de desconcentración productiva e industrialización difusa, emanados de los núcleos congestionados o de la iniciativa local, estimulada por la posibilidad de acceder con rapidez y bajos costes a amplios mercados de bienes y factores.

C

73

C O N T E N I D O T E S I S

- Novena: el eje de desarrollo como unidad territorial dotada de una base económica propia derivada de la agregación de la centralidad territorial, locacional y funcional. Dicha agregación conduce a la consagración del modelo territorial anisotrópico, en el cual los grandes corredores viario- industriales articulan el espacio en detrimento de las áreas menos accesibles y desarrolladas.

- Décima: el eje de desarrollo como síntesis de los elementos del sistema de transporte, según el modelo Elliot-Hurst (1973). Intensa demanda, elevada oferta, alta densidad de flujos de mercancías, adecuado nivel de servicio y continuada atención por parte de las políticas de transporte son fenómenos que se dan cita en el eje de desarrollo, que se convierte así en ámbito oportuno para la comprensión global del fenómeno del transporte y para su planificación integral.

- Undécima: El eje de desarrollo como instrumento y objeto de política regional. La relación de elementos integrantes del eje de desarrollo evoca de inmediato los ámbitos habituales de intervención del Estado en el desarrollo regional: dotación de infraestructuras, estímulos para el desenvolvimiento de la industria y medidas de ordenación territorial relacionadas con la estructura del sistema de asentamientos. De hecho, las más recientes tendencias en política territorial privilegian el análisis y la intervención en términos de corredores y ejes de desarrollo, una vez que la reestructuración productiva, la globalización de las actividades económicas y la progresiva integración supranacional favorecen la disolución de las unidades de análisis tradicionales (la comarca, la región, el Estado) y fomentan la adopción de otros enfoques, de otras formas de aproximación a la dimensión espacial de los procesos económicos.”

1.5.2 PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y PLANEAMIENTO DE