BRETTON WOODS Y EN SAVANNAH: EL REFLEJO DE LA RELACION DE FUERZAS INTERNACIONAL
La creación del Banco Mundial fue un hecho bastante más casual y menos debatido que la creación del Fondo Monetario Internacional en la conferencia de Bretton Woods. Casi todo el trabajo previo para proponer la creación del Banco fue realizado por el gobierno de Estados Unidos y no estuvo claro, hasta la reunión de Atlantic City para preparar la conferencia de Bretton Woods, si se iba a incluir en la agenda de la conferencia3. Gran Bretaña
mantuvo un papel muy secundario debido a que consideraba que no iba a estar en situación, tras la guerra, de contribuir con sumas sustanciales a la iniciativa de creación de un Banco.
Keynes estuvo más preocupado, hasta poco antes de la conferencia, por otros dos pilares del nuevo sistema económico internacional a construir: la gestión macroeconómica financiera y monetaria global, a través de sus propuestas para el Fondo Monetario Internacional, y la Organización Internacional del Comercio que garantizaría, entre otros objetivos, la estabilidad de los precios de las materias primas, y cuya creación fue aprobada en Bretton Woods aunque no se llevó adelante. Sin embargo, fue Keynes el elegido para presidir y coordinar las discusiones sobre el Banco en la Comisión II de la conferencia. (Singer 1995).
La posición de Keynes en la conferencia buscaba, sobre todo, una serie de acuerdos de estabilización y monetarios, y hubiera deseado un acuerdo directo entre EE.UU. y Gran Bretaña, pero White insistió en una conferencia más amplia (Kapur et al. 1997:62). Keynes tampoco deseaba la participación de los países menos desarrollados ya que consideraba que no aportaban nada4.
3 Durante la conferencia de Bretton Woods tampoco se prestó mucha atención al Banco
ya que de 14 días de trabajo, se dedicó probablemente menos de un día y medio a esta institución (Kapur et al. 1997:59).
4 En sus palabras: “Se ha invitado a veintiún países que claramente no tienen nada que
contribuir y meramente recargarán el terreno… La casa de monos más monstruosa reunida en muchos años” (The Collected Writings of John Maynard Keynes, edit. D. Moggridge, MacMillan and Cambridge Univ. Press, 1980, vol. 26, pág. 42; citado por G.M. Meier y D. Seers en Pioneros
del desarrollo, Edit. Tecnos, Madrid 1986:20).
En la introducción al borrador de abril de 1942, White señaló tres importantes problemas a encarar tras la guerra: la prevención del desbaratamiento del sistema de cambios y el colapso del sistema monetario y de crédito; la necesidad de asegurar la restauración del comercio exterior; y la provisión del inmenso volumen de capital que sería necesario en todo el mundo para la reconstrucción, la ayuda y la recuperación económica (Mason y Asher 1973: 15). En ese borrador y al final de una larga serie de objetivos, se hacía referencia al desarrollo5.
Algunas características de la propuesta de White estaban presentes en la propuesta sobre un Banco Inter-Americano en 1940 que no llegó nunca a existir por la oposición de los bancos comerciales estadounidenses y que combinaba las funciones de banco intergubernamental, fondo de estabilización y banco comercial. La nueva propuesta de 1942 para el futuro Banco Mundial tuvo en cuenta las objeciones de la banca comercial, que temía la emergencia de un competidor fuerte, pero aún así las funciones asignadas fueron muy amplias: ayudar a fortalecer las estructuras de crédito y monetarias de los países miembros redistribuyendo la oferta de oro mundial; ayudar a estabilizar los precios de las materias primas esenciales y de otros bienes importantes; y proveer la financiación y distribución de bienes esenciales y alimentos necesarios para la ayuda a las poblaciones devastadas por la guerra. Se propuso un capital de 10 mil millones de dólares, con un poder de decisión determinado por el número de acciones de cada gobierno, pero con un máximo del 25% del total6. Este nuevo borrador limitaba mucho las funciones del Banco
de la primera propuesta de White y se aproximaba bastante a lo que saldría en Bretton Woods (Mason y Asher 1973:16-17).
Durante la reunión preparatoria de Atlantic City hubo varias sugerencias. En el caso de los países ocupados, se pedía que el Banco concediera préstamos para comprar materiales esenciales destruidos o mermados durante la guerra, lo que pareció aceptable a los técnicos de EE.UU. siempre que fuera en cantidades muy limitadas. Los países latinoamericanos pidieron que el Banco
5 El borrador que circuló entre otros gobiernos en Noviembre de 1943, llegó con las
palabras “y Desarrollo” como apéndice al nombre de la institución (Kapur et al. 1997:57). Su nombre completo era “Propuesta para un Fondo de Estabilización de Naciones Unidas y un Banco para la Reconstrucción y Desarrollo de las Naciones Unidas y Asociadas”.
6 Esta propuesta fue enviada por Morgenthau, entonces secretario del Tesoro, a la Casa
Blanca y el presidente Roosevelt autorizó un comité del consejo de ministros para su discusión. En el borrador que se presentó a otros gobiernos en noviembre de 1943 intervino de manera importante el jefe de la división del departamento de estado para asuntos financieros y monetarios, Emilio G. Collado, que posteriormente sería el director ejecutivo de EE.UU. en el
estuviera autorizado para hacer préstamos para el desarrollo agrícola y préstamos en moneda local; se respondió diciendo que sólo podrían hacerse préstamos para el desarrollo de la producción agrícola, y en cuanto a los préstamos en moneda local se aceptó que en circunstancias excepcionales se pudieran ofrecer (Mason y Asher 1973:20).
La propuesta de EE.UU., con las aportaciones del “borrador del barco” 7 y
las demás sugerencias aceptadas fueron unidas en un nuevo borrador a presentar ante los delegados de Bretton Woods. El comité preparatorio de la Comisión II, la encargada del Banco en la conferencia, decidió presentarlo como una base inicial de discusión que no iba a aparecer como propuesta de ninguna delegación concreta. Este borrador final fue muy similar a los Artículos del Acuerdo que se aprobaron en la conferencia.
En la conferencia de Bretton Woods hubo un acuerdo básico para buscar un sistema que asegurara un orden monetario internacional, un comercio abierto y flujos de capital. Todos los delegados habían compartido la experiencia de la gran depresión y la guerra mundial y lo asociaban con el colapso de los acuerdos económicos internacionales, por lo que un fracaso de Bretton Woods terminaría con una nueva depresión y un nuevo ciclo de nacionalismo y guerra. Ninguno de los líderes de la conferencia, ni White ni Keynes, eran muy conscientes de las implicaciones a largo plazo de un banco internacional y ambos tenían en mente, sobre todo, un banco que ayudara a recobrar la economía de la posguerra.
La intención fue crear una institución que facilitara el flujo internacional de la cartera de inversiones privadas. Se suponía que las agencias financieras privadas suplirían la mayoría de las necesidades de capital extranjero a corto plazo; en cuanto al largo plazo, el papel del Banco sería animar al capital privado a dirigirse al exterior para la inversión productiva, compartiendo para ello los riesgos de los inversores privados. El principal instrumento para
7 La propuesta de EE.UU. fue discutida por la delegación británica, junto con
representantes de otros países, que viajaron juntos en el “Queen Mary” a la reunión de Atlantic City celebrada pocos meses antes de la conferencia. Se preparó un borrador conocido como “borrador del barco”, donde había un acuerdo general con la propuesta aunque se presentaron algunos cambios. El más importante tenía que ver con la estructura de capital del Banco. En la propuesta, EE.UU. planteaba una entrega inicial del 20% del capital suscrito por cada país, con el supuesto de que podía ir aumentando con el paso del tiempo. Sin embargo, Gran Bretaña insistió, en el “borrador del barco”, en el límite del 20% de entrega, y en que de ese 20% no más de un quinto se pagaría en oro; el 80% del capital restante podría ser exigible sólo para hacer frente a pérdidas (Mason y Asher 1973:20).
conseguirlo sería la garantía del Banco de las inversiones privadas, y los préstamos directos del Banco iban a tener una función claramente secundaria (Mason y Asher 1973:18).
En las palabras de apertura en la comisión sobre el Banco de la conferencia de Bretton Woods, Keynes planteó que el campo de la reconstrucción ocuparía a la nueva organización durante la primera época, pero tan pronto como fuera posible, y de forma creciente, su principal tarea sería desarrollar los recursos y capacidades productivas del mundo, con especial atención a los países menos desarrollados. Por su parte, los países menos desarrollados, especialmente Venezuela y México, insistieron en dar más importancia al desarrollo, o por lo menos la misma que a la reconstrucción. El acuerdo que se planteó en el artículo I fue un compromiso táctico: el propósito del Banco sería asistir a la reconstrucción y desarrollo de los territorios de los países miembros (Kapur et al. 1997:59-60).
En la conferencia hubo discusión sobre cuál de los dos propósitos del Banco tenía prioridad. Los países europeos, en especial la URSS, insistían en la función de reconstrucción para asistir a los países destruidos por la guerra, mientras que los países menos desarrollados tenían el temor de que si se hacía tanto énfasis en la reconstrucción, el Banco no entraría nunca en temas de desarrollo. Aunque los Artículos del Acuerdo dejan la cuestión de la prioridad a la discreción del propio Banco, plantean que habría que buscar una consideración equitativa para ambos propósitos. Sin embargo, los países con una mayoría de las acciones del Banco estuvieron interesados principalmente en el objetivo de la reconstrucción, y ello marcaría los primeros pasos de la nueva institución (Mason y Asher 1973:22-23).
Aunque la conferencia y su contenido era una idea de Estados Unidos y Gran Bretaña, lo cierto es que el acuerdo fue internacional y la conferencia de Bretton Woods se organizó como una “Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones Unidas”. Otro aspecto a destacar es la idea de una interdependencia económica internacional. El presidente Roosevelt, en su discurso, remarcó la importancia de la salud económica de los vecinos y el secretario de estado de EE.UU., Morgenthau, señaló que la prosperidad, como la paz, era indivisible y que la pobreza, dondequiera que existiera, era una amenaza para todos. Hubo referencias a la necesidad de desarrollar los recursos de las áreas subdesarrolladas, es decir, las materias primas. Lo que no apareció en la Conferencia fue ninguna referencia a la solidaridad o la ética, las justificaciones fueron en todo momento económicas y esto marcó los esfuerzos del Banco
desde el principio y de una forma importante a lo largo de su historia (Kapur et al. 1997:69-70).
Dejando aparte algunas declaraciones como las de los dirigentes estadounidenses señaladas en el párrafo anterior, hubo muy poca preocupación por los temas del desarrollo durante la conferencia. Si los delegados de Bretton Woods prestaron poca atención a la pobreza masiva en el mundo fue debido a un tema de tiempo. Si la agenda se hubiera discutido cinco años más tarde, el desarrollo hubiera tenido un lugar en la mesa. En los años 50 se fue viendo más claramente que la estabilidad y el desarrollo de los países pobres eran necesarios para conseguir un contexto política y económicamente seguro.
Lo que había retrasado la emergencia de una conciencia sobre la pobreza es que a comienzos de los años 40 los países pobres no existían como categoría. En 1942, lo que hoy conocemos como Tercer Mundo, consistía principalmente en colonias o territorios dependientes: África, el subcontinente indio, la mayoría del Caribe y mucha parte del Este de Asia. Las principales excepciones eran China, América Central y del Sur, Tailandia y partes de Oriente Medio. La política de desarrollo consistía para muchos países en la administración colonial. Por otro lado, algunos de los países del mundo en desarrollo se percibían, con razón, como muy desarrolladas: Argentina, Uruguay y Venezuela tenían rentas per cápita superiores a muchas zonas de Europa. Además, antes de la entrada de la televisión, de la existencia de vuelos baratos y de la producción masiva de censos y otras estadísticas, los europeos y norteamericanos conocían muy poco de lo que pasaba en todos esos lugares8.
Se daba una situación semejante en la ciencia económica en lo referente al desarrollo y al crecimiento. Desde mediados del siglo diecinueve, la corriente principal de la economía pasó de cuestiones amplias de crecimiento a largo plazo a la microeconomía, a aspectos de eficiencia en la asignación y ciclos de negocios, sobre todo en la tradición anglosajona desde 1850 a 1940, aunque economistas de otras zonas como Japón, Rusia, Alemania o los países nórdicos estaban preocupados en la lucha por el desarrollo económico, por las reformas institucionales, la protección industrial, la educación de las masas o la
8 En el “World Economic Survey” de 1938 de la Liga de las Naciones, el documento
dedicaba 26 páginas a EE.UU., Europa y Japón y ni una palabra a la URSS, África o el resto de Asia (Kapur et al. 1997:67).
planificación (Kapur et al. 1997: 67). Fue a partir de los años 40 cuando surgió como una nueva disciplina la economía del desarrollo.
Durante la Conferencia de Bretton Woods se discutieron aspectos organizativos y de funcionamiento del futuro Banco9. El tamaño y la estructura
del capital del Banco siguió la línea del acuerdo alcanzado en Atlantic City. El capital total iba a ser de 10 mil millones de dólares, del que se debía entregar un 20%. De ese 20%, un 2% en oro o dólares y el restante 18% en divisas convertibles. Como EE.UU. era el único miembro cuya moneda era convertible, esto suponía que hasta que otras monedas lo fueran, el Banco tendría fondos prestables por valor del 20% de EE.UU., más el 2% de la contribución de los demás miembros. Además de sus propios fondos, tendría la posibilidad de acudir al mercado de capital de Nueva York para pedir prestado, pero en este mercado la única garantía válida era la de EE.UU. (Mason y Asher 1973:23- 24).
Las condiciones bajo las cuales el Banco podía prestar o garantizar un préstamo fueron, en resumen, las siguientes: 1. el préstamo debe ser al gobierno miembro del Banco o, en otro caso, estar avalado por él; 2. el prestatario no puede conseguir préstamos en buenas condiciones en el mercado; 3. el proyecto ha de tener un informe favorable de un comité competente; 4. los cargos y plazos del préstamo serán adecuados al proyecto; 5. se tendrá en cuenta la solvencia del prestatario; 6. el Banco será compensado; y 7. salvo excepciones, ser hechos para proyectos específicos de reconstrucción o desarrollo10.
En cuanto al uso de los préstamos, el Banco señala que no se impondrá la condición al país receptor del préstamo de gastarlo en ningún país miembro en particular; asegurará que se usa sólo para el propósito para el que ha sido concedido sin tener en cuenta consideraciones políticas u otras no económicas.
Muchos delegados de los países menos desarrollados presionaron en Bretton Woods para que el Banco pudiera prestar para los costes del proyecto, fueran estos costes en moneda local o en divisas. Aunque los técnicos estadounidenses no estaban a favor por considerar que poder utilizar los
9 El contenido de los Artículos del Acuerdo del BIRD marcará el funcionamiento y
organización del Banco y se recoge en el apéndice A del libro de Mason y Asher.
10Esta última condición ha sido objeto de debate e interpretación a lo largo de toda la
vida del Banco Mundial. De hecho, los primeros préstamos realizados por el Banco no fueron para proyectos específicos de reconstrucción sino que fueron préstamos para programas
fondos del Banco para pagos en moneda local era hacer la competencia a los mercados de capital locales y que suponía aumentar la carga de la balanza de pagos de los países prestatarios, se decide que en circunstancias excepcionales se podrá financiar gastos en moneda local (Mason y Asher 1973:26-27).
Otro aspecto discutido, especialmente por la presencia en Bretton Woods de la Unión Soviética, fue el carácter apolítico del Banco. Se plantea que la institución no interferirá en los asuntos políticos de ningún miembro, ni será influida en sus decisiones por el carácter político del miembro o miembros concernidos; sólo se tendrán en cuenta consideraciones económicas en las decisiones. Mason y Asher señalan que, aunque la gerencia del Banco ha intentado evitar posiciones políticas, han existido en ocasiones considerables presiones de distintos lados. Por otro parte, en el terreno de la política hay cierta afinidad entre lo que es “económico” y lo que es “político”11.
Para estar en el Banco hay que ser miembro del FMI, obligación que se puso para que los países aceptaran la disciplina monetaria antes de beneficiarse de las ventajas de ser miembro del Banco Mundial. Las suscripciones al capital se basan en las cuotas del Fondo Monetario Internacional. Pero así como todos los países querían una importante cuota en el Fondo, ya que eso determinaba su acceso al crédito, los países menos desarrollados querían tener menores suscripciones en el Banco ya que su posibilidad de pedir prestado era independiente de su contribución al capital12.
Se decidió que el personal del Banco fuera elegido según los más altos criterios de eficiencia y competencia técnica, dando también importancia en lo posible a una amplia base geográfica al contratar al personal. En Bretton Woods se acordó que la oficina principal o sede del Banco debería estar localizada en el territorio del país miembro con un número mayor de acciones
11 Las perspectivas de desarrollo de un país están afectadas por la eficiencia y
estabilidad política de su gobierno. Durante mucho tiempo el Banco se ha negado a prestar a empresas manufactureras del sector público sobre la base de que probablemente no serían bien gestionadas y algunos podrían sentir que este razonamiento económico tuvo motivaciones políticas. También se ha utilizado el peso de los préstamos del Banco para premiar un buen funcionamiento económico, lo que tiene implicaciones políticas (Mason y Asher 1973: 27-28).
12 La discusión se zanjó cuando EE.UU. aceptó la obligación de suscribir 425 millones
más de lo que le correspondía según su cuota del Fondo, y China y Canadá también hicieron suscripciones más elevadas al Banco, lo que permitió que los países menos desarrollados suscribieran 200 millones menos que sus cuotas en el FMI. Este acuerdo supuso que el poder de voto de EE.UU., un 37% los primeros años, fuera bastante mayor del previsto (Mason y Asher 1973:30).
(Mason y Asher 1973:31). El lugar dentro del territorio se discutió en la primera reunión de la junta de gobernadores.
De cara a la ratificación del Acta de los Acuerdos de Bretton Woods, el Congreso de EE.UU. dejó claro que los directores ejecutivos de ambas instituciones no serían servidores civiles internacionales, sino que responderían ante sus propios gobiernos, por lo menos así sería en el caso del representante de su país, creando un consejo nacional asesor cuyo jefe sería el secretario del tesoro y donde habría representación de otros organismos oficiales para coordinar las políticas y operaciones de sus representantes en el Fondo y en el Banco (Mason y Asher 1973:34). La ratificación de los Artículos del Acuerdo del Banco y el Fondo se produjo en EE.UU. en julio de 1945.
Gran Bretaña por su parte estaba debatiendo duramente con EE.UU. con