En mayo de 1949 los directores ejecutivos aceptaron la dimisión de McCloy y nombraron a Eugene Black como nuevo presidente. Black entró en el Banco en una situación interna armoniosa y ejerció como presidente 13 años, dejando su impronta en todos los aspectos de la actividad del Banco. Cuando llegó era evidente que el papel del Banco en la reconstrucción de posguerra no podía cumplirse, pero todavía no estaba claro qué podía hacer en su tarea a largo plazo de financiar el desarrollo. Mientras duró su presidencia el Banco creció en tamaño, ámbito y comprensión del proceso de desarrollo. Consolidó el funcionamiento del Banco con un equipo leal que se llevaba bien y mantuvo cierta distancia respecto al gobierno norteamericano defendiendo la dignidad del Banco (Kapur et al. 1997:11; Mason y Asher 1973:61).
Los créditos del Banco Mundial se reanudaron en enero de 1949 y desde entonces hasta abril de 1961, cuando se aprobó el primer crédito de la AID, prestó por valor de 5.100 millones de dólares en 280 préstamos a 56 países, todos, oficialmente, con propósitos de desarrollo18. Los países más
desarrollados recibieron 1.700 millones19, las colonias 500 millones y los países
menos desarrollados 2.900 millones (2.400 para electricidad y transporte, y
18 Sin embargo, esos créditos eran una pequeña parte de los préstamos desembolsados
a las países en desarrollo, ya que en 1956 fueron de 166 millones de dólares que representaban el 5% de lo recibido por esos países por otras instituciones públicas y multilaterales, y en 1961, con la AID funcionando, las cifras fueron de 434 millones, un 7,5% (Kapur et al.1997:153).
19 No se incluyen préstamos de reconstrucción.
100 millones para agricultura y riego), (Annual Report 1961, en Kapur et al. 1997:86).
La expansión de los préstamos fue muy lenta con una media anual entre 1949 y 1961 de 428 millones de dólares, lo que estaba muy por debajo de las previsiones que se esperaban en Bretton Woods, debajo de los 18.000 millones en cuatro años para Europa bajo el Plan Marshall, e incluso de la ayuda bilateral de EE.UU. a los países en desarrollo que alcanzaba en el período un promedio anual de 1.800 millones sin contar la ayuda militar. Este bajo volumen de ayuda por parte del Banco Mundial estaba muy lejos de las necesidades que se contemplaban entonces20. En un informe de 195121 de
Naciones Unidas, se calcularon las necesidades de capital externo para un crecimiento del 2% en el ingreso per capita de los países subdesarrollados en unos 10.000 millones de dólares anuales. (Kapur et al. 1997:91).
Las decisiones relacionadas con los préstamos por países respondieron a varios factores. Llama la atención que la tercera parte de los préstamos del período fueran a parar a países con una alta renta per capita como Australia, Francia, Italia o Japón y la principal razón fue el mantener una buena y diversificada cartera de préstamos ante la comunidad financiera estadounidense. Los préstamos a las colonias, representando un 10%, cubrieron la función de mejorar el acceso europeo a las materias primas que necesitaban urgentemente y sirvieron al mismo tiempo como soporte financiero indirecto a los países que las regían. Los préstamos a los países en desarrollo crecieron de forma lenta a medida que los países pobres se iban independizando y se enviaban misiones de reconocimiento y establecimiento de relaciones por parte del Banco22.
Los obstáculos más importantes en los préstamos a los países en desarrollo fueron la exigencia de solvencia de los países prestatarios por parte de la institución y las prioridades políticas y económicas de los principales
20 Ante las críticas recibidas por su pequeña aportación a las necesidades de capital
Black se defendió señalando que eran más importantes los esfuerzos en las políticas locales que la ayuda exterior; que el dinero en sí mismo, por mucho que fuera, no servía, salvo que estuviera bien gastado. Su filosofía del Banco era la de conseguir una institución que hiciera préstamos cautelosos y de calidad (Kapur et al. 1997:92).
21 El informe fue “Measures for the Economic Development of Underdevelopment
Countries” realizado por un grupo de expertos donde participó Arthur Lewis (Kapur et al. 1997:91).
22 Todavía en 1958 los préstamos a India y Pakistán representaban sólo el 11% de la
socios del Banco, especialmente EE.UU., Francia y Gran Bretaña. Entre los intereses de estos países estaba la contención de las influencias comunistas en Asia como una de las razones de la importancia que fue adquiriendo India23
como receptora de préstamos, los apoyos estadounidenses a la familia Somoza en Nicaragua, los apoyos a Yugoslavia tras la ruptura con el bloque soviético en 1948, o las prioridades de los préstamos a los países delOriente Medio para garantizar el acceso occidental al petróleo de la zona (Kapur et al. 1997:101- 104).
En cuanto a los sectores a los que se dirigieron los préstamos en los países menos desarrollados, la inmensa mayoría de los mismos durante los años 50, más de un 80%, fueron a parar a proyectos de electricidad o transporte. El Banco consideró que este tipo de inversiones eran una precondición para el desarrollo del resto de la economía, que eran inversiones que sonaban bien ante la comunidad financiera al ser visibles, fácilmente controlables y con efectos mensurables (Mason y Asher 1973:177; Kapur et al. 1997:109-110).
Esta asignación tan sesgada hacia la infraestructura por parte del Banco no era compartida por otras instituciones de desarrollo como OIT, FAO, OMS… que consideraron que la educación, la agricultura o la salud eran sectores prioritarios; ni siquiera era compartida por el gobierno de EE.UU., que dedicó entre un tercio y la mitad de su ayuda a Asia Meridional al sector agrícola.
Al olvidar la agricultura, los servicios sociales y la redistribución, el Banco estaba nadando en la corriente intelectual de los años 50 que consideraba el crecimiento económico como el principal instrumento para reducir la pobreza, y la industrialización como el modo de alcanzar el desarrollo. Distraer fondos hacia la agricultura o hacia el consumo era atrasar el crecimiento; además, los estudios de Kuznets reforzaron la falta de preocupación por la redistribución, ya que la desigualdad tendería a disminuir con el tiempo.
La razón principal, sin embargo, para concentrarse en la infraestructura económica era financiera. Había un temor a que el mercado de capitales
23 En el caso de India, que se convirtió a lo largo de los años 50 en el país en desarrollo
que recibía establemente mayor número de fondos, otras razones fueron igualmente importantes, especialmente la relación de respeto y confianza que estableció el Banco con el gobierno indio.
castigara inversiones no consideradas entonces productivas (salud, educación, vivienda) con un tipo de interés superior al aumentar el riesgo24 .
Durante los años 50, el Banco tuvo un papel de institución bancaria convencional, centrada en la formulación de proyectos individuales con apoyo técnico en sentido amplio, y en este período el Banco estuvo especialmente preocupado por su imagen y solvencia ante Wall Street donde había colocado sus bonos.
Otro de los aspectos que marcó la historia del Banco en los años 50 fue el mandato de prestar, salvo circunstancias especiales, para proyectos específicos. Esto ayudó a la imagen del Banco ya que daba la idea de que si se sabía a dónde iba el dinero exactamente, el préstamo era digno de confianza. Se buscaba la visibilidad, verificabilidad y productividad aparente, y esto parecía mejor satisfecho por los proyectos a gran escala, intensivos en importaciones y con inversiones de larga duración. Aunque al principio esto se defendió por ser más prudente financieramente, con el paso del tiempo se reforzó esta actitud y el Banco adquirió una ventaja comparativa que le llevó a incrustarse en este comportamiento (Kapur et al. 1997:122).
El Banco consideró, además, que sus proyectos servían de ejemplo de cómo hacer las cosas en los países en desarrollo de cara a otros proyectos, es decir tenían una función educativa25. El Banco reconoció, en alguna ocasión,
que financiar un proyecto de inversión concreto podía suponer dejar recursos disponibles para que el país los utilizara para realizar otra actividad de inversión, pero insistió en los préstamos para proyectos sobre la base de las externalidades educativas de su actuación. Estos argumentos no convencieron a Rosenstein-Rodan que trabajó en el Banco como economista y subdirector del departamento de economía defendiendo los préstamos para programas a
24 Robert Cavanaug, responsable de la obtención de fondos del Banco entre 1947 y
1959, dijo años después que si el banco se metía en el terreno social entonces el mercado de bonos sentiría sin lugar a dudas que la institución no estaba actuando prudentemente desde un punto de vista financiero. El propio vicepresidente Garner rechazó proyectos de educación y salud en Colombia alegando que la institución era un banco y ese tipo de proyectos no tenían cabida en un Banco. Sin embargo, el presidente Black señaló ante la junta de gobernadores en su reunión de 1956 que aunque el Banco se concebía originalmente sólo como una institución financiera, había evolucionado hacia una agencia de desarrollo (Kapur et al. 1997:88, 119-120).
25 Sin embargo, Mason y Asher (1973:258-259) señalan que una de las principales
críticas que recibía la institución es que su práctica de supervisión de la construcción y del control de la operatividad de los proyectos podía garantizar una buena solución técnica pero privaba al país prestatario de la posibilidad de aprender, especialmente cuando en general las
gran escala26. Otros, dentro del Banco, tampoco estuvieron de acuerdo con el
criterio institucional porque opinaban que si el Banco decía que financiaba proyectos de alta prioridad, además financiaba proyectos marginales, porque los recursos son intercambiables. A pesar de esas opiniones y de sus propias dudas, el Banco siguió con el enfoque de proyectos específicos.
Hirschman también trabajó para el Banco como consejero en Colombia entre 1952 y 1954 y su experiencia, como la de Rosenstein-Rodan, fue estéril y frustrante. Ambos eran dos pioneros en la economía del desarrollo y, aunque no tenían una misma visión del proceso de desarrollo, compartían la preocupación por las externalidades, cuestionaban las apariencias, e investigaban las consecuencias menos visibles del comportamiento económico. Estas inquietudes poco tenían que ver con las de sus colegas que pretendían convencer a los inversores de que el mundo era previsible por lo que su relación fue desilusionante para ellos y para el Banco. El trabajo de los economistas de la institución a mediados de los 50 estaba subordinado al personal de operaciones y no eran escuchados. Se suponía que el Banco Mundial era una organización pragmática que no partía de una teoría para aplicarla.
En estos primeros años el Banco consideró que su función era la de conceder o no préstamos de desarrollo ante proyectos presentados por los países. No existía una conciencia clara de la cantidad de trabajo de campo que se necesitaba para presentar proyectos que fueran dignos de confianza desde el punto de vista técnico y económico. A medida que iban llegando las peticiones concretas para proyectos, el Banco se fue dando cuenta de la necesidad de apoyo técnico y anunció su deseo de realizar investigaciones a través de una serie de misiones de reconocimiento que comenzaron el trabajo de asistencia técnica.
Estas nuevas necesidades llevaron a una reorganización interna27 que
llevó a un fortalecimiento del Banco en los aspectos técnicos, con un personal
26 Rosestein-Rodan se preguntaba por qué un montón de gente inteligente caía en la
ilusión óptica de pensar que los proyectos concretos tenían mucho menos riesgo mientras él opinaba que el Banco podía pensar que había financiado una estación de energía eléctrica, pero de hecho financiar un burdel. (Kapur et al. 1997:128).
27 Antes de 1952, el personal responsable de relación con los países miembros, de
negociación de préstamos y evaluación de proyectos estaba en un Departamento de Préstamos que también incluía algunos economistas especializados en países concretos. La mayoría de los economistas que estudiaban la solvencia de los países y hacían investigación estaban en el Departamento de Economía. Las decisiones de préstamos se tomaban con el juicio favorable de ambos departamentos: el primero estudiaba los aspectos de ingeniería, los técnicos y los
muy competente en la identificación de proyectos en campos donde ya había realizado proyectos. Como contrapartida, se creó cierta resistencia a trabajar en otros campos nuevos y en préstamos para programas, por lo que se olvidaron los aspectos sociales y culturales del crecimiento y desarrollo (Mason y Asher 1973: 74-75, 78).
En este período se afianzó la estructura organizativa e institucional del Banco. Si en 1947 eran 45 los países miembros, a mediados de 1962 habían aumentado a 75 con la incorporación progresiva de países asiáticos y a lo largo de la década de los años 60 buena parte de los nuevos miembros fueron países africanos. Con las nuevas incorporaciones, las preocupaciones y las áreas de trabajo cambiaron y aumentaron ya que la mayoría de los nuevos miembros eran países muy pobres, con poca capacidad de financiar su propio desarrollo y, en muchos casos, con todavía menor capacidad administrativa y ejecutiva. El aumento de nuevos miembros, sin embargo, no hizo variar mucho el balance de poder dentro del Banco28.
También se fueron consolidando las funciones de los directores ejecutivos. Aunque según los Artículos del Acuerdo es la Junta de Gobernadores la que tiene el mayor poder de decisión, en la práctica es un organismo demasiado amplio que sólo se reúne una vez al año. La verdadera “junta” es la reunión de los directores ejecutivos o directorio, que es un órgano suficientemente reducido como para deliberar y tomar decisiones. Entre sus tareas está la de elegir presidente del Banco, interpretar los Artículos del Acuerdo, aprobar el presupuesto anual, discutir temas relacionados con la colocación de bonos y con los préstamos, diseñar la política del Banco y servir de lazo con los gobiernos miembros. En la práctica, sin embargo, el papel de los directores fue bastante menor y se redujo a discutir lo que presentaba el
financieros, y el segundo la solvencia del país peticionario del préstamo. No existía, además, una buena relación entre ambos departamentos.
En 1952 se estableció que todo el personal profesional se distribuyera en tres departamentos de área con base regional, un departamento de operaciones técnicas y un personal económico. Este cambio supuso una reducción del papel del departamento de economía, que nunca fue muy querido ni por McCloy ni por Black, y un mayor estatus del departamento de operaciones técnicas. Aunque se estableció un comité para coordinar el trabajo de los departamentos de área junto con el de operaciones técnicas, presidido por el director de personal económico, las relaciones entre departamentos siguieron siendo un problema.
28 Si en 1947, con 45 miembros, los países europeos, EE.UU. y Canadá tenían un 74%
de los votos, en 1971, con 116 países miembros, el poder de voto de los anteriores seguía siendo mayoritario con un 61% (Mason y Asher 1973:64).
presidente en las reuniones, y a dar o no su aprobación al trabajo del personal del banco29.
El papel en la elección de los presidentes fue mínimo ya que siendo éstos ciudadanos estadounidenses, la tarea de elegir a uno quedó en manos del gobierno de EE.UU., y en algunos casos los mismos presidentes salientes participaron en la designación de sus sucesores30. En cuanto a la aprobación o
no de préstamos, tampoco jugó un gran papel ya que la gerencia del Banco presentaba a discusión sólo aquellos proyectos que le parecían adecuados y cuando estaban en una vía avanzada de negociación, por lo que resultaba difícil negarse. En algunas ocasiones se presentaron discusiones cuando los gobiernos sintieron que sus intereses eran contrarios a un préstamo31; pero,
en general, la aprobación de los préstamos solía ser un mero trámite.
Aunque los Artículos del Acuerdo definen una organización muy similar para el FMI y el BIRF, lo cierto es que el papel del presidente es mucho mayor en el caso del Banco. Una razón es que los temas que trata el Fondo tienen que ver con aspectos muy sensibles para los gobiernos, como puede ser la política económica, lo que hace que los principales países no estén dispuestos a permitir mucha autoridad a ningún organismo internacional. Las tareas del presidente del Banco, que tiene que negociar con la comunidad financiera internacional para encontrar fondos que prestar a los países pobres, hacen su figura algo visible y más independiente. Por otro lado, los propios presidentes han buscado ejercer todos sus poderes y aumentar su influencia, por lo que se ha ido consolidando una organización más presidencialista (Mason y Asher 1973:94).
29 Esta situación cambió en alguna medida cuando se creó la AID, ya que los directores
ejecutivos consideraron que el dinero en juego era de sus gobiernos y por tanto tenían más que decir.
30 Ni siquiera se ha solido presentar una pequeña lista de candidatos vistos con agrado
por EE.UU. para su elección por el directorio por lo que su trabajo se reduce a aprobar lo que manda este país. Hubo, sin embargo, un mayor margen de actuación para los directores ejecutivos en la interpretación de los Artículos del Acuerdo o en la elaboración de los borradores de artículos de acuerdo en el caso de la creación de otras afiliadas del grupo (Mason y Asher 1973:89-90).
31 Esto sucedió en el caso del préstamo no concedido a Polonia en 1946 para un
proyecto de carbón por presiones de EE.UU., o las quejas ante los préstamos de la AID a India y Pakistán que en los 60 suponían tres cuartas partes del presupuesto de la asociación, el descontento de los directores de Latinoamérica que opinaban que el Banco prestaba muy poco y muy lentamente a su región, o el de los gobiernos árabes descontentos con la aprobación de préstamos a Israel. (Mason y Asher 1973:92).
Durante los años que estuvo Black como presidente, el tono de las relaciones con los directores ejecutivos mejoró. Aunque no aumentaron su poder, Black tenía el detalle de escucharles, invitarles a actividades fuera del trabajo y hacer que se sintieran más partícipes en la marcha del Banco. También mantuvo una actitud menos distanciada respecto a los países prestatarios y deseaba una buena relación de los miembros con la institución; en general, su reputación y buen hacer en ese contexto consiguieron doblar las suscripciones de capital del Banco en 1959. Este aumento del capital tuvo mucho que ver con el éxito del Banco como prestatario y la calificación “triple A” de sus bonos en el mercado de capitales que permitió una importante expansión posterior de sus préstamos (Mason y Asher 1973:96-98; Kapur et al. 1997:137).
Black impulsó la creación del Instituto de Desarrollo Económico, inaugurado en 1956, para la formación de personal de alto nivel de los gobiernos de países menos desarrollados y, aunque se manifestó contrario a la concesión de préstamos blandos32, terminó siendo el presidente de la
Asociación Internacional de Desarrollo (AID) cuando se creó en 1960. También jugó un importante papel de negociador en conflictos internacionales como la nacionalización del Canal de Suez y el acuerdo para el desarrollo de la esclusa del Río Indo entre India y Pakistán.
6. CONSOLIDACIÓN DEL BANCO COMO PRESTAMISTA DE LOS PAÍSES