Autor: Lic. Guillermo Bellingi. Director Nacional de la Oficina Nacional de Contrataciones. Subsecretaría de Tecnologías de Gestión, Secretaría de Gabinete, Jefatura de Gabinete de Ministros de La Nación.
Miembro del Grupo de Trabajo Multisectorial de la Agenda Digital Argentina Aporte realizado por: Oficina Nacional de Contrataciones.
Introducción
Las compras públicas sustentables son el proceso mediante el cual las instituciones gubernamentales se proveen de bienes, servicios e insumos sobre la base de lograr el mejor rendimiento del dinero público considerando aspectos sociales, económicos y ambientales para su adquisición.
El poder de compra que poseen los Estados representa una gran oportunidad para cambiar los patrones de consumo hacia modelos sustentables, mediante instrumentos que permitan influir en el mercado, fomentando la producción y suministro de bienes y servicios amigables con el medio ambiente y socialmente responsables.
Las autoridades públicas cuentan con las herramientas necesarias para proporcionar un sistema de incentivos apropiados para que se desarrollen soluciones sustentables. En este sentido los Estados se convierten en un canal de difusión de la conciencia en pos de las conductas social y ambientalmente sustentables.
Asimismo, el estado cumple un doble rol, por un lado es un gran consumidor de bienes y servicios y por otro, en muchos casos, interviene en los procesos productivos que los generan, lo que muestra el grado de importancia de las acciones estatales y le permite proyectar y proporcionar mecanismos para satisfacer ambas exigencias.
La adopción de medidas tendientes a la sustentabilidad social y ambiental debe formar parte de una programación gradual, ya que requiere una profunda redefinición de gran parte de los conceptos y procedimientos de contrataciones públicas, entre ellos, la evaluación de la oferta más conveniente basado en el esquema del precio más bajo. Se trata de propagar la noción de que una contratación pública, para ser considerada “eficiente”, no sólo debe arribar a un resultado económicamente conveniente, sino también debe contribuir a la protección del medio ambiente y al fomento de una producción sostenible social y ecológicamente.
Las compras públicas sustentables buscan asegurar un equilibrio en la rentabilidad ambiental, social y económica de cada peso que gasta el sector público local, es lo que
se ha dado en llamar “value for money” en el lenguaje original de su definición y que se ha traducido al castellano como valor por dinero.
Este concepto potencia las oportunidades para los países en desarrollo, generando la creación de nuevos mercados, nuevos empleos y la oportunidad de favorecer la incorporación de tecnologías ecológicas.
Antecedentes Internacionales y Regionales
En el ámbito internacional, se puede mencionar el Proceso de Marrakech, como aquel por el cual surgieron iniciativas de trabajo sobre producción y consumo sustentables en distintas regiones del mundo.
El Proceso de Marrakech apoya la implementación de acciones concretas para la producción y consumo sustentables, así como la elaboración de Programas de Trabajo a 10 años (10 YFP). El proceso responde al llamado de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sustentable (WSSD) que en el Plan de Implementación de Johannesburgo
reclamó el desarrollo de Programas de Trabajo a 10 años (10 YFP) con la finalidad de apoyar las iniciativas regionales y nacionales que tengan la finalidad de promover el cambio hacia patrones de producción y consumo sustentables.
Entre otros, dicho proceso alienta a los países a avanzar en la promoción de políticas de compras públicas que fomenten el desarrollo y difusión de bienes y servicios ecológicamente racionales.
El Proceso de Marrakech se instauró oficialmente en Junio del 2003 en Marruecos. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), así como la División de Asuntos Económicos y Sociales (UN DESA), son las agencias de la ONU que están liderando el proceso, las mismas cuentan con una participación activa de los gobiernos nacionales, sector privado, sociedad y otros.
Con la finalidad de apoyar la implementación de los proyectos, se crearon las Fuerzas de Trabajo del Proceso de Marrakech, conformada por expertos de distintos países. El Grupo de Trabajo de Compras Públicas Sustentables, encabezado por Suiza, apunta a promover y apoyar la implementación de las compras públicas sustentables a través del desarrollo de herramientas y capacitación. La meta de este Grupo de Trabajo es que 14 países prueben el enfoque antes de 2010-2011.
En línea con los acontecimientos que se venían desarrollando en el contexto internacional, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) brindó el ámbito adecuado para que a nivel regional se pudiera incorporar el concepto ambiental. Se creó la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA), foro que en el año 1995 se convirtió en el Subgrupo de Trabajo N° 6 (SGT 6), dependiente del Grupo Mercado Común (GMC).
Mediante la Decisión CMC Nº 19/03, se creó la Reunión de Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR constituyéndose así un órgano de carácter político y una instancia de nivel ministerial para el tratamiento de los temas de medio ambiente.
En línea con estos acontecimientos el Subgrupo de Trabajo Nº 6 elaboró el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR, el cual fue aprobado por la Decisión CMC N° 2/01 y entró en vigor en junio de 2004.
En el año 1997 se creó, mediante la Resolución GMC Nº 79/97, el Grupo Ad Hoc de Compras Gubernamentales, el que fue reemplazado por el Grupo de Contrataciones Públicas del MERCOSUR aprobado mediante Resolución del GMC Nº 35/04, y su finalidad es administrar la implementación del Protocolo de de Contrataciones Públicas y su Reglamento. Protocolo que fue aprobado mediante la Decisión CMC N° 27/04, modificado por Decisión Nº 23/06 del CMC el 20 de julio de 2006.
Entre los avances que se produjeron a nivel regional, se pueden destacar: la “Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el MERCOSUR”, y el “Protocolo de Contrataciones Públicas en el MERCOSUR” (aunque resta su ratificación por un estado miembro para su completa vigencia). Este marco normativo marca un compromiso importante de la región con los lineamientos establecidos en el Proceso de Marrakech.
La “Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el MERCOSUR”, aprobada por el Consejo del Mercado Común mediante Decisión Nº 26/07 de junio de 2007, establece los lineamientos generales para que los Estados Partes desarrollen políticas, proyectos, programas e instrumentos en forma coordinada en temas de consumo y producción sustentables. El objetivo de la política es contribuir a la sustentabilidad económica, social y ambiental de los sistemas productivos, mejorando su eficiencia y competitividad.
Adicionalmente, se firmó un Acuerdo sobre el Proyecto “Fomento de la Gestión Ambiental y de Producción Más Limpia en Pequeñas y Medianas Empresas”, entre los Estados Partes del MERCOSUR y la República Federal de Alemania.
A través de dicho acuerdo, el gobierno alemán se comprometió a enviar expertos y en caso de ser necesario, asistentes u oyentes en el marco del programa de promoción de jóvenes expertos de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), lo cual es financiado por separado a tal Proyecto.
Entre los objetivos del proyecto se destaca el de fomentar la gestión empresarial ecológica y los procesos de producción limpios en las pequeñas y medianas empresas mediante la cooperación entre las instituciones relevantes del sector público y privado de los Estados Partes del MERCOSUR.
Tal proyecto se inscribe en el área temática “Competitividad y Medio Ambiente” de la agenda del Subgrupo de Trabajo No. 6 Medio Ambiente (SGT 6) y fue aprobado
por CMC/DEC. Nº 03/02.
El Protocolo de Contrataciones Públicas en el MERCOSUR, fue aprobado por Decisión Nº 27/04 del Consejo del Mercado Común, modificado por Decisión Nº 23/06 del 20 de julio de 2006 (pendiente de ratificación por los estados miembro, ya que sólo Argentina le dio aprobación parlamentaria a nivel nacional). Su reglamento está aprobado por Decisión del CMC N° 55/04. El objetivo del Protocolo consiste brindar un tratamiento no discriminatorio entre los proveedores y prestadores de bienes y servicios establecidos en los Estados Partes, y entre los bienes, servicios y obras públicas originarios de esos Estados Partes, cuando sean participes de un proceso de contrataciones efectuadas por las entidades públicas.
Asimismo, en la región se viene desarrollando el Programa Regional sobre Consumo y Producción Sustentable para América Latina y el Caribe, llevado adelante por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Este Programa, al identificar los avances del MERCOSUR, decide apoyar un proceso de elaboración de bases para una estrategia regional sobre compras públicas sustentables.
La situación de las compras públicas sustentables en Argentina
Introducción
La sustentabilidad de las contrataciones públicas es sin dudarlo una de las cuestiones centrales que los estados deberían promover para fomentar las buenas prácticas, orientar los esfuerzos de los fabricantes hacia producciones limpias, no contaminantes y socialmente respetuosas. Sin embargo la velocidad con la que se puede avanzar en la implementación normativa de contrataciones sustentables no es inocua en sus efectos. Claramente, hay situaciones discordantes con el concepto de sustentabilidad social que son a todas luces intolerables y no pueden dilatarse las normas que tiendan a su combate desde las contrataciones estatales. Pero en lo que se refiere a sustentabilidad ambiental, la proposición de cambios bruscos, radicales y no consensuados, atentaría contra el éxito del propio proceso que se quiere implementar.
Así, una exigencia inmediata para prohibir las contrataciones estatales que no cumplan determinadas condiciones, podría en algunos rubros en especial, reducir significativamente los oferentes, incrementar notablemente los precios pagados por el estado y transformarse así en un “caso testigo” de fracaso en la implementación de tal normativa, redundando en un triunfo para aquellos que se resisten a aceptar la necesidad de producir sustentablemente.
En ese sentido, pareciera que el éxito en la implementación puede ser completo si se logra integrar en una misma mesa al sector productor, al estado como regulador y consumidor y se concientiza sobre la necesidad de dirigir los esfuerzos (y compartirlos)
hacia formas de producción y consumo sustentables en sentido social y ambiental. Antecedentes
La República Argentina en el año 1994, mediante la Ley Nº 24.295, aprobó la CONVENCION MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO (CMNUCC) y por la Ley Nº 25.438, el 13 de julio del año 2001, aprobó el PROTOCOLO DE KYOTO (PK) de esa Convención.
El Protocolo de KYOTO es un acuerdo internacional que tiene por objeto reducir las emisiones de gases que contribuyen al calentamiento global: dióxido de carbono (CO2), gas metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), además de tres gases industriales fluorados: Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos (PFC) y Hexafluoruro de azufre (SF6), en un porcentaje aproximado de al menos un 5%, dentro del periodo que va desde el año 2008 al 2012, en comparación a las emisiones al año 1990.
En su artículo 2º punto 1 apartado i), dicho protocolo, afirma la necesidad de los países firmantes de asegurar el fomento de la eficiencia energética en los sectores pertinentes de la economía nacional.
Con el objetivo de promover las capacidades institucionales en Compras Públicas Sustentables, la Oficina Nacional de Contrataciones, órgano rector del Sistema de Contrataciones de la Administración Pública Nacional, viene desarrollando un plan de acción con distintas estrategias, las que se desarrollan a continuación.
En función de los objetivos consagrados en el Capitulo III del Plan adoptado en la Cumbre de Implementación de Johannesburgo de 2002, la República Argentina forma parte del Grupo de Trabajo (Task Forces) de Contrataciones Públicas del Proceso de Marrakech. Fuerza que fue creada en el 2005, en la Reunión de expertos en Producción y Consumo sustentable y tiene como propósito principal promover y apoyar la puesta en práctica de programas de contrataciones públicas que alienten la adquisición de productos y servicios sustentables.
En marzo del año 2007 la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable y la entonces Subsecretaría de la Gestión Pública suscribieron, un Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica tendiente a “la creación de mecanismos que favorezcan el fomento de las Compras Públicas Sustentables en el Sector Público Nacional”. El Programa tiene como objetivos específicos, entre otros, diseñar una Política Nacional de Compras Públicas Sustentables, que incluya la implementación de un sistema piloto de CPS en organismos del Estado Nacional.
Entre los antecedentes Nacionales se destaca “El Programa de Uso Racional y Eficiencia de la Energía” (PRONUREE) aprobado por decreto 140/2007 y declarado de interés y prioridad nacional. El cual tiene por objeto propender el uso eficiente de la energía en el ámbito de la Administración Pública Nacional. Este instrumento normativo
sumado a determinadas normas técnicas del IRAM (Instituto Argentino Racionalizador de Materiales) brindan un punto de partida para avanzar hacia la incorporación de criterios de eficiencia energética en la República Argentina.
En el año 2009 se procedió a firmar el Acuerdo de Financiación en Pequeña Escala (SSFA) entre la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación Argentina (SGGP) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), dando lugar al nacimiento de un proyecto coordinado por la Oficina Nacional de Contrataciones, titulado “Desarrollo de Capacidades para las compras públicas sustentables en Argentina”.
Este proyecto busca sensibilizar y concientizar a los actores clave de los organismos del gobierno nacional sobre las compras públicas sustentables (SPP), desarrollar capacidades en el sector público nacional para la aplicación de criterios de sustentabilidad en las compras públicas y difundir y comunicar acciones, prácticas y herramientas de compras públicas sustentables utilizando los medios disponibles. Para cumplir con los objetivos mencionados se programaron diferentes actividades, como:
• Realizar un Análisis de Mercado con el fin de evaluar (i) las capacidades actuales del mercado local para ofrecer productos sustentables con el fin de identificar categorías de productos que pueden ser objeto de una licitación de SPP, (ii) el potencial de respuesta del mercado y del sector empresarial nacional a la inclusión de requisitos de sustentabilidad en las compras públicas.
• Compilar y adaptar material de capacitación en un Manual de orientación para SPP en Argentina
• Realizar talleres de capacitación en SPP
• Implementar una campaña de comunicación sobre SPP, utilizando como base la propuesta de comunicación desarrollada a través de PNUMA para los países del Mercosur. • Sistematizar y documentar los resultados de las diferentes actividades.
Perspectivas de Avances en la República Argentina
Marco Normativo
El marco normativo de las contrataciones en la República Argentina viene dado por el Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional aprobado por el Decreto Nº1023 de 2001 y por el Reglamento para la Adquisición, Enajenación y Contratación de Bienes y Servicios del Estado Nacional aprobado por Decreto Nº 436 del año 2000. El mencionado marco contiene el principio de “razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público comprometido y el resultado esperado”, lo cual proporciona una reducida ventana para la introducción de elementos que hacen a la sustentabilidad de las compras públicas, aunque resulta demasiado escaso para su completa implementación o para desarrollar un plexo normativo que lo tome de sustento. Actualmente, la Oficina Nacional de Contrataciones está trabajando en la elaboración
de un proyecto de reglamento para la gestión de las contrataciones, que no sólo contemple los principios generales ya consagrados tales como concurrencia, eficiencia y transparencia, entre otros, sino que también incorpore los conceptos de sustentabilidad ambiental y social.
A ese respecto, el nuevo proyecto de Reglamento de Contrataciones prevé que la Oficina Nacional de Contrataciones creará mecanismos que favorezcan el fomento de las contrataciones públicas sustentables, mediante:
• la formación de recursos humanos calificados para su adecuada y efectiva instrumentación,
• la adopción de buenas prácticas como son el uso más eficiente de la energía, la optimización de los recursos, la minimización en la generación de residuos y el reciclaje, • el dictado de normas que permitan priorizar entre los criterios de selección del cocontratante, aquellos que garanticen el mejor impacto al medio ambiente y el cumplimiento de la legislación laboral vigente, en especial lo que se relaciona con condiciones dignas y equitativas de trabajo y ausencia de trabajo infantil,
• la elaboración de modelos de pliegos particulares para determinados bienes, procesos o servicios específicos indicando los criterios de sustentabilidad que deberán cumplir (que serán de utilización obligatoria para las jurisdicciones y entidades contratantes), • la exigencia para que en los pliegos de bases y condiciones particulares que los organismos contratantes aprueben se incluyan cláusulas con determinados criterios de sustentabilidad como los relativos a prácticas de reciclado y tratamiento final de los productos y de cumplimiento de la legislación laboral,
• la posibilidad de que los oferentes que cumplan con los criterios de sustentabilidad fijados en los respectivos pliegos de bases y condiciones particulares puedan presentar ofertas por parte del renglón (con un piso del 20% y un techo del 35% del mismo), • la preferencia para la adquisición a las ofertas de productos, bienes, procesos o servicios, que cumplan con los criterios de sustentabilidad fijados aún cuando su precio sea igual o superior al de las ofertas que no cumplan con los criterios de sustentabilidad, incrementados en un determinado porcentaje (entre 5% y 7%),
• la exigencia para que en los procedimientos de selección que tengan por objeto la adquisición de indumentaria se incluya en los respectivos pliegos de bases y condiciones particulares la exigencia a los oferentes o a los cocontratantes de su inscripción al Programa de Certificación del INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGIA INDUSTRIAL de Compromiso Social Compartido,
• la adquisición de bienes que consuman energía deberá incluir una cláusula sobre la obligatoriedad de contar con el correspondiente etiquetado respecto de su eficiencia energética y los organismos deberán adquirir aquellos que garanticen la eficiencia energética del bien.
Capacitación
(SSP) en distintas regiones del país, con el objeto de concientizar, brindar herramientas y conocimientos básicos sobre la importancia de las compras públicas sustentables a los responsables y personal de las Unidades de Compras (UOCs) de los organismos nacionales. Se otorga a los asistentes un marco general en la materia, experiencias nacionales e internacionales y se trabaja en particular con fichas de productos y pliegos de licitación contemplando distintas alternativas para la incorporación de criterios de sustentabilidad.
Sustentabilidad Social
Por otro lado, existe a nivel nacional el Programa de Certificación del Instituto de Tecnología Industrial (INTI) de Compromiso Social Compartido para Empresas de Indumentaria, el que tiene por objeto promover y certificar, de manera independiente, el cumplimiento de los requisitos de Compromiso Social Compartido definidos por el INTI para las empresas de indumentaria.
Mediante este Programa el INTI certifica que las actividades que se desarrollan en tales industrias (abarca toda la cadena de elaboración del producto), se realizan bajo un estándar de condiciones humanas, éticas y legales, asegurando que tienen un comportamiento que trasciende el cumplimiento del marco normativo que regula la actividad de la empresa. Se promueven las relaciones dignas hacia los trabajadores, proporcionando condiciones de trabajo seguras y saludables, ausencia de trabajo infantil, trabajo registrado y otros parámetros de sustentabilidad social.
Las empresas interesadas participan voluntariamente de este Programa de Certificación, el cual cuanta con dos esquemas, el de “Certificación” o el “Sistema Progresivo de
Certificación”.
En línea con lo anterior, el Ministerio de Defensa de la República Argentina emitió la Resolución Nº 896 de fecha 26 de junio del año 2007, en la cual se dispone que se incorpore en los pliego de bases y condiciones particulares de las licitaciones que se realicen en el Ministerio de Defensa, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Estado Mayor General del Ejército, el Estado Mayor General de la Armada y el Estado Mayor General de la Fuerza Aérea, para la provisión de indumentaria, la siguiente cláusula: “Será requisito imprescindible para acceder a la presente Licitación
que el postulante se obligue a proveer prendas confeccionadas en empresa/s adheridas al Programa de Certificación INTI de Compromiso Social Compartido para empresas de Indumentaria.”