El desarrollo de las capacidades y el desarr ollo humano: la propuesta del PNUD

El PNUD ha lanzado esta propuesta del desarrollo de las capacidades (DC), entendida desde el enfoque del desarrollo humano. Aunque, como se ha señalado, sus orígenes se remontan a los primeros años de esta década, recientemente ha sido objeto de una espe- cial atención y difusión. Supone un avance en la propuesta del enfoque de las capacida- des al considerar que la consecución de objetivos de desarrollo humano depende de la existencia de capacidades en las personas, organizaciones y sociedades para transformar la situación. Si bien la definición del DC hace referencia a los tres niveles, la novedad y el énfasis se encuentra en las capacidades de las instituciones y las sociedades que consti- tuyen el eje del desarrollo de las capacidades20_.

Las dos características centrales de este concepto de DC son las siguientes: i) es un pro- ceso fundamentalmente de carácter endógeno, lo que implica que realmente se lleve a cabo dentro y por las propias sociedades; ii) el proceso incluye capacidades individuales y colectivas21_{, que se distinguen en tres niveles: personas, instituciones y sociedad en su}

conjunto, cuyo análisis debe hacerse de manera conjunta viendo las interconexiones en- tre los distintos niveles.

20_{UNDP (2008a): el DC es el proceso por el que las personas, las organizaciones y las sociedades consiguen, fortalecen y mantienen}

las capacidades para establecer (definir) y conseguir sus propios objetivos de desarrollo a lo largo del tiempo.

21_{En UNDP (2008a: 24) hay un reconocimiento expreso de la necesidad de capacidades colectivas.}

Cuadro II.2. Niveles de las capacidades

Potenciar el entorno: legislación, relaciones de poder, normas sociales.

Nivel organizativo: proocedimientos, acuerdos, marcos, poíticas internas

Nivel individual: experiencia, conocimiento, habilidades técnicas

Fuente: UNDP (2008a: 6).

El reconocimiento de las capacidades colectivas es una novedad importante, ya que nun- ca hasta ahora se había expresado a nivel teórico esta categoría para analizar los procesos de desarrollo humano. No sólo eso, sino que asume la posibilidad de considerar las capa- cidades de la sociedad como tal, es decir plantear cuándo y cómo una sociedad desarrolla

capacidades. Este reconocimiento supone admitir de manera decidida la dimensión co- lectiva del desarrollo humano.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, hay que destacar dos connotaciones sobre la forma de entender este proceso de DC para su adecuación al enfoque. La primera es que el proceso que se contempla es un proceso con valor propio, al igual que para el desarro- llo humano el proceso no es sólo la vía para llegar a conseguir el objetivo, sino que supe- ra su consideración instrumental y afirma su importancia como elemento del bienestar mismo. La segunda es el carácter normativo, lo que quiere decir que no todos los proce- sos de DC son valiosos, sino que será necesario evaluar cuáles conducen a resultados del bienestar propio del desarrollo humano y cuáles no (incluso pueden ser negativos para conseguir esos objetivos). Con ello, se supera una concepción instrumental y aséptica de las categorías de capacidad y fomento de la capacidad, para darles un contenido norma- tivo.

Características sustantivas

La presentación que hace el PNUD de las pretensiones y ámbito de aplicación del DC permite afirmar su idoneidad como herramienta analítica válida para trabajar el DHL de cualquier sociedad. Tal como se afirma, el enfoque de DC se propone enfrentar las reali- dades complejas de las sociedades, donde los procesos de cambio no se pueden dar sin que se produzcan resistencias y aparezca el conflicto. Si realmente se produce el cambio habrá ganadores y perdedores, aunque sólo lo sean en un sentido relativo. El PNUD arranca de este enfoque para plantear los principios básicos que informan el proceso. Se recogen aquellos principios básicos que expone el PNUD (UNDP, 2008a y 2009a) que, a nuestro juicio, mejor expresan el alcance y carácter del proceso DC y que guardan mayor relación con los principios del desarrollo humano. Son los siguientes:

Apropiación.Entendido en el sentido más profundo del término, que se refiere a que la capacidad de tomar decisiones por parte de la sociedad sea real y tangible. Ello supone superar una visión formal de la apropiación que se limita al cumplimiento de determina- dos procedimientos o protocolos. Lo decisivo de la apropiación es que el futuro de cada sociedad se encuentra realmente en sus manos. Apropiación quiere decir que la sociedad define los objetivos que considera deseables. Por eso, garantizar que se produce un autén- tico proceso de apropiación no puede limitarse a contemplar el mismo reducido a los lí- mites de cada sociedad. La definición de los objetivos que cada sociedad pueda conside- rar deseables y posibles están condicionados en gran manera por el contexto. Si son sociedades locales, por el contexto estatal; y la sociedad estatal, por el contexto interna- cional. Las consecuencias van más allá de considerar la problemática particular de cada país para conseguir esa capacidad.

La apropiación supone reconocer que cada comunidad o cada colectivo deciden autóno- mamente sus preferencias o prioridades, lo que conlleva nuevas formas de participación

para conseguir esa definición de objetivos. Más concretamente, supone romper con la práctica de imposición externa ya antigua, que en las últimas décadas se había practicado con especial intensidad y extensión a través de la condicionalidad del BM y FMI. Por su- puesto que ha habido otras formas de condicionalidad, más encubiertas, pero igualmen- te impositivas desde fuera. No hace falta recordar que la relación de cooperación al des- arrollo se basaba en una relación donante/receptor.

La aceptación del principio de apropiación tiene un significado de cambio profundo al otorgar un papel protagonista a los agentes locales, ya que apropiarse implica que cada país o cada sociedad decide su desarrollo, que crea nuevos futuros. Para que se de esa apropiación colectiva, las personas que forman parte de esa sociedad también tienen que apropiarse, es decir, definirse cada una por sí misma. Si un ser humano no puede decidir por sí mismo carece de la base para ser persona. Más aún, la persona se constituye como tal cuando actúa y deja de serlo cuando no tiene capacidad para tener ningún futuro. Pero esa apropiación que, en principio, es personal, lo que llamaríamos en términos de desarrollo humano «la agencia», no puede entenderse individualmente. La capacidad de uno para elegir se realiza dentro de estructuras comunes de vida; no se puede separar el ejercicio de la libertad humana y la elección de la comunidad histórica. Lo que define y mantiene a un ser humano es su inserción en una comunidad. Para Zubiri, lo específico de la vida humana es que los humanos hacen cosas propias y así construyen la realidad que les rodea22_{. Llama a este hecho apropiación: crear una nueva realidad, los seres hu-}

manos necesitan hacer cosas por sí mismos (propias) para construir un proyecto de vida personal. Los seres humanos construyen sus personales proyectos de vida en tanto se apropian en cierta forma de la particular realidad social e histórica en la que se encuen- tran. Por eso, dentro de una misma realidad social, las personas pueden tener planes de vida diferentes, según cómo se apropien de esa realidad.

Tenemos en la apropiación un proceso que parte de la idea del bienestar individual, inte- gra el colectivo, nos sitúa en la dimensión local y nos lleva a la global. Apropiarse del fu- turo cada sociedad, implica un cambio profundo de reglas de juego, de procesos que per- mitan la convivencia armónica de esa pluralidad de futuros emergentes. Un reto que, igualmente, debe darse dentro de cada sociedad con las diferentes apropiaciones que cada quien hace de la realidad en que se encuentra. Una lectura «fuerte» de la apropia- ción es proponer la emergencia de una sociedad global más participada y participativa donde ya no vale la posición imperial y se impone un multilateralismo activo.

¿Cómo se plantean los procesos de apropiación? El desarrollo local será una referencia cla- ve para entender qué se esconde tras la apropiación y el papel que corresponde al desarro- llo local en la globalización es un tema central de cualquier estrategia de desarrollo. En la interpretación usual de la Declaración de París, que representa el nuevo consenso de la co-

munidad internacional, se destaca la necesidad de que se produzcan cambios a nivel local para adecuarla a una actividad económica que cada vez más se regirá por los mercados in- ternacionales. Esos cambios deben ser emprendidos por los propios gobiernos y socieda- des locales, a ellos corresponde asumir la iniciativa en esta integración; porque, si no lo ha- cen ellos, nadie podrá hacerlos y se verán apeados de la globalización, sin oportunidades de desarrollarse. Es una forma de entender la apropiación. Por otro lado, las corrientes crí- ticas desde el desarrollo humano critican que este planteamiento no conduce sino a una mayor desigualdad e inestabilidad, y que para los países más pobres el resultado ha sido negativo no sólo porque el crecimiento económico ha sido insuficiente, cuando no nega- tivo, sino por la aparición de procesos de desestructuración social y pérdida de identidad de los grupos y de las personas, que dificultan su desarrollo. Es una forma distinta de en- tender la relación entre lo local y lo global, que supone una diferencia cualitativa entre los enfoques. En la primera visión lo que hay que revisar son los procesos, la forma en que los países se adecuan al nuevo orden, donde el proceso de apropiación consiste en «hacer su- yos» los principios de funcionamiento establecidos desde las actuales instancias de gobier- no de la globalización (G8, G20, FMI, OMC y Banco Mundial). En la segunda, es nece- sario cambiar el orden imperante que es quien dificulta el desarrollo de los países más pobres y para ello deben revisarse las prioridades del desarrollo. Esto no será posible sin las propuestas de desarrollo de cada sociedad, a partir de las cuales tendrá sentido alcanzar consensos globales. La apropiación real es el proceso que permite poner en marcha la revi- sión del futuro deseable y posible para la sociedad global.

a. Complejidad.Implica que el proceso de DC no puede limitarse a plantear cuestio- nes formales o técnicas de capacidad de las organizaciones, sin que con ello se des- eche esta cuestión. La consideración de la complejidad es consecuencia de la carac- terística anterior de la apropiación, ya que la definición del futuro de cada sociedad no puede quedar en manos de unos pocos o verse sesgada por los intereses de una minoría. Garantizar que ese proceso de definición es realmente participado y fruto de todos los agentes, supone tener que realizar cambios en los roles y responsabili- dades de éstos, en definitiva supone modificar de alguna manera la estructura de poder. En consecuencia el proceso implica diseñar y realizar una estrategia de in- clusión efectiva de los distintos grupos e intereses para producir una visión común del futuro. La integración de las partes interesadas no puede ser forzada, por lo que el proceso requiere que se ofrezcan incentivos sociales y políticos para el cambio, que sean capaces de movilizar a los agentes de manera comprometida. En definiti- va, en correspondencia con la apropiación, necesita de motivaciones propias de cambio, no puede imponerse desde fuera ni desde posiciones dominantes internas.

b. Proceso continuo de aprendizaje y cambio. El desarrollo de las capacidades impli- ca cambio de las organizaciones y de la sociedad, ya que un mero crecimiento de lo existente no puede entenderse como desarrollo. Dada su naturaleza de cambio, el proceso no puede pretender tener fijado el camino y los objetivos de manera cerra- da desde el inicio, por ello es también un proceso que conlleva cambios en la for-

ma de pensar y en la conducta. Por su propia naturaleza debe estar abierto a con- secuencias inesperadas.

c. Proceso a largo plazo, que no admite atajos, no puede apresurarse y debe mante- nerse a pesar de las dificultades que se presenten.

d. Integral o comprehensivo, lo que supone entender que el desarrollo debe abarcar de forma conectada los tres niveles y que implica una visión global del funciona- miento de los mismos en el conjunto del proceso de desarrollo.