América Latina y el Caribe: en busca de la complementariedad y la convergencia
AVANCES HACIA EL MERCADO ÚNICO DEL CARIBE
G. La Comunidad Sudamericana de Naciones como mecanismo de convergencia
20 Véase la “Declaración sobre la convergencia de los procesos de integración en América del Sur” [en línea] http://2005.sice.oas.org/TPD/
SAMCOM/1st_meeting_s.asp.
21 El conjunto de documentos elaborados pueden ser consultados en “Documentos elaborados por las secretarías generales de la Comunidad
Cuadr
o IV
.12
PROPUEST
AS DE CONVERGENCIA DE LAS SECRET
ARÍAS DE INTEGRACIÓN Y ASPECTOS COMPLEMENT
ARIOS PROPUESTOS POR LA CEP
AL
Ár
eas
Aranceles Normas de origen Valoración aduanera y r
egímenes aduaner os especiales Defensa comer cial Salvaguar dias
Medidas no arancelarias Obstáculos técnicos al comer
cio
Medidas sanitarias y fitosanitarias Comer
cio de servicios
Inversiones Propiedad intelectual Políticas de competencia Compras públicas Solución de contr
oversias
Secr
etarías de la CAN, el Mer
cosur y la ALADI
Acelerar la r
ebaja arancelaria, prioritariamente los países más pequeños y de menor
desarr
ollo r
elativo.
Armonizar las normas; perfeccionar la base jurídica; certificados de origen; r
educir
los plazos de verificación y contr
ol.
Existencia de base común otor
gada por los acuer
dos de la OMC y la Resolución de
la ALADI 226 de 5 de marzo de 1997. T
odo ello está en valoración.
Se pr
opone mantener las disposiciones nacionales de conformidad con las r
eglas
de la OMC (antidumping y subvenciones). Dos mecanismos de salvaguar
dias: un mecanismo que tome la forma de una
salvaguar
dia general (salvaguar
dia comer
cial) y otr
o
que sería aplicable a un grupo
reducido de pr
oductos agr
opecuarios, cuyo activador puede ser por volumen y pr
ecios.
Iniciar una negociación entr
e los miembr
os que implique un pr
ograma de
eliminación gradual de las MNA. Esta negociación, en función de ofertas, definiría también el plazo máximo para eliminar todas las medidas, estableciendo un cronograma de eliminación de las MNA. Avanzar en los temas sustantivos en el mar
co de este acuer
do, en particular
, en las
ár
eas r
elacionadas con la armonización de los r
eglamentos normas técnicos, y
establecer acuer
dos de r
econocimiento mutuo de los sistemas nacionales de
evaluación de la conformidad, así como otras iniciativas r
elacionadas con la
cr
eación de confianzas mutuas y asistencia técnica.
a)
pr
omover normativas armonizadas para el establecimiento de r
equisitos
sanitarios y fitosanitarios comunes en pr
oductos específicos; b) pr omover la libr e cir culación de pr oductos agr opecuarios mediante el
reconocimiento de los certificados sanitarios y fitosanitarios;
c)
desarr
ollar mecanismos y pr
ocedimientos armonizados para las labor
es de inspección y contr ol cuar entenario; d) pr
omover actividades de capacitación y formación de personal técnico
especializado en la aplicación y desarr
ollo de los principios establecidos en el
mar
co del Acuer
do MSF; y
e)
pr
omover el fortalecimiento institucional de los servicios de sanidad agr
opecuaria.
Existe un mar
co pr
opicio para avanzar a nivel r
egional en materia de servicios, dado
el mar
co común que pr
oveen el GA
TS y la experiencia de la CAN y el Mer
cosur
,
No hay una pr
opuesta concr
eta, solo una constatación de la situación a nivel
subr egional y entr e los miembr os de la CSN. Existen difer e ncias de enfoque en la r egión. Cooperación entr e agencias r esponsables. Se r
econoce la existencia de un amplio espacio de conver
gencia, que utilizaría
como r
efer
encia la experiencia inter
nacional.
Se destaca la importancia de contar con un instrumento de este tipo que dé seguridad y pr
otección jurídica a las posibles r
eglas comer
ciales de una CSN.
Pr
opuestas complementarias de la CEP
A
L
El objetivo pr
opuesto por las Secr
etarías es muy r
elevante.
Existen avances rápidos que podrían lograrse sin negociaciones complejas, por ejemplo, acumulando origen. Necesidad de avanzar más en los pr
ocedimientos aduaner
os. En particular
, hace
falta un esfuerzo adicional para automatizar
, simplificar y facilitar el comer
cio, sin
reducir las actividades de fiscalización. Eliminar las medidas antidumping en el comer
cio intrazona con r
especto a los
pr
oductos originarios. Mantener der
echos compensatorios en caso de
subvenciones. Eliminar salvaguar
dias en el comer
cio intracomunitario y mantener el mecanismo
durante el período de transición, con r
especto a ter
cer
os, mantener los
mecanismos individuales de la OMC. Fortalecer las disciplinas de las MNA partiendo, por ejemplo, de las disposiciones corr
espondientes de la OMC, y su pr
ohibición, complementadas con las
elaboraciones pertinentes, poniendo especial énfasis en los efectos de las medidas y su posible justificación en el contexto de las r
eglas acor
dadas.
Posteriormente, mediante los pr
ocedimientos de solución de contr
oversias, se
podría avanzar en su eliminación. No par
ece r
ecomendable avanzar en la armonización de normas y r
eglamentos
técnicos. A
vanzar decididamente en cuestiones r
elacionadas con la equivalencia
y el r
econocimiento mutuo, así como en medidas de facilitación del comer
cio
relacionadas con la acr
editación y los pr
ocedimientos de evaluación de la
conformidad. Implementar en la r
egión de manera efectiva los criterios operativos de "zonas
libr
es de plagas o enfermedades", mejoras en los pr
ocedimientos de gestión
y toma de decisiones, de evaluación de riesgos y de cooperación de las instituciones r
esponsables.
Lo central es compr
ometer en un plazo br
eve la eliminación de las r
estricciones
incompatibles con los principios r
ector
es del comer
cio de servicios. Ello significa
abandonar el enfoque actual de congelar la situación y de consignar compr
omisos basados en una lista positiva.
Es difícil alcanzar la conver
gencia debido a las difer
encias de enfoque y a la r
e
d
de acuer
dos bilaterales existentes.
Es necesario identificar primer
o los objetivos que se persiguen en esta materia.
La cooperación entr
e agencias r
esponsables es el mecanismo más factible.
Este mecanismo debería ser optativo entr
e otr os que se encuentr en disponibles, en particular , la OMC. Fuente:
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEP
AL), sobr
e la base de información de la Comunidad Andina, "Documentos el
aborados por las secr
etarías generales de la Comunidad Andina, Mer
cosur y ALADI
para el pr
oceso de convergencia sudamericano" [en línea] http://www
En relación con el origen, se considera que las diferencias entre los diferentes acuerdos y decisiones analizadas no son significativas. No obstante, sería necesario armonizar las normas para poder llegar a una convergencia total de los acuerdos. En efecto, deberían tener una base jurídica común, porque, hasta la fecha, cada uno tiene su propia referencia en cuanto a las autoridades responsables. Una zona de libre comercio debe tener una base jurídica común para una mayor transparencia de las relaciones. Además, los criterios deben ser iguales para que el comercio intracomunitario sea más fácil. Parece interesante también armonizar el formato de los certificados de origen, ya que la burocracia y los trámites administrativos pueden ser costosos y, de ese modo, se podrían reducir los plazos de verificación y de control.
En materia de valoración aduanera, se recuerda que el Comité de Representantes de la ALADI, mediante la resolución 226 de fecha 5 de marzo de 1997, aprobó Normas sobre Valoración en Aduana comunes a los 11 países miembros de la Asociación, cuyo carácter es complementario en la aplicación con el acuerdo pertinente de la OMC que rige también para el conjunto de los miembros de esa organización. En la resolución 226 se establece que el valor en aduana de las mercancías importadas debe determinarse de acuerdo con las disposiciones del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del GATT de 1994.
En consecuencia, existe ya una base común entre los miembros de la CSN. No obstante, un aspecto adicional que se debería incorporar a la agenda de la CSN y que no se abordó en la labor de la Secretarías es la relación de los procedimientos aduaneros aplicados en general por los países. A este respecto, es necesario realizar un esfuerzo adicional para automatizar, simplificar y facilitar el comercio, sin reducir las actividades de fiscalización.
Un elemento central para la conformación de una zona de libre comercio sudamericana es la eliminación de las barreras no arancelarias que no respondan a medidas vinculadas al logro de objetivos legítimos de política comercial. En ese sentido, en los documentos elaborados por las Secretarías se propone “el lanzamiento de una negociación entre sus miembros que implique un programa de eliminación gradual de las medidas no arancelarias (MNA). Esta negociación en función de ofertas, definiría también el plazo máximo en el cual tengan que desmontarse todas las medidas, estableciendo para estos propósitos un cronograma de eliminación de MNA”. Esto se lograría mediante la identificación de las medidas adoptadas en cada país, como forma “de garantizar la transparencia y facilitar el acceso de bienes al mercado”. El mecanismo
de eliminación sería mediante un proceso de “petición –oferta”. La eliminación debería contemplar un proceso de “atenuación gradual hasta alcanzar la eliminación total recíproca de las MNA”. Todo ello se complementaría con las siguientes cuestiones: a) un procedimiento de notificación, que incluiría la medida y los productos afectados; b) un compromiso de statu quo, y c) un trato especial y diferenciado para los países de menor desarrollo económico relativo mediante la facilitación.
La propuesta de las Secretarías presenta varios aspectos positivos, en particular en relación con la necesidad de reducir significativamente el efecto de estas medidas y de buscar su eliminación. No obstante, el procedimiento sugerido parece inapropiado, dado que un procedimiento de negociación demoraría innecesariamente el logro de este objetivo. Al mismo tiempo, al ser un proceso multilateral, la eliminación de la medida podría quedar condicionada por las concesiones obtenidas por otros. Además, debería darse un reconocimiento "unilateral" por parte de cada país respecto del carácter de las medidas en negociación. Este procedimiento se ha sugerido anteriormente en el marco de los acuerdos comerciales entre países de la región sin que se lograsen los objetivos de eliminación. Parece más apropiado seguir un enfoque en el que se fortalezcan las disciplinas respecto de las medidas no arancelarias partiendo, por ejemplo, de las disposiciones correspondientes de la OMC, estableciendo su prohibición, y complementándolas con las elaboraciones pertinentes, poniendo un énfasis especial en los efectos de las medidas y su posible justificación en el contexto de las reglas acordadas. Posteriormente, mediante los procedimientos de solución de controversias, se podría avanzar en su eliminación.
En relación con los obstáculos técnicos al comercio, se analizan las disposiciones contenidas en los acuerdos existentes, con inclusión del Acuerdo Marco para la Promoción del Comercio Mediante la Superación de los Obstáculos Técnicos al Comercio, negociado en el marco de la ALADI. La propuesta en este ámbito es avanzar en los temas sustantivos en el marco de ese acuerdo, en particular, en las áreas relacionadas con la armonización de reglamentos y normas técnicas, y en los acuerdos de reconocimiento mutuo de los sistemas nacionales de evaluación de la conformidad, así como otras iniciativas relacionadas con la creación de confianza mutua y de asistencia técnica.
En esta esfera, no parece recomendable avanzar en la armonización de normas y reglamentos técnicos. En primer lugar, no es eficiente desde el punto de vista
económico, ya que se elaboran teniendo en cuenta diversas realidades. En segundo lugar, la experiencia de la Unión Europea indica que es una vía muy lenta de progreso para reducir los costos asociados a las diferencias entre países. Parece más indicado avanzar decididamente en cuestiones relacionadas con la equivalencia y el reconocimiento mutuo, así como en medidas de facilitación del comercio relacionadas con la acreditación y los procedimientos de evaluación de la conformidad.
Con respecto a las medidas sanitarias y fitosanitarias, en los documentos de las Secretarías se recomienda “desarrollar acciones orientadas a lograr una mayor implementación y aplicación de los principios establecidos en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) de la OMC”. Además, se sugiere que se emprendan las siguientes acciones:
a) promover normativas armonizadas para el
establecimiento de requisitos sanitarios y fitosanitarios comunes en productos específicos; b) promover la libre circulación de productos
agropecuarios mediante el reconocimiento de los certificados sanitarios y fitosanitarios;
c) desarrollar mecanismos y procedimientos
armonizados para realizar las labores de inspección y control cuarentenario;
d) promover actividades de capacitación y formación de personal técnico especializado en la aplicación y desarrollo de los principios establecidos en el marco del Acuerdo MSF; y
e) promover el fortalecimiento institucional de los servicios de sanidad agropecuaria de las partes signatarias.
Todas esas acciones facilitarían el comercio de productos agropecuarios. También en este caso, la labor de los países de la CSN debería hacer hincapié en aprovechar al máximo el principio de equivalencia más que en la armonización. Además, se deberían implementar en la región de manera efectiva los criterios operativos de “zonas libres de plagas o enfermedades”, mejorar los procedimientos de gestión y toma de decisiones y de evaluación de riesgos, y mejorar la cooperación entre las instituciones responsables para promover un uso efectivo de la equivalencia como instrumento de facilitación del comercio.22
Con respecto a los mecanismos de defensa comercial, se propone mantener dos mecanismos de salvaguardias. Uno tomaría la forma de salvaguardia general (salvaguardia comercial). El otro se aplicaría a
un grupo reducido de productos agropecuarios y su activador podría ser por volumen y precios, de manera similar a lo que figura actualmente en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, incorporando ciertos elementos para moderar sus efectos, como un posible período de no aplicación. Como una manera de mantener las corrientes comerciales se establecerían criterios respecto al volumen que se mantendría libre de tales medidas. Con respecto a los casos de competencia desleal (dumping y subsidios), se propone mantener las disposiciones nacionales de conformidad con las reglas de la OMC.
En esta materia, las propuestas de la Secretaría podrían avanzar aún más. En materia de salvaguardias, podría limitarse el período de uso y las causales para ser invocadas, con el objetivo que se eliminen definitivamente en el comercio intracomunitario. Asimismo, en materia de competencia desleal, se deberían mantener solo aquellas medidas necesarias para remediar los efectos negativos de las subvenciones, pero no mantener medidas antidumping, que han proliferado en los últimos años en la región (Finger y Nogués, 2005), y que en una zona de libre comercio no se justifican. Además, tal como están planteadas en los acuerdos internacionales, su fundamento económico es limitado y son, potencialmente, un instrumento de protección disfrazado.
Con respecto al comercio de servicios, la CAN y el Mercosur cuentan con un mayor grado de desarrollo normativo. En ambos casos, el modelo utilizado ha sido el del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), que forma parte de los acuerdos de la OMC. Además, en algunos sectores se han establecido disposiciones más detalladas, sobre todo en el área de transporte, en particular el terrestre, de servicios financieros, telecomunicaciones y servicios profesionales. En la CAN se elaboró un listado de barreras incompatibles con las disposiciones del régimen de servicios que los países se comprometieron a liberalizar en enero de 2007. En el Mercosur, los países han ido consignando los sectores y actividades de servicios que se rigen por la disposiciones del régimen común (lista positiva) junto a los términos, condiciones y limitaciones de los mismos. En los otros acuerdos de complementación económica suscritos en la región no hay disciplinas y compromisos elaborados en materia de servicios. En los trabajos de las Secretarías se señala que existe un marco propicio para avanzar regionalmente en esta esfera, dado el marco común que proveen el GATS y la experiencia de la CAN y el
Mercosur. Además, en algunos casos, se están negociando acuerdos en materia de servicios, por ejemplo, entre Chile y el Mercosur y entre Chile y Colombia, Perú y Ecuador.
Aunque el modelo del GATS constituye una base común para todos los miembros de la CSN, no significa que sea el modelo adecuado para un proceso ambicioso de integración regional, en particular, por la ausencia de una normativa esencial en diversas áreas, como los principios de reglamentación, el reconocimiento mutuo, los servicios profesionales y el movimiento de personas. Además, este modelo no tiene sentido si lo que se desea es desarrollar disciplinas regionales en materia de inversiones.23Por
otra parte, la cuestión central es adoptar un enfoque como el de la CAN, en cuanto a comprometer en un plazo breve la eliminación de las restricciones incompatibles con los principios rectores del comercio de servicios. Ello significa abandonar el enfoque actual de congelar el statu quo y de consignar compromisos basados en una lista positiva. De lo contrario, cohabitarían en la CSN dos niveles de liberalización: uno dentro de cada esquema subregional y otro entre las subregiones entre sí. Además, cabe indicar que en el caso de los servicios, aunque no exclusivamente en esa esfera, se requiere de un mecanismo permanente de negociación y perfeccionamiento de las disciplinas comerciales.
En relación con las inversiones, se concluye que “existe mayor convergencia entre los Acuerdos de Complementación Económica suscritos por los Países Miembros de la Comunidad Andina y los de Mercosur, que entre la normativa de ambos bloques económicos (Decisión 291 y Protocolos de Mercosur)”. Cabe destacar, no obstante, que los protocolos pertinentes del Mercosur todavía no han entrado en vigor.
En esta esfera la convergencia parece más difícil, dado que existen aproximaciones distintas entre los miembros de la CSN. Este puede ser uno de los aspectos en los que sea más difícil lograr una convergencia sudamericana. En las relaciones entre los miembros de la CSN y respecto de terceros, se ha dado prioridad a acuerdos de promoción y protección de inversiones en los términos de su legislación nacional. Sin embargo, no se ha avanzado en temas relacionados con el acceso y la operación de las inversiones (trato, requisitos de desempeño y otros). Asimismo, algunos miembros de la CSN, en su relación con países externos a la región, han adoptado
modelos que, en la práctica, pueden otorgarles un mejor trato que el consignado entre ellos. En este ámbito existe una amplia red de acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones entre los países de América del Sur y países desarrollados que podría dificultar aún más la convergencia.
La política de competencia es una materia que en América Latina recién se ha regulado en los últimos 20 años. En los acuerdos regionales, su tratamiento se ha incorporado de manera diversa y sus resultados prácticos no han sido aún completamente evaluados.24
En la CSN, la CAN cuenta con un conjunto de disciplinas y un grado de institucionalidad que permite abordar las cuestiones relacionadas con esta materia. El Mercosur elaboró reglas que aún no han entrado en vigor (Decisión 18/96), por lo que no es posible evaluar su eficacia. Entre los países de América del Sur no hay acuerdos que regulen de manera sustantiva las prácticas anticompetitivas.
El enfoque más recomendable a este respecto es crear mecanismos de cooperación eficaces entre las