5. LA FLEXIBILIDAD COMO RESPUESTA A UNA
5.9 La Constitución flexible: respuesta a la
BRYCE363 clasifica las constituciones en rígidas y flexibles. Considera rígidas a las que establecen mecanismos más agravados para la producción constitucional que para la legal, en consecuencia la norma fundamental se encuentra por encima del resto de las leyes, tiene una fuente diversa, ya que son realizadas por un órgano con más poder que el legislador ordinario, para su cambio se
362 COSSÍO, 2001, 239-240. “En nuestro país termino por aceptarse la idea de que
en la Constitución debían incluirse cuestiones de detalle, pues sólo de esa forma se garantizaba su supremacía o, lo que era más frecuente, se dotaba al contenido de su “auténtico sentido revolucionario”.
requiere la autorización del creador original, y en caso de una confrontación entre ley y Constitución, prevalecerá la última. Considera, por otra parte, que una Constitución es flexible cuando la producción y constitucional sigue las mismas reglas. Nos parece importante señalar que en puridad no se trata necesariamente que una Constitución flexible sea la que se reforma muy continuamente, ni que una rígida sea la que rara vez se reforma. Nos explicamos, más bien se trata de consecuencias que por lo general se presentan, es decir, si una Constitución es rígida ante la dificultad de reformabilidad, será más común que no sea modificada; en cambio, si se trata de una flexible, ante la facilidad de reforma, será más común que sea modificada en varias ocasiones; sin embargo, al menos teóricamente puede pasar que una rígida, en momentos coyunturales pueda ser reformada ampliamente, y que una flexible no lo sea porque su sociedad esté bien con ella.
Sucede que la Constitución mexicana es rígida en cuanto a la conformación legal del órgano que la reforma: dos terceras partes del Congreso y la mayoría de las Legislaturas de los Estados. A pesar de ello, como hemos visto en apartados anteriores, la Carta mexicana se ha configurado como sustantiva y de detalle. Hemos consignado que una Constitución con estas características tiene el riesgo de volverse vieja muy pronto. Regular cuestiones de fondo con alto nivel de detalle exige al menos uno de dos mecanismos. Por una parte podría confiarse en la justicia constitucional, que a partir de reglas específicas abstraiga los principios detrás de ellas, y en consecuencia aplicase esos principios para decidir nuevos casos. La otra posibilidad que vemos ante este riesgo de vejez prematura constitucional, es la constante reforma al ordenamiento superior. Los números (que ya hemos expuesto) hablan por sí mismos: 629 veces ha sido reformado algún artículo de la Constitución al término de la LXII Legislatura, en agosto de 2015, lo cual se agrupa bajo 225 decretos364. De esta manera es como la clase política mexicana ha enfrentado la sustantividad y detalles, mediante la constante reforma. ¿Habríamos de considerar que la Constitución mexicana es flexible? Podríamos decir que se trata de una rígida con alta
364 Reformas a la Constitución. (última reforma publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 10 de julio de 2015) Recuperado el 31 agosto de 2015, de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
reformabilidad, pero ello pareciere una contradicción. A pesar que hemos dicho que BRYCE calificaba a las constituciones de acuerdo al procedimiento de reforma, no tenemos que salir del mismo autor para encontrar una solución. BRYCE365, al inicio del siglo XX, no tuvo reparo en señalar la flexibilidad de la Constitución italiana a pesar de tener una regulación supuestamente rígida. Sostenemos que ese es el caso mexicano, tenemos regulación rígida, pero con una práctica de alta reformabilidad, por lo que diríamos que en México hay una cuasi flexibilidad.
Ahora bien, durante el régimen de sistema de partido hegemónico366
esto fue entendible. WELDON367 señala como fuentes del presidencialismo en México las siguientes (que comentamos en diversas partes de nuestro estudio): sistema presidencialista basado en la Constitución; gobierno unificado en el que partido gobernante controla Presidencia de la República y ambas Cámaras federales; disciplina en el interior del partido gobernante; y, un Presidente que además es líder del partido. En un sistema hegemónico de este calado, como lo fue el caso mexicano durante la mayor parte del siglo XX, puede hablarse de hegemonía, presidencialismo, y en muchos casos, autoritarismo, aunque no totalitarismo, ya que en opinión de Cossío “el régimen no consideraba de manera legítima la eliminación física de los contrincantes políticos, y que comprendía un conjunto de normas con contenido “formalmente” democrático”.368 Pues bien, ante un sistema así, es obvio que cualquier regulación que pretendiese limitar al poderoso Presidente de la República era sólo una quimera. Lo curioso es que en los años recientes, a partir de 1997 y hasta el fin de la LXII Legislatura en agosto de 2015 –periodo que abarca nuestro estudio– marcados como posteriores a la hegemonía, ha sido más reformada la Carta que en sus primeros 80 años de vida. De 225 decretos, 87 fueron durante la hegemonía de partido, y 138 han sido en el periodo que estudiamos.
Actualmente no se dan las condiciones de la hegemonía presidencialista, aunque advertimos que ante la división al interior
365 BRYCE, 1901, vol. 1. 366 SARTORI,2005,149-183. 367 WELDON, 2002, 175-211. 368 COSSÍO, 2001, 25.
de la izquierda, así como de la derecha, con el auge de partidos que se consideran como satélites, podríamos estar en un camino hacia el viejo sistema. Aun considerando esta objeción, hemos de ser claros que no sólo es en este sexenio presidencial donde ha habido mayores reformas constitucionales. Durante el sexenio de Vicente Fox Quesada, de 2000 a 2006, existieron 31 artículos reformados. En el periodo de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, de 2006 a 2012, se reformaron 110 artículos. En lo que va del sexenio de Enrique Peña Nieto, durante el encargo constitucional de la LXII Legislatura, se reformaron 90 artículos. Es cierto que el ritmo va en aumento en el presente periodo presidencial, pero en términos absolutos no puede dejar de observarse que, históricamente, el periodo presidencial con mayores reformas constitucionales fue precisamente con Felipe Calderón. Ese sexenio fue caracterizado por tener una mayoría de oposición en el Congreso de la Unión, con una fortísima oposición de la izquierda, quien bajo su candidato presidencial en 2006, consignó un fraude en su contra e hizo múltiples movilizaciones y plantones sobre todo en los primeros meses del gobierno.369 Pues bien, en ese contexto de confrontación política, se reformó en 110 ocasiones algún artículo constitucional.370 Ello apoya nuestra afirmación, la Constitución
mexicana es flexible, o, si no quiere llamársele así porque formalmente no lo es, cuasi flexible.
Volvemos al punto, cómo entender esta flexibilidad en un régimen que ya no es hegemónico. Regresemos a WELDON371 y sus puntos sobre el presidencialismo para apreciarlos en la actualidad. Iniciemos con el sistema presidencialista: señala que el Presidente de la República tenía importantes funciones señaladas en la Carta. Mencionaba sus facultades de iniciativa, veto, decreto, presupuestaria, reglamentaria, nombramiento de funcionarios públicos, y propuesta de ternas para puestos públicos. A esto quizá podemos agregar, siguiendo a ACKERMAN372, que al igual que en la
369 La sorpresa que dio AMLO en 2006 al bloquear Reforma. Recuperado el 10 de
noviembre de 2015 de http://www.adnpolitico.com/2012/2012/09/07/el-dia-que- lopez-obrador-inicio-el-planton-que-hara-ahora
370 Ello no quiere decir que 110 artículos constitucionales hayan sido reformados,
sino que en 110 ocasiones se reformó alguno. Por ejemplo el artículo 73 se reformó en 13 de esas 110 ocasiones.
371 WELDON, 2002, 175-211. 372 ACKERMAN, 1991, 67-80.
Unión Americana, en México el único funcionario electo universalmente es el Presidente de la República, lo cual lo dota de una mayor presencia mediática y legitimación en origen.373 Pues bien, las cosas no han cambiado mucho, sino que quizá se ha reforzado este diseño presidencialista. Ejemplo claro de ello es la reforma al artículo 71, publicada el 9 de agosto de 2012; en ella se incluyó la figura de la iniciativa preferente. La regulación es en el sentido que al inicio de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión (existen dos periodos ordinarios en el año), el Presidente de la República podrá señalar hasta dos iniciativas preferentes, las cuales deberán ser votadas en un máximo de 30 días naturales en cada Cámara, sucesivamente. Observamos que este es un poder constitucional muy fuerte de fijar la agenda legislativa en cada periodo.
Otro punto, al lado de los señalados por WELDON, que en la actualidad ha reforzado el poder constitucional del Presidente, es la nominación de ternas para ocupar puestos en los Organismos Constitucionalmente Autónomos y en la cúpula del Poder Judicial de la Federación. Es cada vez más frecuente la práctica, como hemos consignado en nuestro análisis, de creación de Organismos que no respondan a los tres poderes tradicionales, sino que sean de origen Ciudadano a efecto de dotarlos de mayor legitimidad374. Ante la ilegitimidad de actuación del Poder Ejecutivo en funciones como la monetaria, censaria, protección de Derechos Humanos, procuración de justicia, etc., se crearon tales organismos. Pues bien, la configuración que generalmente se ha seguido es que el Presidente de la República proponga ternas para que alguna de la Cámaras confirme a alguno de los señalados. Ello, más que quitarle de las manos al Presidente de la República ciertas funciones, lo que ha hecho es que sólo sea formal tal retiro, pues en la realidad, los señalados en las ternas saben que le deben la nominación al Ejecutivo federal375. Esto mismo sucede en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
373 GARCÍA DE ENTERRÍA, 1981, 203-205. Según el autor, la legitimación puede
provenir de origen o de la actuación.
374 ACKERMAN, 2007, 17-44.
375 COSSÍO, 2001, 210. Advierte que para el nombramiento de funcionarios de la
Suprema Corte y de Organismos Autónomos se corre el “riesgo de que los operadores políticos reales puedan insertar a sus hombres, de que los nombramientos de negocien a partir de cuotas predeterminadas por ellos
Por otra parte, es cierto que se han disminuido ciertas funciones del Ejecutivo, por ejemplo, ahora no puede existir el veto de cajón376, en el que el Presidente simplemente no publicaba la ley, y sin ese acto, no entraba en el sistema jurídico. De acuerdo a la nueva regulación constitucional, si en 30 días no veta formalmente o no publica, el Poder Legislativo puede directamente proceder a la publicación y promulgación. También es cierto que la facultad de nombrar a los miembros del gabinete se ha reducido, pues ahora se exige en diversos casos, que para que proceda de manera definitiva el nombramiento ha de ser confirmado en sede legislativa.377 Así las
cosas, más que reducirse la fuerza constitucional del Presidente de la República, se ha fortalecido.
Como segunda condición necesaria para la hegemonía presidencialista, considera WELDON, es el gobierno unificado, con el partido controlando Presidencia y Cámaras federales. No es el caso que haya sucedido desde 1997 que un sólo partido controle Presidencia, Cámara de Diputados y Senado. Lo más cercano es la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, que inició funciones el primero de septiembre de 2015, en el que el Partido Revolucionario Institucional, tiene la Presidencia, y mediante sus aliados, Partido Verde Ecologista de México y Partido Nueva Alianza (que tanto se parecen a los otrora llamados partidos paraestatales378) cuenta con mayoría en la Cámara de Diputados. El hecho es que esta condición no se dio en los dos sexenios panistas, y aunque pareciese irse en esa tendencia, tampoco se da en el actual; de tal suerte es impropio hablar de hegemonía presidencial.
Respecto a la tercera de las condiciones necesarias, la disciplina del partido gobernante, habría que analizar, ya no un partido, sino a los partidos en juego. Se considera que actualmente existen un
mismos, o de que en la búsqueda de una pretendida santidad, acabe por privilegiarse la incompetencia o la falta de experiencia.”
376 SERNA, 2004, 125-135.
377 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de
febrero de 1857. Diario Oficial. Órgano del Gobierno provisional de la República Mexicana. Querétaro, 5 de febrero de 1917. Última reforma de 10 de julio de 2015. Los artículos 74 y 76 facultan a las cámaras, respectivamente de Diputados y Senadores, a ratificar determinados nombramientos del Ejecutivo.
determinado número de partidos con capacidad de coalición y chantaje379. Si tomamos las elecciones presidenciales realizadas en el periodo que analizamos en el presente estudio, observamos que ningún candidato ha alcanzado más del 50 por ciento de los votos.380 Así, existen partidos con capacidad para formar alianzas electorales triunfadoras y que en consecuencia hagan que el resto de los partidos consideren su presencia electoral. En estos casos encontramos al gobernante Partido Revolucionario Institucional; al que gobernó los dos sexenios pasados Partido Acción Nacional; a los principales de izquierda, Partido de la Revolución Democrática y Partido Movimiento de Regeneración Nacional; y a los dos aliados del gobernante, Partido Verde Ecologista de México y Partido Nueva Alianza. Podemos observamos que los representantes, afiliados a partidos políticos, votan con disciplina en el Congreso; tal la disciplina no se observa sólo en el nivel federal, sino que en los Estados se confirman las decisiones realizadas en sede nacional.381
La cuarta de las condiciones es que el Presidente de la República sea cabeza del Partido gobernante. De acuerdo a las características estudiadas por WELDON, observamos que en el caso de Ernesto Zedillo y Vicente Fox ello no sucedió, Felipe Calderón trabajó lo intentó y Enrique Peña Nieto parece conseguirlo.
Observamos que en estricto sentido no se habla del viejo presidencialismo, pero si podemos observar que estas condiciones se han dado al interior de los partidos políticos, que parecen reproducir las tendencias del antiguo partido hegemónico. Retomando la caracterización de DAHL382, podemos concluir que el sistema se ha liberalizado, es decir que hay mayor competencia política. A pesar de ello, no creemos correcto concluir que también se haya abierto a la inclusión y participación popular, prueba de ello
379 SARTORI,2005,149-183.
380 Estadísticas y resultados electorales. Recuperado el 10 noviembre de 2015, de
http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/Historico_de_Resultados _Electorales/ Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto fueron electos con los siguientes porcentajes: 48,69; 42,52; 35,89; 38,21.
381 BÉJAR, 2004, 195-227. Explica la autora que existe una subordinación de los
legisladores a los dictados de partido, en parte, por la escala de ascenso vertical y jerárquico.
es la crisis de los partidos políticos y que la Ciudadanía se vea cada vez menos representada por la clase política383. En este sentido cabe hablar de una oligarquía competitiva en el caso mexicano; partidos políticos que compiten por el poder, pero alejados de la Ciudadanía. En la oligarquía competitiva encontramos la clave de la cuasi flexibilidad de la Constitución mexicana. Partidos políticos centralizados, con liderazgos fuertes, disciplinados, con la competencia política en sus manos; son los actores de esta escena. Pactando entre los liderazgos es fácil la reforma constitucional. Prueba clara de ello es el famoso “Pacto por México”384 signado
entre los principales partidos políticos que impulsaron una serie de importantes reformas en el inicio del presente sexenio. Una vez que la oligarquía se puso de acuerdo, el liderazgo y disciplina se impusieron, y no hubo quien lo frenara. Ni siquiera existieron contrapesos en los Estados, que pudieron no haber ratificado las reformas.
Así, resumiendo lo expuesto en el presente apartado, ante una Constitución sustantiva y de detalle, la clase política mexicana ha respondido con una cuasi flexibilidad constitucional; apoyada primero en la hegemonía del partido, después en la oligarquía. Ahora bien, esta flexibilidad ¿es acorde a las funciones que vemos en la reforma constitucional? Hagamos el análisis.