Las capacidades colectiv as

Como se ha señalado, el elemento fundamental del proceso de DC es el concepto de ca- pacidad colectiva. Para elaborar estrategias con esa nueva referencia, el concepto que se tenga de capacidad colectiva es decisivo, por lo que se requiere una definición precisa que permita establecer objetivos claros y diseñar políticas. A este respecto existe actualmente un incipiente debate sobre las capacidades colectivas dentro de sectores académicos vin- culado al enfoque de las capacidades (DUBOIS, 2008).

23_{Ver: BASER y MORGAN, 2008a:17-20, donde desarrolla las características de los sistemas adaptativos complejos.}

Cuando se trata de las capacidades resulta un tópico destacar la ambigüedad del concep- to de capacidad en general. Lo cierto es que se utiliza de maneras muy diversas y con al- cances distintos. Especialmente cuando se trata del desarrollo humano, en que su base teórica es el enfoque de las capacidades, esta cuestión de precisar el concepto se convier- te en central. Una primera observación es que la referencia a la capacidad en el DC abar- ca tanto a las personas como a los colectivos, lo que supone ya una importante diferencia con los informes que no explicitan el carácter colectivo de las capacidades.

Dentro del enfoque del DC se encuentran diversas formas de definir la capacidad: a) según el alcance de la definición, hay una familia de definiciones amplias como la de la OECD (2006: 12) a otras más estrechas; b) a veces se la califica con juicios de va- lor sobre el uso adecuado que se hace de las mismas y otras con una simplicidad suma; c) se suelen distinguir capacidades duras –que hacen referencia a infraestructu- ras, tecnología, finanzas– y capacidades blandas –como las capacidades organizacio- nales y humanas o el capital social de la organización, incluyendo cosas como las ha- bilidades y conocimiento de gestión procedimientos y sistemas organizativos–; d) a su vez, las capacidades blandas se dividen en tangibles, como los sistemas y procesos, e intangibles, que destacan la importancia de que una organización tenga la habilidad de funcionar como una entidad autónoma, estratégica y flexible (ORTIZ y TAYLOR, 2008)25_.

Si se tienen en cuenta las definiciones más institucionales del concepto de capacidad, como son las del CAD, Banco Mundial y PNUD, se pueden notar diferencias entre ellas, aunque hay un cierto consenso central en el aspecto formal de la definición. La mayor diferencia se produce entre la del CAD y las otras dos, al ser una propuesta más vaga que sólo alude a la gestión satisfactoria de los asuntos, con todas las inter- pretaciones que cabe dar a esa expresión. Sin embargo tanto el BM como el PNUD precisan mejor el contenido de la capacidad que consiste en resolver problemas, hacer elecciones, definir prioridades y planear futuros, según el primero, a lo que el PNUD añade el carácter de sostenible que debe tener la capacidad. Lo que sí es relevante es ver si más allá de estas primeras matizaciones se vislumbra un enfoque diferenciado, sobre todo, si esa alusión específica a los objetivos del desarrollo connota o no una re- ferencia normativa.

Sin dejar de tener en cuenta las diferentes aportaciones al concepto de capacidad, vamos a considerar básicamente dos propuestas que han sido elaboradas pensando en su aplica- ción como instrumentos de conocimiento y de intervención. Nos referimos a la que pro- pone el PNUD y a la presentada por BASER y MORGAN, dentro del trabajo realizado para el instituto ECDPM, al que se ha hecho referencia. Se hace una exposición de am- bas y se analizan las posibilidades de su aplicación en nuestra investigación.

a. Las capacidades colectivas según el PNUD

La propuesta de la definición de capacidad colectiva por parte del PNUD es reciente, aunque tiene sus antecedentes en trabajos hechos en su entorno años atrás26_{. Pero éstos}

solamente expresaban la necesidad de disponer de categorías colectivas de capacidades, sin ofrecer criterios para su definición. El PNUD reconoce la complejidad que eso supo- ne, ya que dentro de un país se combinan una compleja red de capacidades que se en- cuentran en los gobiernos, sector privado y sociedad civil.

El abordaje de la definición parte de la distinción básica entre capacidades funcionales transversales y capacidades técnicas. Las primeras son las que realmente constituyen el centro de la definición. Son aquellas que se encuentran en toda colectividad pública o privada, sea cual sea la complejidad o el nivel territorial donde actúen. Capacidades fun- cionales son las capacidades transversales que son relevantes en los diferentes niveles y que no se relacionan con ningún sector o tema en particular. Son las capacidades de ma- nejo necesarias para formular, implementar y revisar políticas, estrategias, programas y proyectos. Por eso tiene interés analizar los contenidos que se asignan a cada capacidad27_.

En cambio las capacidades técnicas hacen referencia a las áreas particulares de sectores profesionales o del conocimiento, como: gestión fiscal, agricultura, educación, etc. Como se puede deducir, la diversidad de capacidades técnicas es inmensa y la aplicación de cada una se limita a contextos muy particulares en muchos casos. Así, no son signifi- cativas para definir el concepto y tienen un interés más instrumental. Por decirlo así, son dependientes de las capacidades funcionales, sin éstas las técnicas no serían operativas. En definitiva, las capacidades colectivas relevantes son las capacidades funcionales. El PNUD identifica cinco tipos de capacidades funcionales transversales (UNDP, 2009) que son la capacidad de: 1) emprender un diálogo entre todas las partes interesadas; 2) analizar una situación y crear una visión; 3) formular políticas y estrategias; 4) pre- supuestar, gestionar e implementar; 5) controlar y evaluar.

Se presentan como parte de un proceso, en el que cada uno de sus pasos o fases se corres- ponde con cada una de ellas. Esta presentación de las capacidades colectivas funcionales responde a la preocupación central del PNUD de que el proceso de DC sirva como me- todología para abordar eficazmente los contenidos de la cooperación al desarrollo desde el nuevo enfoque del desarrollo de las capacidades. Aunque ello no quita para que quepa

26_{Entre ellos destaca el realizado por FUKUDA, LOPES y MALIK (2002a) que ayuda a entender la preocupación que subyace en el}

planteamiento de las capacidades colectivas. Destacaba que los países tienen que transformase por ellos mismos, para lo que necesi- tan desarrollar diferentes capacidades. Esto no se hace como un mero agregado de individuos; la capacidad nacional no es la suma de las capacidades individuales. Es un concepto mucho más rico y complejo que teje las fortalezas individuales en un tejido mucho más fuerte y resistente. Si los países y las sociedades necesitan desarrollar las capacidades deberán hacer algo más que expandir las habilidades humanas individuales. También tendrán que crear las oportunidades y los incentivos para la gente para usar y expandir esas habilidades. El desarrollo de las capacidades tiene en cuenta no sólo aquellas individuales sino también las existentes entre per- sonas, en las instituciones y las redes que crean (FUKUDA, LOPES y MALIK, 2002b: 9).

hacerse una lectura de cada capacidad funcional por sí misma; de manera que, más allá de la preocupación por el diseño de políticas de cooperación, se pueda analizar si las ca- pacidades identificadas presentan un potencial para la formulación de estrategias de des- arrollo de cada país o sociedad, con independencia de las preocupaciones propias de las agencias de cooperación.

Si bien las cinco capacidades, y con ello los cinco pasos, son todas decisivas y no puede prescindirse de ninguna, coincidimos con el PNUD en el papel destacado de la capaci- dad de evaluar los recursos y las necesidades de capacidad o, expresada de otra forma, la capacidad de analizar la situación y crear una visión. Esta capacidad es la base de la estra- tegia del proceso de DC28_{. De cara a nuevos objetivos del programa de investigación se}

convierte en una pieza de especial relevancia, ya la comunidad que dispone de ella signi- fica que es capaz de formular una visión del futuro colectivo y una definición de los ob- jetivos a conseguir. Tener esta capacidad supone analizar las capacidades deseadas para el futuro frente a las capacidades actuales, lo que genera una comprensión del conjunto de capacidades y necesidades que permita dar respuesta a la pregunta de qué capacidades hay que desarrollar.

b. La propuesta del ECDPM

El trabajo realizado por BASER y MORGAN (2008a, 25) define la capacidad colectiva como la habilidad colectiva o la aptitud de un sistema u organización para llevar a cabo una función particular o un proceso, dentro o fuera del sistema. Las capacidades colecti- vas son las que permiten a una organización hacer cosas y mantenerse. Para que un siste- ma funcione es fundamental que las capacidades colectivas existan, funcionen y se interre- lacionen. ¿Cuáles son esas capacidades colectivas que se encuentran en todos los sistemas y organizaciones? Su identificación es clave para la operatividad de las capacidades. Al igual que el PNUD, consideran cinco capacidades centrales, pero ahí se acaba el para- lelismo. Su definición de capacidad colectiva es más sustantiva que la del PNUD, que puede calificarse más de carácter más procedimental y que toma como eje el proceso de la cooperación al desarrollo. Aquí se pretende identificar los factores que marcan la con- ducta del sistema y de las organizaciones. No es una propuesta cerrada, ya que es suscep- tible de mejoras que la hagan más operativa. Por otra parte, estas capacidades centrales se alimentan de otras capacidades técnicas o logísticas.

Estas cinco capacidades son las de: i) compromiso y atracción; ii) realizar tareas o funcio- nes logísticas, ofrecer servicios y técnicas; iii) relacionarse y conseguir apoyos y recursos; iv) adaptarse y renovarse; y, v) equilibrar coherencia con diversidad. Tal vez conviene des- tacar, la i), como refleja el gráfico, y la iii) por su dimensión política.

28_{El PNUD, en consecuencia con su apreciación de la relevancia de esta capacidad, ha elaborado una metodología muy precisa para}

realizar esa evaluación que, de hecho, se convierte en una pieza central para entender su propuesta y su visión de las capacidades co- lectivas. Ver: UNDP, 2008c.

Es posible ofrecer una propuesta de las capacidades colectivas complementando ambas visiones. Tomamos como referencia la de BASER y MORGAN por las razones señaladas de mayor ambición que la propuesta del PNUD, excesivamente procedimental. Además en el trabajo de BASER y MORGAN (2008: 26-35) se ofrece una exposición detallada de los contenidos de cada una, lo que favorece la fase posterior de encontrar las formas de hacerlas operativas para la investigación. Por otra parte, la mayoría de las capacidades propuestas por el PNUD pueden fácilmente integrarse en las de BASER y MORGAN. Así, encuadraremos: la 1 (emprender un diálogo entre todas las partes interesadas) en la capacidad de compromiso y atracción; la 3 (formular políticas y estrategias) en la capaci- dad de equilibrar coherencia con diversidad; la 4 (presupuestar, gestionar e implementar) en la capacidad de realizar tareas o funciones logísticas, ofrecer servicios y técnicas; y, la 5 (controlar y evaluar) con la capacidad de adaptarse y renovarse. Únicamente la número 2 del PNUD, que trata de la capacidad de analizar una situación y crear una visión, tiene una especificidad más difícil de encajar con alguna concreta de BASER y MORGAN, debido a su especial relevancia, como se ha indicado antes. Por otra parte, es una capaci- dad que el PNUD ha elaborado de manera detallada, lo que hace que dispongamos de una metodología muy precisa para ponerla en práctica. Así, nuestra propuesta de marco teórico de las capacidades colectivas se concreta en la propuesta de BASER y MOR- GAN, por un lado, y en la capacidad de análisis y creación de una visión de futuro, tal como propone el PNUD.

Cuadro II.3. Capacidades colectivas según Baser y Morgan

Capacidad equilibrar coherencia con diversidad

Capacidad para relacionarse y conseguir apoyos y recurso Capacidad para adaptarse y renovarse Capacidad de compromiso y atracción Capacidad de realizar tareas o funciones logísticas, ofrecer servicios y teécnicas